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农业生态资本投资机制优化研究

摘要:党的十九大提出要坚持绿色发展理念,提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要。当前农业资源约束趋紧、环境污染严重两大突出问题已经成为农业绿色发展的瓶颈。究其原委,在于现行农业生态资本投资机制不合理,致使投资主体权责不明晰、决策不合理、社会资金投资积极性不高,制约着农业生态产品供给数量的扩大和质量的提升。应遵循“划分事权—分类投资—科学决策—保障收益—创新融资方式”的路径,以促进农业生态资本投资,推进农业绿色发展。

关键词:绿色发展;农业生态资本投资;投资机制;生态产品

我国用仅占世界9%的耕地养活了占世界21%的人口,这是世界农业发展史上的奇迹。在这伟大成就的背后,除了改革开放所释放的红利,还有以石油农业为主的粗放型发展方式做出的较大贡献,但粗放型农业的弊端随时代发展也日益突出。目前我国化肥、农药的有效利用率平均在35%左右,低于欧美国家的50%~60%①;每年产生的畜禽粪污约38亿吨,其中有近40%未有效处理和利用②;此外,还存在农作物秸秆、工业废弃物以及生活垃圾不合理处置的情况。这些因素导致农业面源污染、土壤肥力下降,农业发展面临不可持续的困境。党的十八届五中全会总结过去发展的经验教训,首次提出绿色发展理念,并将生态环境质量改善作为绿色发展的目标要求。[1]党的十九大报告进一步提出要坚持绿色发展,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。针对农业生态环境不断恶化、农业面源污染加剧的严峻形势,本文以绿色发展理念为指导,提出加强农业生态资本投资,优化农业生态资本投资决策机制、激励保障机制及融资机制,从而提高农业生态产品的供给能力和质量,为农业绿色发展提供资源基础和环境基础。

一、绿色发展与农业生态资本投资

“绿色工业革命”方兴未艾,它给被工业化快速发展带来的环境污染、生态恶化、资源破坏的国家指明了新的发展方式——绿色发展。绿色发展是指以绿色经济增长方式为手段,以经济、社会和环境的可持续发展为目标的新模式。绿色发展强调经济系统、社会系统以及生态系统的共生性,即系统性、整体性和协调性,将生态资源和环境要素与资本、技术、劳动等传统要素一起纳入到经济增长函数,既重视生态资本对经济增长的重要作用,同时也包含持续的经济增长需要加大对生态资本的投入的含义。[2]绿色发展的最终目标是增进人类的物质福利与生态福利。在我国生态环境恶化、资源约束趋紧的大背景下,选择绿色发展正当其时。农业是依靠光合作用以及生物体活动机能并结合人类劳动来获得所需要的物质产品的生产部门。农业生产过程就是生态环境质量要素和资源要素的投入、转化和产出的过程,即农业生产需要不断消耗农业生态资本。同时,农业还是国民经济的基础,为国民经济其他产业的发展提供原料,即其他产业发展也需要消耗农业生态资本。而农业生态资本积累分为自然积累和人为投资两种途径,自然积累通常是一个常量,当经济发展对农业生态资本的消耗不断增加,超过农业生态系统自然再生产能力时,就需要加大人为投资力度。[3]农业生态资本投资是指依托农业生态系统,通过对农业领域的生态资源进行一定的投入,以改善农业生态资源质量及数量,并且这种改善最终表现为农业生态资本存量增加的投资行为。政府在农业生态资本投资中起主导作用,农业企业以及农户是重要的投资主体。农业绿色发展强调农业生态系统、经济系统与社会系统的共生性,它是将农业生态资源和环境保护作为重要支柱,实现经济、社会、生态协同发展的一种新模式。农业生态资本投资强调保护和修复农业生态环境对于农业持续发展和经济持续增长的重要作用。由此可见,农业生态资本投资是农业绿色发展的应有之意,也是实现农业绿色发展的重要途径。

