突发公共卫生危机韧性社区规划思考

[摘要]在当前全球化发展和我国韧性城市与均等医疗发展的大背景下，病毒肺炎疫情显现出了极强的传播性和破坏力。本研究基于对国内外韧性与健康城市所开展的文献调研，基于我国防疫工作中已可总结的成功经验，提出以社区为基础单元，打造自下而上的城市韧性公共卫生服务网络体系思想。研究以我国江苏省镇江市为例，对城市中心城区社区卫生十五分钟服务圈步行可达覆盖率进行分析，并以街道（镇）为基础单元对城市现状公共卫生服务系统的韧性水平进行评估，据此研究对基层医疗卫生系统服务水平进行科学评估，并为城市公卫系统发展提出建议，以促进城市卫生健康系统稳步向健康城市目标推进。

[关键词]病毒肺炎疫情；韧性城市；十五分钟服务圈；社区卫生服务系统

1引言

2020年初我国爆发了病毒肺炎疫情，国家卫生健康和应急管理系统迅速响应，在全国范围内紧急实施了严格的防控措施，以街道社区为单元的响应机制和反应能力对疫情发展起到了非常积极的抑制作用，为我国战胜疫情发挥了极为有效的推动作用。我国卫生健康事业经过长期发展，近些年来开始从管理机制、疾病防控、医疗服务能力等多个方面与国际先进发展模式广泛并轨。党的报告更是高举健康中国战略，国家公共卫生事业发展多措并举，将基层医疗服务能力建设作为发展重心。截止2019年我国每千人口医疗卫生机构床位数为6.03张[1]，已达到国际较好水平，但在省市区之间存在不同程度的配置不均问题。同时，国家疾病防控系统已初步建成了普及县级以上行政单元的控制中心或站点网络体系，防疫监控旨在消除风险于未然，但面对本次突发的病毒肺炎疫情的检验，我国公共卫生系统仍凸显出了不小的系统缺口，亟待完善。

2国内外研究进展

公共卫生是城市规划的重要组成部分。国际上，自上世纪80年代世界卫生组织（WHO）发起“健康城市运动”至今，西方国家提出了以社会凝聚、城市服务、环境安全、公共卫生公平、韧性社区、风险管理、应急管理等为主题内容的“健康城市”发展战略，政府通过公共政策鼓励职能机构、社团、利益相关者等广泛参与城市规划与城市建设，提升以社区为单元的公共卫生服务能力，形成社会和社区服务网络系统，“自下而上”提升城市韧性水平，为此西方国家引入了健康影响评价体系（HIA）[2]，以城市健康标准引导城市发展建设。国内，香港在非典型肺炎（SARS）疫情之后，重点从城市建设方式上反思加剧疫情发展的原因，经科学评估后基于疫情与城市空气流通关联性的考量，香港政府规划署开展了空气流通评估可行性研究，并将相关成果纳入《香港规划标准与准则》，据此城市大型建筑项目均须开展“空气流通评估”，项目建成之后不对城市公共卫生环境造成不利影响[3]。2015年之后我国新一轮的城市总体规划和国土空间规划先后启动编制，其中最为显著的趋势之一是从公共卫生服务体系与数据信息和物联科技相互融合的方向，明确了未来城市的发展计划与目标。以北京、上海、雄安新区为发展引领，未来我国城市应在持续推进均等卫生服务与医疗提升的同时积极完善以社区为单元的十五分钟生活圈，真正意义上将社区发展成为城市管与控的基础空间单元。

3国内城市韧性规划策略

随着以北京、上海、雄安新区为代表的新一轮城市总体规划的，我国城市在公共卫生体系发展上的新思路逐渐清晰。北京市提出构建覆盖城乡、服务均等的健康服务体系，至2035年十五分钟社区服务实现城乡社区全覆盖；上海市计划提升基本公共服务的便利性与覆盖度，以社区生活圈为单元配置社区级公共服务设施，至2035年社区公共服务设施十五分钟步行覆盖率达到99%左右；雄安新区制定了建设优质共享公服设施的一张蓝图，构建社区、邻里、街坊三级生活圈，重点打造社区全覆盖的十五分钟基层医疗卫生服务圈。我国公共卫生服务系统新的规划发展思路，根本上是对“均等医疗”的发展延续，以防疫工作来说，空间上相对均衡的监控预警和医疗救治能力像是高精度雷达，能够极早发现和精确控制病疫的发生与演变。这与国际上韧性城市的广义内涵完全契合，依照规划要求可逐步完善我国公共卫生服务网络体系，提升城市在疾病预防和突发疫情防控方面的韧性，进而实现健康中国的发展目标。

