卫生监督信用监管政策环境和实践基础

[摘要]自2014年起，国家和地方出台了一系列文件，为加强社会信用体系建设，推进创新信用监管模式。卫生监督作为卫生健康领域的重要监管力量，信用监管的相关文件不断，对信用监管的探索也在逐渐加深。本文从宏观、中观和微观三个层次梳理了目前卫生监督信用监管的政策环境和实践基础。整体而言，卫生监督信用监管还处在比较初级的阶段，虽然对监管对象的分级分类管理已有前期经验，各地方也进行了一些实验性的试点工作，但对卫生监督信用监管的评价标准、信息来源、应用方法等还需要进一步的研究。

[关键词]卫生监督；信用；信用监管；社会信用体系；政策环境

市场经济发展步入了新的阶段，为了应对新业态新形势，创新管理模式和运行机制是大势所趋。目前，国家已经出台了一系列文件搭建了信用监管的整体框架，各地方也在执法领域过程中对信用监管进行了一定程度的探索。但整体而言，卫生监督信用监管还处于探索阶段，需要对其进行进一步的研究。本文从宏观、中观和微观三个层次梳理了目前卫生监督信用监管的政策环境和实践基础。

1在宏观政府与市场层面，信用监管是发展市场经济的必然要求

在市场经济高速发展到一定阶段之后，陆续出现了一些严重失信问题，影响到了基本的市场秩序，迫切需要注入新的管理机制和运行动力，而信用监管正是政府规范市场秩序的“金钥匙”。自2014年起，国家就从政策层面进行了总体布局，国务院颁布的《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）的通知》（国发〔2014〕21号）奠定了中国社会信用体系建设的总基调。从优化营商环境的角度来看，信用监管主要能够解决市场信息不对称的问题。2019年国务院的《优化营商环境条例》中将信用监管作为优化营商环境的重要组成部分。该文件指出，国家加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，提高全社会诚信意识和信用水平，维护信用信息安全，严格保护商业秘密和个人隐私。政府及其有关部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制要求，创新和完善信用监管，强化信用监管的支撑保障，加强信用监管的组织实施，不断提升信用监管效能[1]。按照“应用导向、立法先行”的推进原则，各地方政府也对本辖区内信用监管的实际应用进行了一定的探索。2017年6月23日，《上海市社会信用条例》颁布，作为国内第一部社会信用地方条例，该《条例》对上海市行政区域内社会信用信息的归集、采集、共享和使用作出了明确的规定，为卫生监督信用监管提供了理论框架与法律依据。随后，陕西、湖北、河北、浙江等省（市）先后出台了专门的地方性信用法规，例如《河北省社会信用信息条例》和《湖北省社会信用信息管理条例》中分别对信用信息作出了定义，并规定了辖区内信用信息的应用和管理方法，《浙江省公共信用信息管理条例》中对本省行政区域内公共信用信息的归集、披露、使用及其管理活动做出了明确规定。

2在中观执法领域，信用监管是创新监管机制的着力点和抓手

传统监管模式已无法覆盖目前飞速增长的被监管单位数量，也无法适应新业态的发展，创新监管模式是必然的要求。信用监管是在传统行政管理基础上经过制度创新发展而来的，是创新监管机制的着力点和抓手。目前，构建以信用为基础的新型监管机制方向已经明确。2019年，《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）指出，为加强社会信用体系建设，深入推进“放管服”改革，要进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，在事前、事中、事后三个环节全程开展信用监管。这两份文件进一步强调了信用在监管中的基础地位。各个执法领域也在信用监管方面展开很多探索，形成了许多可供借鉴的成功经验。原上海市食品药品监督管理局制定实施了《上海市食品生产企业食品安全风险与信用分级监管办法》（沪食药监规〔2017〕5号），要求对食品生产企业进行风险分级、信用分级和分级管理，其中风险分级为：低、较低、中等、高四个等级，信用分级依据行政许可、监督检查、监督抽检以及行政处罚信息分为守信、基本守信、信用缺陷、失信四个信用等级，分级形成之后开展分级监管，确定不同的日常监管频次要求。2018年3月1日，《上海市食品药品生产经营者信用信息管理规定》（沪食药监规〔2018〕2号）正式实施，进一步明确了食品药品生产经营者信用信息记录、归集、共享和使用管理机制。卫生健康领域作为与人民生命安全息息相关的民生重点领域，政策层面不断信用监管的相关文件。2017年，原国家卫生计生委印发了《医疗卫生信用信息管理暂行办法》（国卫监督发〔2017〕58号），明确了医疗卫生信用信息的定义并分为基础信息、不良信息、黑名单信息，信用应用方式分为公开和惩戒等内容。2018年，国务院办公厅印发了《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（国办发〔2018〕63号），文件提出要建立健全医疗卫生行业信用机制，完善以执业准入注册、不良执业行为记录为基础的医疗卫生行业信用记录数据库，为医疗卫生行业的卫生监管提供了可行的指导方案。至2019年，信用监管在卫生健康领域已经被明确列入法律之中。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十三条明确规定：县级以上人民政府卫生健康主管部门、医疗保障主管部门应当建立医疗卫生机构、人员等信用记录制度，纳入全国信用信息共享平台，按照国家规定实施联合惩戒。