二、绿色发展视角下的农业生态资本投资机制困境

(一)投资主体事权划分不合理。我国现有环境保护法规以及中央文件都明确农业以及农村生态资源保护是各级政府的应尽职责,但各级政府应具体承担怎样的责任,农业生态保护事权该如何在中央、省、市、县、乡间划分,缺乏明确规定,造成责任主体不明。农业生态资本投资涉及农业生产、农民生活以及农业生态资源保护等多方面,关系复杂。现行的畜禽养殖污染防治、土壤污染修复、农村改厕等专项投资主要由各相应主管部门负责,连带其他部门进行推动和管理,结果往往是“头痛医头,脚痛医脚”。不可否认,专项投资的针对性强,可以针对相关污染或生态破坏严重的地区进行迅速有效的控制,但农业生态系统是个复杂的系统,各子系统之间相互影响、相互作用,专项投资不能适应复杂的生态环境问题,治理效率较低。而综合性的农业生态资本投资项目则由于受到现行条块分割的行政管理体制的影响,投资效果也往往大打折扣。例如,面源污染防治的资金被划分到农业、林业、畜牧、水产、水利以及环保等部门,这些部门在制定计划、实施项目上缺乏沟通和合作,未能形成合力,最后资金运用存在严重的分离耗散。能交由市场运营的项目,政府大包大揽,与民争利。在生态工程建设中,企业只负责建设,项目建设方案以及建成后的运营管理都由政府负责,企业的专业技术及管理经验无法得到发挥。例如,湖北省共有927个乡镇,仅建成153座乡镇污水处理厂,其中能够稳定运行且水质达标的仅有73座③,其余的即使能运行但水质不达标。究其原因,主要是已建成的污水处理厂建设标准过高,后期较高的运行费用使乡镇无力承担,抑或是乡镇缺乏运营经验或专业技术人员。(二)投资决策机制不合理。投资规划是指投资的总体空间布局以及基础设施在内的宏观设计。农业生态资本投资公共性较强,政府作为公共利益的代表者,是其重要主体,应发挥主导作用,但并不能替代其他主体的作用。现有农业生态资本投资规划几乎都是政府主导决策、设计并投资组织实施的,其他主体被动参与,由此导致一些投资项目和实际需求不对口、投资效益低等问题。原因在于其他主体在投资筹划阶段缺乏表达意见和提出建议的渠道,不能参与投资规划的决策和设计。然而,农户往往掌握农业生态资源破坏、环境污染的一手信息,并且农户是投资项目的实际利用者,对项目是否符合当地实际情况,应当拥有发言权;企业是污染的制造者,它们了解污染的范围、程度和防治方法;同时,企业对市场需求较为敏感,对农业生态产业发展的投资需求较为了解,它们也应拥有发言权。此外,科学决策方案还需要吸纳相关领域专家学者的意见。(三)激励保障机制不健全。农业生态资本投资社会资金参与度不高,主要有两个原因:一是企业和农户对生态资本的认识存在偏差,二是政府对社会主体参与投资的激励不够,参与主体的投资利益得不到有效保障。农户是我国农业生产的主体。长久以来,我国农业生产的废弃物都是依靠自然降解、净化最终得到处理。农户在生产中从未考虑过农业生产的环境成本,对于当前农业资源开发利用的强度远超过自然环境承载能力以及农业生态环境恶化的形势缺乏认识。农业企业是农业资源消耗和污染排放的主体,但其对于生产的环境成本和农业生态资源的经济价值认识并不全面。而“谁污染,谁付费”制度不健全、资源价格形成机制不健全、政府监管不到位,进一步导致农民和农业企业对农业资源的过度占用和农业生态系统的破坏。农业生态环保事业存在较强的外部性,一般投资规模较大,盈利水平较低,资金回收期长;农业生态资源、基础设施等生态资本产权主体不明晰;此外,农业生态产业市场不成熟,农业生态产品的强制规范措施缺乏和市场监管力度不够。这些因素导致农业生态产业的投资风险较大,而政府激励措施力度又不够,从而使得投资主体对农业生态产业的投资动力不足。我国目前还没有一部全面规范农业领域投资关系的专门法规,也没有一部全面的关于农村生态环境治理和生态资源保护的专门法规。农业生态环境保护的行政管理以及执法权广泛分布在环保、林业、水产、工商、旅游、食药监管以及农业等部门,部门之间存在推诿塞责,治理效果欠佳。另外,政府和社会资本之间责权利关系、社会资本的投资效益、农业生态基础设施的产权属性等都亟待法律给予明确规范。(四)融资机制滞后我国当前农业生态资本投资主要依靠政府财政投入,社会资金来源比重较小。财政专项投入、政策性银行贷款、企业环境投资以及农村社区和农户自筹是我国农业生态建设的主要融资方式。政府贴息贷款。等在内的政府投入受到经济环境和政府支出状况的影响较大,投入力度有限;农村社区以及农户自筹的方式往往只能针对特定具体事务进行,且农户资金实力有限,自筹投资往往不可持续。农业生态设施建设项目公益性强、盈利周期长、风险大,投资主体规模小、负债能力低的特点决定了农业生态资本融资成本高。融资机制的滞后,使得社会资金难以顺利进入农业生态资本投资领域。优化投资环境,创新融资机制,才能吸引社会资金,促进农业绿色发展。