4发展以社区为单元公共卫生网络体系

4.1发展背景分析。突发公共卫生事件是对城市软硬件设施、医疗救护、综合交通、调度管理、区域协同等服务能力的综合考验。经过本次疫情的检验，我国公共卫生体系总体建设框架和发展思路没有大的问题，城市应对突发疫情韧性不足，其根本原因在于围绕社区配备资源的公共卫生服务体系尚未建成。社区单元上的医疗资源、服务能力、管理机制、规章制度等均未高效匹配和通畅运行。4.2社区公共卫生系统规划分析。4.2.1职能架构分析。社区级公共卫生服务系统通常应包括医疗资源、医疗服务、信息管理、应急救治以及医防宣传等多元结构职能设置。如图1所示。据《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》统计，2018年我国乡镇卫生院和社区卫生服务中心门诊量占门诊总量的23.1%，并呈逐年增长趋势，基层医疗卫生机构已成为公民医疗系统的重要构成。社区卫生服务中心作为城市基层医疗卫生单元，承担了以社区居民为对象的医疗、保健、养老等综合健康管理服务职能，随着城市公共卫生应急管理体系的提出，越来越多的城市提出将社区卫生服务中心纳入应急医疗救治体系，围绕“十五分钟生活圈”提升社区应对突发公共卫生事件的能力，进而自下而上的打造韧性城市公共卫生服务功能。4.2.2城市公共卫生安全防控网络。基于本次疫情的考虑，我国上海市提出围绕三级控制网络重点从现场调查处置能力、信息分析能力、检验检测能力和科学研究能力等多个方面提升疾病防控的现代化、专业化与信息化水平。集成了物联网、信息化与智能互联技术的现代化医疗系统，可实现公共卫生信息自下而上的高效传导，为自上而下的应急管理决策提供依据。由此可判断，未来城市公共卫生服务系统应科学运用现代化的数据挖掘分析、医学科技、智慧管理等技术逐步完善疾控网络系统，打造以城市社区为单元的韧性公共卫生体系。4.3镇江市社区公共卫生服务能力评估。4.3.1镇江市社区卫生服务系统建设。镇江市中心城区已建社区卫生服务中心59座，拥有床位数约1100张[4]，每千户籍人口基层医疗卫生机构床位数约1.3张，达到《社区卫生服务中心、站建设标准》提出建设上限的2倍水平，本研究针对城区内现状街道（镇）区划的公共卫生服务能力进行评估，详细分析结果见表1。经分析，镇江市中心城区内现状社区医院平均服务人口为1.43万人，其中约有90%的街道社区医院平均服务人口小于5万人，社区医院平均服务面积7.06平方公里；所有街道社区医院十五分钟步行可达覆盖率平均为70.9%，其中覆盖率大于80%的街道占到半数。镇江市基层卫生服务机构建设较为完善，已基本建成覆盖城区的“十五分钟健康圈”。社区医院十五分钟步行可达覆盖率分析结果见图2所示。镇江市中心城区社区卫生服务十五分钟步行可达覆盖率分析结果表明，社区公共卫生服务能力呈现自中区向东西两侧逐渐递减的特征，这与街道户籍人口密度分布趋势有较高的一致性，镇江市基层医疗卫生机构虽说已基本达到了《镇江市“十三五”卫生与健康发展规划》提出的100%覆盖率目标，但与空间均等的医疗服务目标仍有一定差距，研究建议镇江市结合本次病毒肺炎疫情，更新完善城市社区公共卫生服务评估体系，对已建基层医疗卫生系统服务水平进行科学全面的评估，并在“十四五”卫生与健康发展规划中合理确定发展目标，确保城市卫生健康系统围绕均等医疗体系稳步发展。4.3.2疫情应对评估。截止2020年6月份镇江市共确诊感染12例，且已全部治愈出院，疫情的防、控、治效果在全国同级行政区中均较好。镇江市社区卫生服务系统在疫情防控中起到了“由点到线再到面”的连通作用，为民众提供了基础的医护保障，为社区防护、居民行迹追踪、复工复产等城市间交叉管理提供了动态信息保障，以科学发展理念夯实了城市公共卫生网络体系的基石，强化社区卫生服务中心功能，以“社区守门人”的角色定位为城市公共卫生系统韧性发展提供了支撑。