3在微观卫生监督层面，信用监管是机构发展的方向和目标

卫生监督的监管资源在任何给定的时点注定是有限的，卫生监督体系在发展过程中不可避免的瓶颈问题是如何提高监管效率，实现稀缺监管资源的最优配置。本质上，信用监管是对管理对象的行为进行信用分类并据此采取差别化措施的新型管理模式，能够合理分配现有执法资源，实现精准监管，提高执法效率。对监管对象的分级分类管理在卫生健康领域已有前期经验。2009年，原卫生部颁布了《卫生部关于推行公共场所卫生监督量化分级管理制度的通知》（卫监督发〔2009〕5号），文件规定对获得卫生许可证的公共场所进行日常监督检查时，要使用卫生监督量化分级评分表对公共场所的卫生状况进行量化评价。对已评价的公共场所需要根据其分级进行分类监管，不同的分级对应不同的监督检查频次。2013年，全国开始实施GB/T18205-2012《学校卫生综合评价》，该标准从管理和监测两大方面对学校进行综合评价，根据实际得分将被评价学校分为A、B、C三级。对于医疗卫生机构传染病防治监督，《国家卫生健康委办公厅关于进一步推进医疗卫生机构传染病防治分类监督综合评价工作的通知》规定，卫生健康部门采用标化分作为医疗卫生机构综合评价的最终得分。评价结果分为优秀单位、合格单位和重点监督单位。卫生健康部门要对综合评价结果予以通报，加大对重点监督单位的监督检查力度，督促整改到位。与此同时，全国多地已对卫生监督信用监管评价内容、评价方法、结果应用等方面进行了探索。袁雪丹等[2]从诚信执业、诚信采购、诚信诊疗、诚信收费、诚信医保这5个维度，通过专家打分的方式对3家试点的公立医疗机构进行信用评价。每个维度赋予不同的权重后加权相加，得到百分制的分数作为结果。同样在医疗机构方面，黑龙江省医院协会、黑龙江日报报业集团和黑龙江省卫生监督局联合开展了黑龙江民营医疗机构信用等级评定工作。通过专家小组的评定，最终形成一个信用等级，并在黑龙江省主要媒体上进行公示，接受社会监督[3]。江苏省从卫生管理、生产过程、产品卫生质量、社会影响等四个方面对江苏省144家涉水产品生产企业进行信用评价试点，符合要求的企业被授予“诚信企业”称号[4]，并在2018年制定了《江苏省卫生监督信用评价评分表》，对被监管单位开展了卫生监督系统信用评价工作，评价结果由行政主管部门给予相应奖惩措施并及时向社会公开，E级失信人信息将直接推送至省信用办，进入社会征信“黑名单”。浦东新区邹涛等[5]从5大模块入手构建公共场所信用评价体系，并将一定时长内发生的行政处罚次数等问题纳入评价标准，将信用结果表现为A级、B级、C级三个信用等级进行分类监管，此外还明确了信用修复的具体标准。各地实践均以信用信息为基础，以信用评价评定结果为依据，对被监管对象进行了分类监管。这样的监管模式从以违法事实为中心转向了以信用主体为中心，对传统卫生监管模式进行了创新。但以上实践大多还是采用了传统的专家评价打分方式，在评价的实时性和动态性方面尚有欠缺。

4结语

卫生监督信用监管是新时代新形势下卫生健康领域提升监督执法力量的必由之路。各类政策文件和法律法规为信用监管提供了法律依据、工作框架和指导方案，各地也就卫生监督信用监管进行了探索。但整体而言，卫生监督信用监管制度建设还处在比较初级的阶段，对其评价标准、信息来源、应用方法等还需不断探索，尚未形成比较统一的思路。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国务院令第722号.优化营商环境条例[A].2019.

[2]袁雪丹,万爽,邓丽君,等.社会契约视角下公立医疗机构信用评价指标体系研究[J].中国医院管理,2020,40(1):38-41.

[3]韩小磊,王丛,李权,等.黑龙江省对民营医院推行信用等级监督管理[J].中国卫生监督杂志,2017,24(6):540-542.

[4]周群霞,陈宇,汪妍,等.卫生监督信用评价相关问题的探讨[J].中国卫生监督杂志,2019,26(3):217-223.

[5]邹涛,苗嘉魁,陈文雄,等.卫生信用视角下公共场所卫生监督场景化综合监管方法探讨[J].中国卫生法制,2019,27(6):81-84.

作者：谢作帆 蒋收获 谢洪彬 卢伟 朱素蓉 单位：上海市卫生健康委员会监督所