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法治化下高校学生管理研究

随着中国法治化进程的推进,以创新为灵魂的教育模式和教育体制改革也逐渐席卷中国高校。法治化视野下的高校学生管理面临着一系列矛盾——新旧教育理念的碰撞、价值观念的冲突以及学生权利与学校权利的平衡。在层出不穷的学生诉高校案件成为社会讨论的热点的同时,重新审视高校学生管理工作的法律问题势在必行。

一、学生诉高校案件总结分析

“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学生证行政诉讼案”打破了长期以来的高校无讼状态,开启了高校行政诉讼的先河,推动了学界关于高校能否成为行政诉讼主体资格的讨论。随着教育部2012年颁布的《全面推进依法治校实施纲要》的实施和2014年《中华人民共和国行政诉讼法》的修改,教育行政争议案件被选为最高人民法院公报公布的第九批指导性案例,学生诉高校部分争议纳入行政诉讼受案范围得到进一步明确。笔者在北大法宝裁判文书分享平台查找了截止到2015年已经审结的59个学生诉高校行政诉讼案例,对学生诉高校之行政诉讼的趋势进行初步分析。2016年至今共有16件学生诉高校案件二审已审结,是否提起再审犹未可知,因此并未列入本文分析之列。2015年前审结的59个学生诉高校案例中,从案件数量来看,2011年前共有19起,2011年至2015年4年间该数量增加到40起;从案件结果来看,高校胜诉33起,占全部诉讼案件的55.9%;从案件发生原因来看,因学生违法违纪引起学校处分的有16起,占全部诉讼案件的27.1%,而其余的43起案件均与学校未颁发毕业证、学位证有关。学生胜诉的16起案件中,基本都与学校作出处分决定、不予授予学位决定中的程序瑕疵有关。

二、高校学生管理中出现的法律问题及成因

在高等教育综合改革不断深入的大趋势下,高校学生管理法治化基本态势良好:高校学生管理规章制度体系不断完善,建立了以2004年修订的《中华人民共和国学位条例》、2015修订的《中华人民共和国高等教育法》为中心的法律法规体系,为高校管理法治化提供了制度基础;高校学生管理法治化的关键在于规章制度的执行,当前许多高校已制定本校学生管理的规章制度,内容涉及学籍管理、奖助学金评定、违纪处分和校园安全管理,这些规章制度的实施取得了一定效果;高校教师、学生群体的法治素养是高校学生管理法治化水平的重要体现,越来越多师生的规则意识和权利意识增强,学生的自主维权意识也有提高。但在实践中不断增加的学生诉高校案例,暴露出不少高校学生管理中的法律问题。

(一)学校与学生的法律关系没有理顺

高校学生管理的法律关系,实质上是高校管理过程中对高校与学生权利义务关系的协调和平衡问题。鉴于高校自身兼具行政主体、自治主体和民事主体的三重性,在管理学生过程中,可以与学生形成行政管理法律关系、自治法律关系和民事法律关系。在实践中,高校与学生之间的权利义务关系出现了不对等:处于管理者地位的高校对学生的管理,是典型的行政管理公权力的彰显,双方地位不对等;建立在学术自由基础上以学生学籍管理为中心的自治管理权,学生往往可以根据自己的实际情况向学校申请,实际上是依申请的公权力行为;高校基于财产关系与学生就餐饮服务和宿舍管理形成的民事管理权,实践中高校仍在使用行政管理方式对宿舍进行管理,高校在与学生的民事法律关系方面占据主控地位。地位的不平等导致权利义务的不对等,以至于在实践中屡屡出现权利被滥用的情况,“刘燕文案”便是其中的典型案例。

(二)学校管理缺乏法治精神

目前我国高校的学生管理基本上实现了有法可依,基本的法律制度体系已经建立,但其科学性有待提高,具体表现在:法规亟待健全完善,有些规章制度明显落后于现实发展;应急性、临时性的“意见、办法、通知”与法规并存,朝令夕改现象存在;部分法规政出多门,口径不同,标准不一,矛盾难以避免,学生管理工作、日常管理服务的规范化建设不够。规章制度的实施方面,学生处分、校园安全等方面在执行中出现偏差。部分高校在学生管理过程中,行政化倾向严重,对学生管理法治化的重视程度不够,滥用管理权,漠视学生拥有的法律权利,对学生违反学校规章制度处理过程不符合法律程序,由此引发学生和学校之间的法律纠纷日益增多。