5持续完善城市公共卫生应急管理体系

2016年，国家卫健委《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见（应急发〔2016〕68号）》，若严格依照文件要求我国应在“十三五”期间（2020年末）建成国家、省级、市县、乡镇街道、单位和基层组织等五级突发性公共卫生事件应急预案机制。2020年是我国“十三五”收官之年，应急预案总体建设情况尚难以客观全面的评价，本文就本次疫情所暴露出来的问题对我国突发公共卫生事件应急预案的建设情况进行“抽样”分析。5.1疫情监控机制。病毒肺炎疫情监测与通报工作分属各级卫健委主管，“早发现、早报告、早隔离、早治疗”是传染性疾病防控的要则，前有SARS作为前车之鉴，我国防疫体系和全民防范意识在本次疫情防御工作中仍显薄弱，必须结合机制、技术、宣传等多角度提升疾病监控能力，提升全民防范意识。5.2有效的应急响应机制。应急响应机制是疫情防控的最后一道战壕，若不能有效发挥作用可能会影响民众面对疫情的信心与防御积极性，考虑到我国城市公共卫生响应机制仍未建设完善，假设在疫情防治中任何环节发生响应不当，大部分城市的应急响应能力都将疲于应付，结合我国城市公共卫生体系新的规划思想，城市主管部门应根据规划与发展计划，加快完善应急响应机制建设，组织民众参与应急响应演练，提升响应行动的可操作性。5.3持续的军民融合模式。在现在医疗条件下，突发公共卫生事件已成为威胁公众与城市安全的小概率事件。为有效应对病理、症状甚至是传播途径均不清晰的病疫事件，我国当前采取的军民融合的途径，军队人员和物资储备制度与灾害应急机制有很高的重合度，如针对本次疫情军队可在物资调配与补充、维护稳定、区域协同等方面为疫区应急工作提供极大的补充服务。

6结语

丹麦建筑中心提出“健康是城市可持续发展的基本先决条件之一”。经过本次疫情的冲击与洗礼，全民应该对韧性社区、韧性城市、健康城市有更加清晰的认识和期待。为应对重大公共卫生挑战，欧盟和美国均提出了利用信息技术打造韧性社区、社会网络和城市网络等发展目标，期望通过高效的信息共享、灵活的应对组织、新的城市规划，探索出健康城市的发展模式，这可为我国城市提供借鉴。我国城市具有本土化的发展模式与文化基因，未来如何让韧性城市发展理念在我国城市落地生根，化解资源瓶颈与环境约束，真正打造服务公平、弹性强健的城市发展模式，是规划从业人员需要不断思考的时代命题。

参考文献

[1]中华人民共和国国家卫生健康委员会.2018年我国卫生健康事业发展统计公报[R].北京：中华人民共和国国家卫生健康委员会,2019.

[2]RosalbaD’Onofrio,ElioTrusiani.UrbanPlanningforHealthyEuropeanCities[M].SpringerInternationalPublishing,2018.

[3]任超,吴恩融,叶颂文,等.高密度城市气候空间规划与设计——香港空气流通评估实践与经验[J].城市建筑,2017(01):20-23.

[4]镇江市史志办公室.镇江年鉴[M].方志出版社,2019.

作者:李帅杰 栗玉鸿 羊娅萍 杨柳 单位:中规院（北京）规划设计公司