探索村民大会议事程序之改善

摘要：在农村基层群众性自治组织中，代表农民核心利益的村民会议是维护农民利益最重要的基层组织，在当前进行的农村改革中发挥着举足轻重的作用。因此，完善村民会议的议事程序即议事主体的多元性、程序启动上的易操作性、议题讨论的充分性、决议结果的公开性等，对于保障农民权益、促进农民依法民主自治、激发农民参与改革的积极性主动性和创造性、从而确保中国农村改革的成功具有极为重要的价值和意义。

关键词：村民会议；议事程序；正当程序

农村、农业的发展直接关系到中国现代化建设的战略全局。当前世界金融危机淫威犹在，中国政府承受着巨大的压力，同时也面临着多重发展机遇。为应对全球危机，我们要加快中国经济结构转型，特别是加快农村经济改革，以改变二元经济结构。农民无论是在政治上还是经济上，都处于弱势地位，属于典型的弱势群体。这一庞大的弱势群体的权利和利益，通过何种方式使之得到有效、充分地认可和保护事关他们参与改革的积极性、主动性和创造性，更关乎农村改革的成败。因此，中国农村基层群众性自治组织村民大会——农民自己的权力性议事机构——应充分发挥他的功能与作用。所以完善村民大会的议事程序对促进村民自治、实现乡村民主与法治以及农村改革具有不可忽视的价值和意义。

一、正当程序的价值和内涵

（一）正义追求的多元化

从亚里士多德以来，只关注实质的正义，程序或者过程仅仅起到辅助作用。但是，实践中会出现程序的不同可能导致案件结果不同的情况，于是，程序自身的价值以及对合乎正义和不合乎正义的程序进行区分成为某些学者的关注焦点。这就是所谓的程序的正义。在英国法律传统的长期影响下的人们，一般尤其关注法律程序，信奉“正义先于真实”、“程序先于权利”。自然正义是英国程序正义观念的古典表述，根据这一原则：（1）任何人均不得担任自己诉讼案件的法官；（2）法官在制作裁判时应听取双方当事人的陈述。这两项要求在英国司法制度中得到了忠实的遵循，成为法官解决纠纷时最低限度的程序公正标准。毫无疑问，有关法律程序本身正当性和合理性的标准正是自然正义的两个要求，实际上这两个要求也构成人们所公认的程序正义观念的基本内容。

（二）正义要以人们看得见的方式加以实现

美国哲学家罗尔斯把程序的正义分为三种：第一种称为“纯粹的程序正义”，是指对合乎正义的结果的判断并不存在任何标准，存在的只是一些程序规则。第二种称为“完全的程序正义”，指的是在程序之外存在着决定结果是否合乎正义的某种标准，且同时存在能够实现符合这个标准的结果的程序。第三种是“不完全的程序正义”，指的是虽然在程序之外存在着衡量什么是正义的客观标准，但是完全能够实现符合这个标准的结果的程序是不存在的。程序正义被视为看得见的正义，这源自法律格言：正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。也就是说案件不仅要判得正确、公平，完全符合实体法的规定和精神，而且还应当让人感受到判决过程的公平性和合理性。因此，所谓的看得见的正义，实质上就是指裁判过程（相对于裁判结果而言）的公平，法律程序（相对于实体结论而言）的正义。

二、正当程序对中国村民大会议事程序的价值

依托法治建设的程序正义在中国举步维艰，国人应当尊重程序正义，树立程序正义的思想和理念，用程序的正义保障结果的公正。只有从最基层着手、从最底层的农民开始培养程序正义的理念、权利观念，才能扭转中国千百年来根深蒂固的权力意识。而完善中国农村村民大会议事程序正是培养农民权利意识、正义理念的良好契机。

（一）正当程序有利于增进中国农民的法律文化水平及权利意识

尽管中国的法制建设已经开展了几十年，取得的成就让世人瞩目，但是，占中国2/3的农民的法律意识、法律思维和法律观念却和中国的经济建设的成就很不协调，落后的法制观念、法律文化不能适应现代市场经济的发展。现代市场经济呼吁现代的法律文化，强调权利意识。

（二）正当程序有利于农民利益和权利的保护和实现，有利于实现公平和正义

农民的弱势群体地位的改变不仅仅是要改善他们的经济地位和经济条件，更为重要的是他们需要获得一种保护自己的有力手段，这种手段就是法律。我们毫无疑问需要结果公平，需要实质正义，但是，这种实质正义的实现离不开程序正义的保障。所以要使农民的权利和利益获得最有效的保护，就必须首先实现程序正义。