三、优化农业生态资本投资机制的建议

优化农业生态资本投资机制,需要从以下几个方面着手:一是明确政府责任,合理界定政府与市场作用边界,理顺政府、企业、农村集体经济组织以及农户等的事权关系。不同的农业生态环境投资项目,应选择相应的投资主体,充分发挥市场机制对提高投资效率的促进作用。二是完善投资决策机制,引入多元主体参与投资规划设计,提高决策的科学性和合理性。三是建立健全相关激励保障制度,发挥政府对社会资金的引导作用,保护投资者合法权益,营造公平、规范、有序的农业生态资本投资环境。四是创新融资机制,实现融资渠道的多样化,繁荣投资市场。优化农业生态资本投资机制,将有利于提高投资数量和质量,实现农业生态资本的非减性,促进农业绿色发展。(一)合理划分投资主体事权。1.合理界定政府与市场作用范围首先明确政府对农业生态资源保护、生态修复、生态安全的第一责任,政府间责任划分应遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则[3],重点厘清涉及全国性重大工程、区域跨界及跨流域的农业生态资源和环境保护责任,划清各级政府在不同区域农业生态资本投资中的责任,并配置相应财权。各级政府组成部门应遵循“统一领导、分级管理”的原则,按照政府总体规划,履行各自职责。各部门之间应加强信息共享,集中资源,形成合力。其次,政府财政投资应服从市场对资源配置的决定性作用这一基本理念,不应干预市场配置资源的作用的发挥;不能违背其公共性本质,进行风险性、逐利性投资。应围绕重大农业生态环境基础设施建设、退耕还林还草工程、农业生态基础性技术研发与推广等领域以及其他农业公共物品投资领域开展投资。同时,还应充分发挥市场配置资源的作用,将市场能够做、愿意做的事情交由市场主体来完成,主要包括政府转包项目、小型农业生态及环境保护基础设施的建设与管护、农业污染防治等领域。市场主体投资的逐利性将会有效提高农业生态资本投资的效益,政府应制定政策措施,完善法律法规,保障市场主体的合理收益,激励社会投资主体参与农业生态资本投资。充分调动农民参与积极性,加强宣传教育,发挥农民在生态农业推广、农业生态修复以及农业生态基础设施投入、建设、管护等方面的作用。2.建立分类投资参与机制农业生态资本投资的最终目的是实现农业生态资本的非减性,为经济社会提供良好的生态产品。良好的生态产品既包括优美宜人的气候、清新的空气、平衡的生态系统等无形产品,也包括洁净的水源、安全优质的农产品以及肥沃的土壤等有形产品。无论是有形还是无形的农业生态产品,都具有非常明显的正外部性,具有公共品的特征。某些农业生态产品的生产过程虽然具有正外部性,但其使用过程却具有排他性和竞争性,符合现代社会追求健康、自然的消费理念,具有明显的商品属性。此类公共产品应交由市场提供,政府可以从税收或财政转移方面对其生产过程的外部性给予补偿。据上述分析以及对政府事权的划分,引入政府和社会资本合作模式,建立分类投资机制。本文在借鉴前人研究的基础上,根据农业生态资本投资对象的排他性和竞争性的强弱,将农业生态资本投资路径分为发展农业生态产业、使用者付费、特许经营以及政府购买四种。[4]一是对于可以直接通过流通满足市场需求的生态农产品以及农业观光景点等一般农业生态产品,坚持市场运营为主。农业经营主体根据市场信号确定供给品种和规模,制定经营销售策略,实现经济效益。政府以行政手段和法律手段保障市场秩序,提高市场透明度;通过经济手段对生态农业产生的正外部性和公共性予以补偿,保障其合理收益。二是针对农村生活垃圾处理、水污染净化、安全饮水工程等小规模的公共投资项目,由于其受益者较容易确定,采取引入相关企业投资运营,使用者和污染者购买相应服务的方式。同时由于农户支付能力有限,地方政府对于不足部分应当进行补助。三是对于森林、水面、野生动植物资源等农业生态资源的开发利用应考虑代际公平的原则,即对资源的开发利用不能损害子孙后代开发利用资源的权利,由中央政府划定农业生态资源的开发红线,地方政府在保证生态效益非减性的前提下,依据一定程序将农业生态资源一定年限和范围内的特许经营权授予具备资质的企业,由企业进行经营和维护,实现经济效益。