市场解决下应急管理功能的思考

关于优化公共治理结构问题

这种无视社会力量在公共治理中的作用的做法必须改变。我们说，增强政府公共服务职能，并不意味着要扩大政府公共服务职能，并不意味着要扩大政府规模、拓展政府权力、增加公共支出，而是意味着政府要在公共治理中做好组织、管理工作，将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府自身强化服务功能的基础之上。具体地说，要想真正提高政府的应急管理水平，就必须优化公共治理结构。其主要思路：一是治理主体要从过去的单一的政府变为由政府、企业和社会组织各方面有序参与的有机整体；二是治理规范要由过去单纯的国家法令和政策变为法令、政策、社会道德和公民的自主契约等共同发挥作用；三是治理价值目标要从主要考虑效率和稳定到公平、民主、效率、稳定并重；四是治理手段要由过去单纯强调法治变为法治、德治和社会公民的自觉自愿合作相互补充；五是治理流程要由过去单一的自上而下变为上下左右互动。只有这样，政府的应急管理功能才能得到加强，管理水平才能得到提高。

关于充分发挥公民社会组织作用问题

马克思主义认为，社会是政府赖以存在的基础。作为政府要想脱离开各种社会组织而发挥其功能作用是难以做到的。因此，从长远看，提高应急管理水平的根本保障就在于培养出众多强大高效的公民社会组织，并充分发挥其在应急管理中的重要作用。和政府的行政行为相比，公民社会组织的参与在应急管理中具有更大的优越性：一是公民社会组织是政府联系群众的桥梁和纽带。平时它们可以成为及时疏导社会不良情绪的“减压阀”和提示突发事件到来的“预警器”；而当突发事件真正到来的时候，它们还可以协助政府进行社会管理和紧急救助。由于它们是非官方性质的，所以很容易在公众中产生亲和力，更容易得到公众的积极响应与配合。而政府则可以从具体的事务中解脱出来，以便更好地进行全面的指挥与调度；二是公民社会组织中蕴藏着多方面的人才，充分发挥他们在知识、技能等方面的特长，在应对各种突发事件时会收到更大的效果；三是公民社会组织可以通过民间外交的形式与世界各国的相关团体建立联系，并可以得到国际上在资金、技术、信息和管理等诸多方面的支持与援助。在这方面表现得最活跃的要算红十字会组织了，一旦有的国家发生了地震、水灾等重大灾情时，各国都以红十字会的名义予以援助。这是仅以国家间的官方合作所难以做到的；四是公民社会组织还是推动政府改革的强大动力源。这突出地表现在对应急管理过程的全方位地监督，在应急管理结束之后独立地评估。这是政府机构自身很难做到的，对于政府减少决策上的失误是大有好处的。

关于平时做好应急预案问题

一是建立社会保障机制。建立失业、养老、医疗等社会保障制度，不断扩大覆盖面，尤其是要消除现存的城乡二元结构，真正保证全民都能享受到充分的社会保障权利；二是建立上下沟通机制。长期高度集中的政治经济制度使社会的信息传递呈现出鲜明的“纵式结构”的特征，这就使得信息的传递成为单向的。尤其突出的是由下向上的信息传递渠道极为狭窄，使下情难以上达。在信息时代的今天，作为政府，应当广泛地利用各种先进的技术手段，建立起制度化的上下沟通体系，使人民群众的意见和建议能够及时反映到上级领导机关，并得到及时的处理。

关于应急管理的专业化、法制化建设问题

在应急管理的法制建设方面，我国也先后制定了一些处理公共紧急状态的法律，如《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》等。这是国家层面上应对突发事件的四部法律，各行业和各部门还制定了相应的应对性法律，如《国家安全法》、《公安法》、《治安管理处罚条例》、《交通法》、《民政事务法》等。但是这些法律本身的部门管理色彩太浓，缺乏对于政府各部门之间，以及政府和社会之间的协调与合作。在应对紧急事件时，往往显得力不从心。这种状况是急需加以改进的。在应急管理的专业化建设方面，当务之急是培养一支专业化的研究和管理队伍，设立专业化的部门，对于应急管理进行理论研究和初步探索，并且要在充分调查、论证的前提下，制定出中长期的应急管理预案。同时以法律的手段，建立和完善灵活有效的社会危机管理机制。我国目前尚缺乏统一的应对公共危机的基本大法，这不利于在公共危机爆发时的统一指挥和管理。为加强对公共危机事件的管理，应尽快制定出台《公共危机法》或《紧急状态法》，统一规定在紧急状态中各法律主体的法律责任和行政权力，规定对公共危机的监测预警制度、应急报告制度、信息公布制度、举报制度、应急处理制度等。完善各部门的专门法律，明确规定在公共危机时各部门在人财物的调度和问题处理方面的权责。

本文作者：王锟工作单位：吉林大学行政学院