三、村民大会的正当议事程序

在英美法律中，“正当程序”是有关程序的最高原则。就正当程序的最低标准而言，它要求：公民的权利和义务将因为决定而受到影响时，在决定前必须给予他知情和申辩的权利；对于决定者而言，就是履行告知和听证的义务[1]。英美法律中“正当法律程序”实际上主要是司法程序或行政决议程序，而本文所指村民通过村民大会行使权利，对重大事项进行表决时所经过的时间和空间过程就是一种决议程序。保证决议结果的合理性或正义性（获得绝大多数人的同意并符合绝大多数人的利益但又不损害少数人的利益），就必须使村民大会议事程序本身具有合理性或正当性，即程序参加主体的多元性，程序启动上的简易性、可操作性，程序讨论的民主性、充分性。

（一）程序参加主体的全面性、多元性

正当程序首先要设定程序的参加者，并保证程序参与主体的广泛性、包容性、全面性、多元化。只有所有相关主体均参与程序，才能使他们的权利有获得保障的机会。如果连参与的机会都没有，何谈维护自己的利益。根据《村委会组织法》第17条规定，村民大会议事主体为本村18周岁以上村民，包括户的代表，必要时受到邀请的驻本村的企业、事业单位和群众组织的代表。“召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上户的代表参加。”[2]以上对参加村民大会的主体性规定存在严重缺陷。尽管会议主体包括驻本村的企业、事业单位和群众性组织的代表，但反观一下中国农村目前的现状就可知一二了。中国农村生产力比较落后，农民本身的文化、权利意识比较落后，别说18周岁以上的村民，甚至连不满16周岁初中未毕业的许多年轻人也都为了生计出门打工。这样，18周岁以上的“留守”村民只占18周岁以上村民的很小部分，那么召开村民会议要求18周岁以上村民过半数参加基本不可能。同时，召开村民会议讨论决定的事项均属事关全村所有人或绝大多数人的利益的重大事项，怎么能让这么小比例的人去决定他们所不能代表的另外一些人的想法和利益呢？如果这样的决定被村民大会通过又被村委会严格执行，那么该决议的正当性就荡然无存了。如果说民主具有“多数人暴政”的倾向，那么它显然也会造成少数人专制！《村委会组织法》第17条规定“或者有本村2/3以上户的代表参加”，如果参加村民大会来决定关系全村重大利益的事项只有2/3人口或稍多一点的户代表，他们的代表性也值得推敲。法谚有言：只有自己才是自己最忠实的利益代表，所以村民大会的理想状态是所有具有资格的主体都参与决策。然而在中国广大农村地区，整户外出务工的户也不少让他们派代表千里迢迢回来参加村民大会行使权利的成本过高，也不太具有现实性。为解决这个难题，可借鉴比较成熟的公司治理制度，公司股东表决权行使制度及表决权制度。《公司法》第107条规定，股东可以委托人出席股东会会议，人应当向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权。“表决权”是指享有表决权的人授权另外的人进行投票，其关系属于本人与人的关系[3]。村民根据其所享有的土地面积这一易于计量的单位行使表决权并且可通过书面委托他人代为行使。这就可以解决村民大会参与代表的缺位问题。但为避免表决权委托的负面效应——少数人行使过多的委托表决权以影响村民大会决议的正当性——我认为应将《村委会组织法》第17条“2/3以上户的代表参加”修改为“95%以上户的代表参加”，并增加表决权行使制度及其制度的规定。这样，既能从技术层面保证村民大会的全体参与性，又能从制度层面上保证缺位村民表决权的行使，从而保证了全体村民通过村民大会实现充分自治。