(三)学生权益缺乏完善的救济途径

2003年的“郑文滔诉广东农工商职业技术学院勒令退学案”引发了学者对高校学生处分权与学生权利救济的思考。根据2015年修订的《中华人民共和国教育法》、同年修订的《中华人民共和国高等教育法》、2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》,高校有权对违法、违规、违纪的学生给予批评教育或纪律处分,该权利具有强制性,行政色彩浓厚,且具有较大的自由裁量权。实践中,多数高校都未建立救济制度,缺乏专门处理学生申诉的机构和人员,学生不了解如何通过行使异议权和申诉权来维护自身权益,高校漠视学生诉求的情况很多。上述《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》基本属于宣言型立法,条文笼统、抽象,多为原则性规范,有关高校学生管理处分权的法律条文只各有一条,只是对高校处分学生行为进行概括性空白授权,至于高校行使学生管理处分权的条件、方式和程序规则未具体规定。[1]53-72无处分权主体行使处分权、程序瑕疵、处理结果有失公正、处分不符合公正目的成为处分权行使过程中常见的问题。学生的救济分为校内救济和校外救济,其中校内救济又分为事先救济和事后救济。事前救济是指高校对学生作出处分之前应听取学生或其代理人的陈述和申辩。事后救济体现为2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》中的校内申诉制度。校外救济分为校外申诉和行政诉讼。目前各高校的校内申诉机制,在实际操作中,对维护学生权利很难起到实质性的作用,学生在处分作出时应享有的陈述申辩权、知情权、申诉权得不到学校的尊重和保护,权利救济渠道不顺畅;校外救济方式渠道不畅,行政复议存在理论困境,而行政诉讼大多数也只能在与学历、学位相关的纠纷中实现救济。

三、高校学生法治化管理的必要性

高校学生管理权是高等学校依法享有作用于学生并体现于高校内部行政事务、学籍事务和民事事务上的管理权。它是一个由高校对学生的行政管理权、自治管理权和民事管理权三种不同性质的权利组成的一个集合性概念。[3]41行政管理权本质上是国家行政权力在高校内部的延伸,表现为高校可以对学生的违法违规行为进行处分;自治管理权是高校在学术自由的前提下以学生学籍为中心而展开的事务管理权;民事管理权是取得法人资格的高校在民事活动中享有的民事权利和承担的民事义务,体现为基于财产而享有的各项民事管理权。

(一)高校学生管理法治化是依法治国的必然要求

继中国共产党第十五次全国代表大会提出依法治国作为中国共产党和国家的治国方针后,2014年中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国进行了部署,对高校而言,全面推进依法治校,将高校管理工作纳入法治化轨道具有十分重要的现实意义。此外,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》在第20章“推进依法治教”中明确提出:要完善教育法律体系,按照全面实施依法治国基本方略的要求,加快教育法制建设进程,形成比较完善的中国特色社会主义教育法律体系;要全面推进依法行政,依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益;要大力推进依法治校,建立完善符合法律规定的学校章程和制度,依法履行教育教学和管理职责,保障学生的受教育权,对学生实施的奖励与处分要符合公平公正原则。[4]

(二)高校学生管理法治化是高校体制改革的需要

随着高等教育由精英教育走向大众教育,2015年我国高校在校人数已经达到了4018万,高校办学规模不断扩大。与此同时,随着学生权利意识和维权观念的觉醒,单纯的思想政治教育无法解决部分学生由于法制观念淡漠引起的违法行为,单纯的法律处分和处罚无法调和学生与学校就违法违纪行为引发的学生诉讼学校行为,现有高校法律的空白对学生离校出走、自杀等行为带来的家长和学校之间的责任未能进行划分。从法治角度审视高校学生管理,高校应在法定权限内依照法定程序对学生进行依法管理。高校学生管理的实体公正和程序公正是民主法治社会发展对高等教育改革的必然要求,是高校学生管理体制法治化的必然选择。