四是对于生态修复、生态工程建设、生态脆弱区保护等的投资应该以政府为主导,政府通过购买社会化服务的方式,将项目外包给具有相应资质的私人部门,利用其经验和能力,以提高投资效益。(二)优化投资决策机制。首先科学的投资规划,必须是符合各方需求的,否则,具体投资项目落地之后得不到群众认可,同时也无法调动他们参与投资的积极性。政府应该畅通各投资主体之间的沟通渠道,广泛调研农户以及企业的需求,听取他们对于投资项目、规划的意见。沟通能够加深投资主体之间的相互理解,提高投资的协同性。其次,还应邀请专家学者、专业技术人员参与设计规划。规划设计应以“山水林田湖是一个生命共同体”理念为指导,统筹协调环保、生态工程、生态产业等各子系统。为此,应成立由生态、水利、农林、环保、经济等方面的专业人士组成的规划设计小组,从经济、技术、生态等多维度讨论规划的科学性、可行性。在规划确定后,政府应向社会公布,征求农业企业、农户以及其他方面的意见,并根据反馈意见进行修改。(三)建立激励保障机制。建立健全农业生态资本投资法律体系,破除投资壁垒,保护投资者权益。加强绿色食品、有机食品标识监管力度,改革现有监管体系,严格生态农产品认证,规范生态农产品市场秩序。出台优惠政策,提高执法人员待遇水平,吸引优秀人才充实执法队伍。全面落实政府支持生态农业发展政策措施。发展生态农业有助于形成农业生态资本投融资市场机制,增强农业经营主体的投资动力,产生激励和约束机制。政府应给予物质和政策上的倾斜以支持生态农业生产、生态农产品加工、休闲体验农业、创意农业、乡村旅游等产业的融合发展。同时,建立生态补偿制度,以弥补农民放弃传统农业生产方式所造成的一定发展机会的损失。推动在农业领域、农村地区建立公共物品受益者付费制度。针对农村生活垃圾处理、安全饮水工程等可以收费的项目,采用BOT模式,由政府招标引入社会资本建设运营,通过委托经营、承包等方式将一定期限内的管护权、收益权划归投资者。[5]投资者采用收费的形式维持项目运营并获得适当收益。由于这些项目属于基本公共服务项目,属于垄断行业,因此收费标准必须同政府协商,原则上应采用社会平均利润率标准。又由于地区经济发展水平差异较大,政府对于资金缺口应予以补助,并应当列入财政预算支出,以此保障投资者收益水平,分摊投资风险。推动建立污染者付费制度。针对农村生活垃圾、农业畜禽养殖粪便污水以及其他农业企业污染处理设施建设项目,同样可以采用BOT模式,交由社会资本建设运营。政府通过制定法律规范,强制推行污染者付费制度,付费标准应采取多方协商的形式制定,政府可以给予适当补贴,以保障投资项目的正常运营和投资者的合理收益。(四)创新融资机制。建立激励保障机制,保障投资者利益,将有效激发投资者的积极性,提升投资需求。然而,加强农业生态资本投资,还须畅通融资渠道、创新融资方式,为投资者提供稳定的资金来源。积极利用政府和社会资本合作模式,筹集社会资本。如上所述,结合农业生态资本投资对象的不同类型,运用各种投资模式,一方面可以扩大融资渠道,促进农业生态资本投资,另一方面,又可以利用社会资本投资者的运营管理经验、技术实力,改变目前生态环境基础设施运营的低效率状况,增强农业生态产品的供给能力。设立农业生态资源和环境保护专项投资基金,积极利用现有PPP基金,筹集社会资金。基金主要用来投资农业生态资源保护、生态环境治理与修复以及农业环境基础设施建设等项目。通过利用基金这一方式,可以分散农业生态资本投资风险,依托专业投资机构参与农业生态资本投资,可以提高投资效益以及投资项目运营管理效率。推动绿色金融服务农业生态资本投资领域,加大金融支持力度。[6]政策性金融机构要根据自身定位,依托国家优惠政策,为农业生态环境领域公共物品和准公共物品的供给提供支持,加大信贷投放力度。鼓励商业性金融机构在保证自身合理收益的基础上,对农业生态资本投资市场化运营的项目加大金融服务力度。鼓励符合条件的项目运营企业通过在资本市场发行债券等方式融资。

作者:雷恒 金海林 单位:中南财经政法大学

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