（二）议事程序启动应具有易行性、可操作性

正当程序应保证主体的全面和充分参与，还应保证参与主体易于启动程序且启动后易于操作，否则程序主体的权利将得不到切实有效的保障。无论程序在形式上多么完美无缺，如果它不能被普通的程序主体所发动，那么它的价值和意义就只存在于理论上而不具有现实性。《村委会组织法》第18条规定，村民会议由村委会召集。有1/10以上村民提议，应当召集村民会议。从以上规定可知，村民大会的召开即议事程序的启动主要由村委会负责。从法理上看，这一充分体现现代社会民主理念和实践设置的基层社会组织——村民委员会，行使着全体村民所授予的广泛权利，代表全体村民的利益。所有涉及全村村民切身利益的重大事项均应由其主动提交村民大会审议讨论并决定，然后村委会应恪尽职守地执行该决议，并主动接受村民大会和全体村民的监督。而反观现实生活，村委会滥用权力、以权谋私、贪污腐败现象时有发生，究其原因，我认为有两个方面：（1）理性选择理论的一元行为假定早就告诉我们：人的利己性是根植于每个人内心深处不可磨灭的人性。“村官”也是人，谋私乃本性。只有3～7人组成的村委会既是村民大会的常设机构，又是其决议执行机构。实际上全村的重大事项往往是由村委会独自作出决定，并不经过村民大会的审议过程。这样就使村民大会的审议权、监督权虚置，尽管权力集中的唯一借口是提高效率，却无形中增加了违背村民自治的宗旨、权力滥用、以权谋私、侵犯全村村民利益的可能性风险。解决办法：为了化解人的利己本性给管理带来的损害，避免村委会身兼两职、一权独大的现象，可建立行之有效的权利分化及事前事中监督机制，即强化村民大会的最高权力地位，加强村民代表大会（由各村民小组选出的代表组成）对村委会决议执行情况的日常监督，向村民大会提交议题及针对村委会成员的个性化监督权。这样横向分权的设置赋予了村民代表大会随时向村民大会提交重大议题的权利，可有效防止村委会基于自身私人利益而不作为（应当提交村民大会审议而不提交），使得村委会的权力运作受到有效的监督及制约，确保了村（下转52页）（上接44页）民大会的最高地位，确保了村民大会议事程序的易启动、易操作。（2）民主理念及正当程序均要求每个人的利益、观点都应该受到尊重，侵害或忽视任一个体的合法合理权益都是有损正义的。因此，就村级自治而言，仅仅对村委会进行横向分权制约性设置是不够的，全村村民及由村民组成的户的积极有效监督也是必不可少的。窃以为，应将第18条“1/10以上村民提议召开村民会议”的规定加以修改，规定一个具体人数如30名村名联名即可提出召集村名大会的议题，这样能使程序启动权普遍化且简单易行，极易激发村民通过村民大会或村民代表大会维权的意识和行动，极易调动村民的积极性、主动性和创造性，从而促进基层村民自治的有效实现。

（三）议事程序召开的民主性、议题讨论的充分性、结果的公开性

正当性程序是由程序主体对权利进行的讨论、辩驳和说服，并且是直接参与、充分表达、平等对话，达到集思广益，促进理性选择的效果的过程。程序就是为了沟通意见并使意见达成一致，从而实现优化选择，使决定做得最公正合理[1]。村民行使权利，作出决议比如采取村民大会的会议形式，可现行《村委会组织法》却没有对会议形式和会议通知以及会议具体步骤作出明确的规定，然而村民大会以及村委会属群众自治组织，会议的形式、通知及其步骤都可以通过村民大会的章程予以确定。会议表决应根据事项的重要性将议题划分为特别事项和一般性事项。表决应采取“多数决规则”（表决某一事项，必须满足法定出席数额的要求，并经出席会议的多数表决通过），对于特定事项，如当前中，农民是散户经营还是规模化经营的问题，是采取合伙形式还是将土地作为资本入股搞公司化等问题必须要求绝大多数3/4以上通过。对于一般性事项，如村委会的财政开支预算等只需要1/2以上通过即可。《村民委员会组织法》中对村民大会的决议事项的表决要求是“半数的半数”原则：即不区分决议事项的重要性程度，所有的决议事项只需“18周岁以上村民过半数参加……参加会议的村民过半数以上表决通过。”其结果可能导致表决赞成的人数只占所有有资格参加村民大会的村民的总数的1/4，这将造成“少数派专制”的现象，与村民自治的宗旨相左。因此本人认为表决应采取“多数决规则”。表决应采取投票或举手的方式，表决结果应当场宣布并与固定地点及时向全村公开，以利于监督。总之，村民通过自己的自治权利组织——村民大会，讨论并决议事关自身的所有重大事项，由他们站在各自的立场上自由表达自身的利益需求，在不同的利益诉求相互博弈、相互妥协的过程中达成可被共同接纳的决定。

综上所述，在当前中国正在进行的农村改革的背景下，作为村民实现其自治权的基层群众性自治组织的村民大会应得以完善和加强，而确立其基层自治组织的最高地位、完善其议事程序则是该议题的核心。因为唯有使所有的村民参与自治、充分表达，才能有助于实现基层群众自我管理，自我决定的村民自治。因此，扩展并修正村民大会议事程序的参与主体、完善村民大会议事程序的启动、健全农村基层自治管理制度、强化合理性议事程序等对于维护村民自身权利和利益，确保农村改革的成功具有极为重要的价值和意义。