河湖管理范围划定做法与工作建议

摘要:河湖是水资源的重要生态环境载体，加强河湖生态保护管理，对保障防洪、供水、生态安全具有重要意义。以宿迁市为例，为积极响应中央和地方开展河湖自然生态空间的统一确权登记，切实加强河湖管理与保护，在总结河湖管理范围划定存在问题与原因分析基础上，提出有针对性的对策建议。研究成果对促进地方生态河湖治理及经济社会可持续发展具有现实意义。

关键词:河湖管理;范围划定;经验做法;宿迁市

宿迁位于江苏省西北部，境内平原辽阔、土地肥沃、河湖交错，现辖沭阳、泗阳、泗洪三县和宿豫区、宿城区、宿迁经济技术开发区等，市域面积8555km2。水是宿迁最宝贵的生态资源，也是宿迁最大的生态优势，河湖生态环境对防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节具有极大价值。宿迁市地处江苏北部，横跨淮河、沂沭泗两大水系，拥有洪泽湖、骆马湖两大湖泊，新沂河、京杭大运河、淮河、古黄河等7条流域性河道，区域性骨干河道16条，重要跨县河道25条，县域重要河道25条，39座小水库，40余座大中型闸站，水域面积2367km2，占其国土面积1/4。国家重大战略工程南水北调东线工程穿越全境，洪泽湖、骆马湖、中运河、徐洪河既是调水干线，也是沿线重要生活生产水源地，工程管理要求高，难度大。在此特殊的地理位置和背景下，河湖管理任务重、压力大，维护河湖生态健康尤为重要。

1河湖管理工作

为深入贯彻党的十八届三中全会和江苏省委十二届六次全会精神，开展河湖等自然生态空间的统一确权登记，切实加强河湖及水利工程管理与保护，充分发挥河湖综合功能，江苏省水利厅、国土资源厅、财政厅联合召开的管理范围划定工作视频会议的精神，对河湖及水利工程的划界确权工作进行了明确部署。要求至2020年，基本完成国有河湖管理范围和水利工程管理与保护范围的划定工作，并依法依规逐步确定管理范围内的土地使用权属。为有序开展宿迁市河湖和水利工程管理与保护范围划定工作，宿迁市人民政府印发了《市政府办公室关于加快推进河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》，明确了宿迁市本次划定工作的对象重点为70条省骨干河道、3个列入省保护名录的湖泊、国有水管单位管理的闸站及水库。各地还可结合实际，增列相关工程进行管理范围划定。基于上述实施背景与河湖保护面临实际问题，本文参考相关河湖保护范围划定方面成功经验案例［1-12］，总结宿迁市河湖保护范围划定的经验做法，最后提出工作建议，以期对河湖管理范围划定工作进行更好地探索。

2存在问题与原因分析

2.1政府协调机制有待完善

宿迁市河湖管理范围划定工作政府部门协调不完善。应建立政府领导负责制和相关部门联动机制，强化责任担当。明确水利部门要发挥主导牵头作用，组织协调各项具体工作，牢牢把握划定工作的技术标准和实施监管等工作;财政部门负责落实河湖和水利工程划定专项工作经费，并监督经费使用管理;国土部门负责提供工作底图、地籍图等相关图件资料;公安部门负责对在划定工作进展过程中出现的违法行为进行及时查处。

2.2矛盾协调机制有待健全

在划界实施过程中，存在矛盾协调机制不健全的问题。宿迁市水利局主动与沂沭泗管理局、省骆运水利工程管理处、省淮沭新河管理处及徐州市、连云港市水程局对接，先期研究预判在实施过程中在界边认定、基准线划定、接边处理，界桩(牌)埋设等方面可能出现的问题，积极寻求解决的办法。划界工作需参建单位共同努力，在各县(区)政府及财政局、自然资源和规划局的大力支持下，以及各涉及乡、镇、村、组的紧密配合下，方可推进宿迁市河湖和水利工程管理与保护范围划定工作顺利实施。

