浅析农业多功能性与农业的可持续发展

一、农业多功能性概念的提出及意义

农业多功能性的概念是日本为了保护其“稻米文化”，在*年颁布的《食物·农业·农村基本法》中正式确立的。日本政府认为，强调农业的多功能性，可以促使人们重新审视农业的地位，有助于唤起国民对本国农业的热情。对日本而言，如果仅仅从经济效益的角度考虑问题，就可能会放弃农业，以换取经济总量的增长。但如果从多功能性的角度来考虑，就应强化农业的基础地位。因为农业不仅能确保粮食的稳定供应，而且能带来社会、生态、文化等方面多种效用。

此后，得到与日本有着相似的农业生产条件和贸易立场的韩国的积极响应，欧盟一些国家也相继加入日本和韩国这一集团。之后，农业多功能性概念相继出现在联合国的文献决议之中。如联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》、世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言和行动计划》。

欧、日、韩等国注意到农业对保护遗产、确保粮食安全、保持空间上的平衡发展、保护地面景观与环境具有不可替代的重要作用，认为农业多功能性概念有助于重新审视和认识农业这一古老产业，从而在新的理论基础上制定新世纪的农业发展战略，以确保农业的可持续发展。我国是一个有着五千年历史文化、人口众多的农业大国，强调农业的多功能性更具有特别的意义。

二、农业多功能性与农业的可持续性

可持续发展思想是人类解决一向被认为是“两难”的环境与发展问题的新的思维模式。可持续发展是在世界经济迅速增长的同时而又面临诸如人口、资源、环境等重大危机的双重背景下产生的一种新的发展思想，可持续农业是可持续发展思想在农业领域的体现。

1、“可持续农业”概念提出

可持续农业思潮源于西方发达国家，与这些国家由于农业发达而相对看轻农业的增产目标及转向关注环境保护和生活质量改善不无关系。随着经济的发展，农业“绿色革命”以后，高投入集约农业的弊病逐渐显现出来。世界农业发展面临人口、资源、环境、经济、社会多种危机的严重挑战。各种环境问题频频向人类发出警报：农业生态稳定性下降，生物物种减少，施用农药导致害虫天敌被杀死，农药残留对人类健康构成威胁，大量使用化肥引起地表水体富营养化和地下水硝酸盐含量超标等。Potter&Goodwin研究认为发达国家普遍对农产品进行补贴，人为抬高了部分农产品价格，诱导农民大量种植有补贴的这些“计划产品”，鼓励了水、肥料和农用化学品的大量使用，产生了多方面负的“外部效应”。这一系列问题促使人们对这种农业生产方式进行反思，发展可持续农业有利于上述难题的解决。

可持续农业这一概念最早是在美国加州“可持续农业研究教育法”中提出来的。1987年7月世界环境与发展委员会等国际组织云集挪威奥斯陆，提出“2000年粮食：转向可持续农业的全球政策”。1988年在美国成立了“国际可持续农业协会”。1989年联合国粮农组织(FAO)通过了有关可持续农业发展活动的第3/39号决议。1991年FAO在荷兰召开农业与环境国际会议，形成了可持续农业和农村发展(SARD)的《登博斯宣言》。在其中提出了“可持续农业”的概念，即：“管理和保护自然资源基础，调整技术和机制变化的方向，以便确保获得并持续地满足目前和今后世世代代人们的需要。因此这是一种能够保护土地、水和动植物资源、不会造成环境退化；同时在技术上可行、经济上有活力、社会上能广泛接受的农业”。从此可持续农业思潮在全球范围内基本形成。

不同的国家和地区在不同时期农业可持续发展的战略重点可能有所不同，但农业发展的可持续性都具有生态可持续性、经济可持续性、生产可持续性和社会可持续性4个方面的目标特征。Bromley认为，农业可持续性是人们寻求对农业自然资源与环境保护的最佳思维，并非是在无限的未来寻求有关消费和福利最大化的路径或过程。针对不同地区甚至同一地区的不同区域，应提出不同的农业可持续发展战略。但是，好的区域发展战略应包含一些共同的要素，其中包括和平与安全的保证、宏观经济环境的稳定、市场激励的供给、市场制度的健全以及对物质、人力、自然资源和社会资本等方面进行适当比例的公共和私人投资，而各区域战略的不同之处则在于依据不同的区域比较优势设计不同的投资规模与结构。