(三)有助于促进学生权益维护和学生全面发展

通过完善高校学生管理,使其“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,能有效避免高校借助行政权力侵害学生权益的现象;通过审查高校内部规定是否违反法治精神,能从源头上减少高校与学生之间的纠纷。推进高校法治化管理对高校落实以德树人根本任务、建立科学的学生管理秩序以及培养学生公民素质、促进学生的全面发展具有重要意义。高校学生管理法治化构建了一种新型的学校与学生之间的关系,改变了学校将学生作为教育的被动接受者、一味强调服从的习惯,将学生从束缚和管制中解放出来,有利于促进学生的全面发展。[5]20-23

四、高校学生管理法治化的实现路径

(一)高校管理权运行合法化

合法性是高校学生管理权行使的基本要求,学校从事学生管理工作要做到目的正当、依据合法、过程适当、程序完整。目的正当与否决定了高校学生管理的社会认同程度,学校对违法违纪学生给予处分处罚就是基于对学校公共秩序和公共利益维护的目的,因此学校在行使该行政权力时,注意不能借公共秩序管理之名免除学校责任、加重学生责任或排除学生主要权利。由于现行法律未明确规定高校对学生实施行政管理权和自治管理权的具体情形、范围和种类,因此高校容易滥用自由裁量权。2016年新修订的《普通高等学校学生管理规定》规定,学校对学生的处分,应做到程序正当、证据充分、依据明确、处分恰当,“以事实为依据,以法律为准绳”不仅是司法运用的基本原则,也应是高校对学生进行法治化管理遵循的基本原则。公正的程序不能必然产生公正的结果,但不公正的程序结果必然是不公正的。高校学生管理中普遍存在着“重实体、轻程序”的现象,或在制定学校管理制度时忽略了程序要件的部分,或在实施管理时放松了对程序部分的执行。实践中程序的正当性主要体现在高校在行使处分权时是否能保障学生的知情权、参与权、陈述权、申诉权等权益。程序的正当性一定程度上能够增强学生对处罚结果道德上的可接受性。(

二)学生民主参与法治化

联合国《二十一世纪高等教育:展望与行动世界宣言》指出:“国家和公安等院校的决策者应将学生视为高等教育改革的主要的和负责的参与者。这应包括学生参与有关高等教育的讨论,参与评估,参与课程和教学方法的改革,并在现行体制范围内,参与制定政策和院校的管理工作。”[6]183在高校学生管理中,学生民主参与的范围可根据管理工作的性质分为决策参与和过程参与。决策参与即参与高校决策的制定,是指高校在涉及学生重大权益的规则制定时,如学生违纪处分处理办法、奖学金评定办法、学生申诉及听政规则,应征求并适当采纳学生意见;过程参与,即参与具体事务的管理活动,是指通过书面、口头或网络投票、电子邮件等多种方式参与学校管理活动,如奖助学金评定、助学贷款申请审批、后勤服务及管理、教学质量的监督等。[7]581目前学生民主参与学校管理的情况与理想状态还有差距,在探索学生民主参与法治化的路径时,可以从完善制度、创新形式、提高学生参与能力方面予以完善,具体如下:第一,完善民主参与制度。2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》明确要求高校要建立和完善高校学生民主参与的组织形式,但对如何参与并未规定,因此需通过完善该规定或制定实施细则,对学生民主参与的内容、范围、形式、程序予以具体化,进而推动高校学生的民主参与。目前许多高校普遍缺少学生民主参与的专门制度,大多在各部门规章制度或学生组织章程中零散规定,因此迫切需要制定专门制度以明确学生民主参与人数、事项、内容、方式等,并完善参与机制和保障机制,保证学生真正实现民主参与。第二,创新参与形式。制度的生命在于实施,高校学生民主参与的效果很大程度上取决于具体的参与方式和参与程序。目前高校学生民主参与的形式主要有学生代表大会、决策听证会、征求意见会、列席校务管理以及通过学生社团参与等形式。随着信息化时代的到来和网络的普及,微信、微博、校园论坛进入大学生的生活,网络交流的便捷性、虚拟性、匿名性等特点,使得更多的学生乐于用这种方式来参与学校事务。此外,高校还可以参考域外高校设置的理事会制度,为学生参与管理拓宽新的渠道。第三,培养大学生参与能力。正确的参与意识和参与能力的塑造和培养,不仅可以纠正将民主参与作为谋取个人利益的错误观念,而且能有效提高学生民主参与的积极性。正确参与意识的培养,可通过课堂教育、主题班会、教育实践活动进行,通过对学生进行政策和规章制度的宣传,能培养学生民主参与的责任感。学校可通过学生会、学生社团、班级等组织多种活动引导大学生自觉开展民主参与,培养和提高学生民主参与能力。