2.3部门共享机制薄弱

本次河湖和水利工程管理范围划定数据成果均按照江苏省水利厅下发的相关技术文件要求，创建划界成果信息化数据库，并上传至“江苏省河湖和水利工程管理范围划定成果上报审核系统”。目前部门共享机制较为薄弱。宿迁市水利局与自然资源和规划部门需沟通和对接，将宿迁市6个实施单元的划界成果导入宿迁市自然资源和规划局信息系统，实现划界成果数据的共享。宿迁市水利局负责督促各县区实施单元做好内部划界成果接边工作，包括每条河道内部接边，不同河道的接边。

2.4质量进度管控机制不全

河湖管理划界工作存在质量和进度管控机制不全问题。针对质量管控问题，在工程实施过程中，对各县区水利局通过招投标确定的施工单位进行不定期现场抽查，发现质量及其它问题及时指出，督促整改到位。针对进度管控问题，不定期对工程进展进行督查，提出工程进度、质量、安全等要求，确保工程质量和进度落实到位。结合各县区实施方案中规定的任务计划及时间节点，按月提交进度计划表以及完成情况，主要包括各实施单元招投标进度，实施单位落实，各实施单元具体实施进度以及年度计划的完成情况。

3对策建议

3.1制定政府部门组织措施

明确划界工作领导小组成员工作职责、任务分工、完成时间节点等，定期组织检查，层层落实。宿迁市改革办将河道确权划界工程纳入年度考核任务加以推进;宿迁市委、市政府将划定工作以文件形式纳入2017年经济社会发展重大项目计划表，并作为宿迁市水利局年度工作目标和单位考核的重要依据，由市委市政府督查室督查考核，定期通报项目进展情况。宿迁市人民政府办公室于2017年11月5日成立了由分管副市长担任组长，市政府副秘书长和市水利局局长担任副组长，市相关部门领导和各县(区)分管领导为成员的市河湖和水利工程管理范围划定工作领导小组，负责统筹协调全市划界工作。各县(区)均成立了以县(区)政府分管县(区)长为组长，县(区)水利局、相关单位、乡镇街道负责人为成员的河湖和水利工程管理范围确权划界工作领导小组。负责划界确权工作的具体业务指导、统筹协调、督促检查和监督考核工作。组织领导机构的成立，为此项工作的顺利开展提供强有力的组织和制度保障。

3.2完善矛盾协调机制

在划界实施过程中，宿迁市水利局主动与沂沭泗管理局、省骆运水利工程管理处、省淮沭新河管理处及徐州市、连云港市水程局对接，先期研究预判在实施过程中在界边认定、基准线划定、接边处理，界桩(牌)埋设等方面可能出现的问题，积极寻求解决的办法。通过各实施单元及各参建单位的共同努力，在得到了各县(区)政府及财政局、自然资源和规划局的大力支持下，以及各涉及乡、镇、村、组的紧密配合，合力推动宿迁市河湖和水利工程管理与保护范围划定工作顺利实施完成。根据江苏省水利厅相关技术规范要求，市水利局积极督促各区县水利局有序进行实施方案编制及符合性审查工作。2017年4月10日，宿迁市6个实施单元的实施方案均完成编制，并通过符合性审查。审查过程中，还特别邀请省厅领导和划定工作专家到宿迁市指导河湖和水利工程管理与保护范围划定工作的开展。2017年4月28日，宿迁市水利局印发了《市水务局关于成立河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作领导小组的通知》，要求领导小组负责对各实施单元划界工作进行技术指导和把关。2017年8月10—12日，为了更好推动河湖和水利工程管理与保护范围划界工作，宿迁市水利局专门组织了一次划界确权工作技术培训班，邀请省厅专家和试点实施单位技术人员进行了理论和实践的授课，各县区水利局划界工作的负责人员参加了技术培训，为后期工作的开展提供了技术保障。实施过程中，宿迁市水利局组织了多次技术交流和实地学习，统一技术路线，以解决实际问题。