2、农业多功能性与可持续农业

过去人们对农业的功能主要定位在要求农业提供农产品来满足社会需求的经济功能上。日、韩、欧盟等国提出与倡导的农业多功能性理念与当今世界流行的“现代农业观念”相一致，不仅要求农业的经济功能，同时也强调其政治功能、社会功能、生态功能。FAO的专家们把保护土壤生物多样性、提高农业生态系统质量作为全球环境保护、食物安全、可持续发展的基础。他们强烈呼吁要把过去那种单纯地把农业生态系统看作是生产农产品的单一功能，转变为生产食品、保护环境、保护人类健康、保障可持续发展的多功能实体。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出了“基于农业多功能特性考虑的农业政策、规划和综合计划”，而农业“多功能性”的思想正是源于可持续农业与农村发展的内涵。农业功能多元化与可持续农业二者有很强的相关性。农业多功能的实现依赖于可持续农业的技术体系和政策体系支撑，而可持续农业的实施最终以实现农业的生产、经济、环境、社会等功能的协调发展为目标。利用农业多功能理论和分析方法，有利于更好地理解不同功能之间的协调和平衡问题，有利于实现农业的生产效益、经济效益、社会效益和环境效益的协调发展，最终达到可持续发展目标。

可持续农业发展到今天，最高层次是具有多功能性的可持续农业。这种可持续农业，是农业多功能性与农业可持续发展要求的一种有机结合，是在遵循可持续农业一般原则的基础上，更加突出强调农业的多功能特性，在技术路线上采取能够充分发挥农业保护自然资源和生态环境、促进农村经济发展等功能，并在政策制定和执行中对多种功能的实现提供支持和保障。这种可持续农业属于可持续农业的一种高层次的具体发展模式。

三、农业的多功能性对我国农业可持续发展的启示

农业的多功能性应该成为各国政府制定支农政策的理论基础。农业的多功能性决定了任何国家政府都要重视构筑农业产业体系间各个环节的互动，而非传统的单一的农产品商品生产功能。

对作为农业大国的我国而言，提供基本食物、满足消费需求，仍是我国农业的最基本的功能。新时期，农业的发展问题，直接关系到整个国民经济的发展，农业的现代化是中国现代化的基础。农业产业化是从传统农业发展到现代农业的关键，农业产业化发展应坚持农业的多功能性，注重发挥农业在生态、文化、教育等方面的作用。

确保粮食自给，关系到我国的国家安全。中国人的吃饭问题，绝不能依靠国际市场解决。要确保粮食稳定供给，以及维持农业与国民经济协调发展，就必须巩固农业基础地位。农业多功能性理念的确认以及日、韩、欧等国政府为之付出的努力，对当前我国农业发展是具有重要启示和借鉴意义。

1、强化国民对农业重要性的认识，加强对农业的支持和保护

强调农业多功能性，促使人们重视农业的地位，有助于唤起国民尤其是城市居民对农业的热情，统一国民对农业重要性的认识。粮食安全关系民心稳定和社会稳定。如果从粮食安全和农业多功能的角度，考虑到一旦面临战争、灾害等非常因素，就应当加强农业。因此，即使大米和小麦等粮食在国内生产远不如从国外进口划算，也应该在降低国内生产成本的同时立足于国内生产，以确保粮食稳定供应。农业具有多功能性，但农业又是弱质产业。农业不仅对实现粮食和食品安全具有重要意义，而且在保障农业和农村经济持续稳定增长，实现生物和文化的多样化发展，支撑其他多种产业发展也具有重要的作用。因此，应强调在现代化过程中不可忽视农业，要特别加强对农业的支持和保护。