(三)学生与高校间争议解决完备化

完善学生与高校之间的争议解决途径,有利于引导学生通过合理途径化解争议、依法维护自己的合法权益、促进和谐校园的建设。通过建立完善的学生权益救济制度,由专门的机构和部门处理学生的合理诉求,充分赋予学生正当的程序权利,能够使学生利益诉求顺畅表达,将学生的权利义务落到实处。高校可从以下几个方面来建立完善的学生权益救济机制:第一,制定完备的法律规范体系,有法可依。目前涉及到学生权利义务的立法有2004年修订的《中华人民共和国学位条例》、1981年颁布的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、1996年颁布的《高等学校收费管理暂行办法》、1990年颁布的《普通高等学校校园秩序管理若干规定》等,总体上看实体法保护不够完善,程序法的规定极其单薄,没有形成完整统一的高校管理法律体系。2016年教育部修订的《普通高等学校学生管理规定》赋予了高校高度的自主管理权,因此高校可按照法律法规的要求建立健全自己的学生管理规章制度。结合各高校具体情况和社会经济发展的新形势完善本校的管理制度,不仅可以使学生管理制度化、正规化,保障学生管理工作合法有序地运行,又可以有效减少高校与学生间的管理纠纷。完整的学生管理制度至少应包括:涵盖校内救济程序的大学章程、拥有完善学生申诉和具体的救济方式的高校规章、执行力度较强的权利审查与监督机制。此外,对于高校的法律地位、受教育权保障的适用原则、高校学生管理的可诉性都应予涉及。第二,实施高效法治体系,执法必严。相对于诉讼制度,申诉制度具有成本低廉、高效快捷的特点,合理建构并完善申诉制度,既有利于高校学生管理权的运行,又有利于保障学生合法权益的实现。2016年新修订的《普通高等学校学生管理规定》第60条至第64条对学生申诉处理机关、一般程序和期限作出了规定,但无论是制度设计还是实际运行中都存在诸多问题。现行立法规定以高校利益为出发点,并未对学生权益予以平衡,对学校滥用权力缺乏责任约束,申诉程序不够科学严谨,对申诉制度与行政复议、行政诉讼的衔接缺失。因此,在完善申诉制度时,应对申诉受理范围进一步明确,合理设计申诉程序,对申诉制度与行政复议、行政诉讼衔接予以考虑,同时应强化高校申诉处理委员会的中立性。听证是在作出对当事人不利的处分前,应当听取其陈述和申辩,以保证公开、公正、公平作出处分。2016年修订的《普通高等学校学生管理规定》第55条、第56条为高校学生管理引入听证制度提供了法律依据。听证制度的引入,既有助于高校学生管理法治化的实现,又能促进学生权益的保障。任何制度都有适用范围,听证也不例外。对学生的所有管理行为都进行听证不符合实际情况,因此可将涉及学生权益的重大决策和管理规则、给予个别学生的重大纪律处分、个别学生受教育权的剥夺、学籍处理决定列入听证范围。听证程序可借鉴行政诉讼法中相关规定,至少应包括告知听证、提出听证、通知听证和举行听证四个环节。听证制度的设计应注意结合程序的高效便捷和学校的管理效益。第三,引入司法监督,完善外部诉讼机制。司法介入高校管理行为,使高校学生管理行为接受司法审查与监督,是实现高校自治、维护学生权利的重要保障。我国现行法律规定高校兼具行政主体与民事主体的双重角色,却对各自的权力范围界定不清,这为高校权利滥用与混用提供了滋生的土壤。在高校学生管理中,引入司法审查制度,既有利于规范学校的管理行为,又对高校学生的合法权益予以保障。一方面,大学的自治权应接受司法监督才能防止其滥用;另一方面,为了防止高校滥用行政权力、不正当行使民事权利,引入司法监督十分必要。有必要将司法机关介入高校管理行为的基本原则、介入方式、介入限度、审查密度予以规定。

作者:马文 单位:武汉大学

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