3.3加强部门信息共享机制

河湖和水利工程管理范围与保护范围划定工作不是水利一家的事情，离不开财政、自然资源等部门的参与和支持，水利部门与财政、自然资源紧密配合，多次上门沟通协调或邀请上门指导，及时做好资金落实、地籍资料利用和划定成果转化等工作，遇到问题不推诿、不躲避，本着实事求是的态度解决问题。定期组织召开由各单位项目负责人参加的工作例会，汇总项目完成情况、矛盾协调、施工进度，及时协调工作过程中遇到的问题。

3.4建立抽检、整改落实机制

按照《江苏省水利厅关于开展全省河湖和水利工程管理范围划定第三方质量抽检的通知》要求，宿迁市水利局负责组织实施全市6个实施单元的第三方质量抽检工作，委托招标公司分2个年度进行了抽检招投标工作。各实施单元针对抽检中发现的问题，及时组织施工方进行整改，抽检单位对整改情况逐条进行复查并确认已经全部整改到位。通过对6个实施单元技术文件、图、表、数据库以及各类文档的内业概查以及对界桩(牌)、告示牌外业巡查，基准线、界桩(牌)外业检测样本数据的比对，出具反馈抽检意见给施工单位并进行了整改复审，整改后划界成果符合相关技术要求。实施过程中，宿迁市水利局组织相关人员定期到各实施单元跟班服务、监督，严格按设计要求，严控施工质量。各实施单元的各标段施工单位的成果资料经市水利局委托的第三方质量抽检单位抽检合格后，将数据上传至江苏省河湖和水利工程管理范围划定成果上报审核系统。并委派专人监督督促各实施单元按照省级内业审核意见落实整改措施，确保整改到位并通过省级审核通过。在抽检、整改过程中，发现“两违三乱、四乱”现象，并严格整治。2019年宿迁市共排查“两违”项目共2316项，现已完成2310项，完成率为99.7%，2018年以来省厅向宿迁市交办“三乱”项目共195项，目前已完成销号194项，完成率为99.5%，2018年、2019年水利部分4批共计交办宿迁市98项“四乱”问题，现在完成整改94项，完成率为95.1%。针对编制河道保护规划，以河道管理范围线线，编制完成了宿迁淮河水系、沂沭泗水系内市管河道的保护规划，形成了具有一定指导性的规划文本，为下一步河湖健康发展提供一定的保障基础;针对骆马湖东线调整，2019年5月份宿迁市启动了骆马湖东岸保护范围调整优化研究工作，先后10余次分赴淮委、省水利厅汇报争取。经多方努力，省水利厅组织了骆马湖保护范围调整优化研究成果审查，并同意将骆马湖东岸保护范围线由海拔26m等高线优化至25m等高线，经过本次优化调整，可释放骆马湖东岸超过11km2空间用于城市规划和发展。

3.5加强督查、巡查、通报机制

一是利用局河湖划定工作领导小组平台，根据时间节点定期进行督查。各县区水利局通过招投标确定的施工单位进行不定期现场抽查，发现质量及其它问题及时指出，并督促立即整改到位。二是采取不定期抽查方式，对各实施单元进行巡查，现场查看界桩预制情况及告示牌的制作情况，并提出要求，检测合格后，需经有关单位认定，方可进行批量制作。三是结合河长制年度考核，列入考核内容，分批次进行督查巡查，对督查巡查发现的问题及时下发交办整改通知单提出工程进度、质量、安全等要求，确保工程质量和进度落实到位。

3.6加强工作创新与改进

学习和总结成功试点经验，不断抓好各项技术规范文件的学习贯彻，全市采取技术联动机制，一方有难，全员参与交流讨论，并及时向省厅专家请教，通过走出去学，请进来教的方式，不断学习新的工作方法和成功经验。同时突破既有思维束缚，勇于创新，如泗阳县打破传统水泥制桩的观念，界桩采用大理石材质，从外观和耐久性方面都得到了很大提升。各县区要高度重视划定工作，迅速向政府报告，与财政、国土等部门及时沟通，按照三年任务两年完成的新要求，科学调整工作任务计划，确保各年度划界任务能够顺利完成。

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作者：李凯 胡兆全 朱泉 龚甜甜方琼 单位：江苏省宿迁市水利局