2、加深对农业多功能性的认识，引导农业投入政策的走向

目前，我国农产品存在加工不足、加工品消费不旺等问题。主要是包括信贷投入、财政投入在内的投入体系不完善和投入不足引起的国民消费不足造成的。无论是拉动内需，还是参与国际竞争，都需要增加对农业的补贴和投入。保持和不断提升农产品竞争力的切入点除科技投入以外，主要是对农产品和农民的补贴政策。国家补贴给农业的领域与国家基金支持的方面和范围都需要从当前和长远两方面考虑农业的发展和“三农”问题的解决。农业投入政策应该确保农业在保持一些地区的社会和人文平衡，维系农业在国家财富的保持、生态平衡的维护、农作物家畜品种的保护等方面所起到的重要作用。

3、强调农业的就业和社会保障功能，是解决“三农”问题的重要途径

我国是农业人口占多数的国家，一直面临着巨大的就业和社会保障压力。从发达国家城市化的经验来看，农村人口和农业劳动力逐步向城市和非农产业转移是发展的趋势。但考虑到我国农村人口基数巨大，目前城市和工业吸纳农村人口、农业劳动力的能力有限，在今后相当长的时期内仍需由农业来提供从业岗位，减小社会就业压力。农业容纳隐性失业的能力很大，大量兼业型农户的存在，可以缓冲由非农产业发展的波动引发的就业问题。我国属于发展中国家，经济实力不强，社会保障程度低，农业人口的社会保障程度更低。对人口众多的农村社区来说，政府及商业机构都难以在养老、医疗卫生、救灾、扶贫济困等方面提供足够的保障，只能依靠农民自己解决，在很大程度上要依赖农业、依赖土地。农村问题研究专家温铁军一再强调，实行承包责任制后的土地是农民的社会保障。它具有双重功能，既有生产资料的功能，也有农民生存保障的功能。劳动和社会保障部部长郑斯林在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上说，“关于社会保障我们提供的数据仅仅是城镇方面的，但是这不等于我们不关注农民的社会保障问题。”“农民的社会保障最主要的是农民应该拥有耕作的土地，这个土地是他们最坚强的社会保障。”

4、分区域发挥农业不同的功能和作用

农业中不同农作物具有不同的最适宜生产的生态区域。我国作为农业大国，各地社会、经济、自然情况差别很大，区域特点更为明显，应充分注意发挥地区比较优势，优化农业区域布局。西部地区应坚定不移实施西部大开发战略，有计划、分步骤地退耕还林、还草、还湖，下大力气恢复自然生态环境，发展生态农业、特色农业和节水旱作农业。中部地区和粮棉主产区要继续发挥农业提供基本食物的功能，根据不同的生产条件，形成各有特色的产业带。东部沿海地区和经济相对发达的其他地区，要吸取日本的经验和教训，防止出现二、三产业发达而农业萎缩的局面，充分发挥社会、经济的区域优势，努力发展高科技、外向型农业和休闲旅游、体验农业、“都市农业”，率先基本实现农业现代化，走可持续发展的道路。

5、加强对农业、农村的教育投入

《中国教育与人力资源问题报告》提出人力资源开发的成功与否关系到全面建设小康社会战略的成败。把中国从人口大国转变为人力资源大国，重点是通过教育提升人力资本、提高占人口绝大多数的农业人口的素质。国家应当制定必要的措施，积极开展农业教育，加深国民对农业的理解，提高农民的技术水平和经营管理能力，促进农业生产者学习农业技术和经营管理方法，确保农业发展后继有人。增加政府在农村教育方面的投入，是提高农村居民的人力资本价值、能力和禀赋的重要途径，也是实现全面小康社会的重点。此外，通过对农业、农村的教育投入，还可以提升农业人口的农业科技开发与推广能力，快速实现农业科技成果迅速转化为农业科技生产力，提高我国农业劳动生产率，奠定农业可持续增长的坚实基础。