交通治理政策对比

随着社会发展,我国的大中城市出现了交通拥堵的问题。发现交通拥堵的现实原因,对于治堵方案的正确制定具有现实意义。社会处于“复杂”之中,不同的政策提出,可能会给社会各阶层、各职业、各地区产生不同的影响,治堵方案的提出本身也可能会具有成本和效果(收益),治堵方案的制定应当基于公平——效率,除此之外,治堵方案定会改变市场结构和收入分配水平。这就决定了提出行之有效的政策,必须比较在不同情况下各政策可能会带来什么样的结果。本文力求通过网络经济分析方法,对于各交通治理政策的适用性进行系统比较,然后提出各种情况下治堵方案选择的一般性原则。

1道路及其经济性质

道路网络是交通的核心,现如今我们想从一个空间到达另一个空间必须借助于交通网络,这一网络包括陆路交通网络、水陆交通网络和航空交通网络等。从绝大多数的城市看,借助于陆路交通网络的占绝对优势。现在所提出的交通拥堵一般是指陆路交通的拥堵问题,尤其城市内部陆路交通网络的拥堵问题是研究的重点。要想理解交通为何出现拥堵,首先要对道路的经济属性进行界定。道路作为公共物品,其供给小于需求呈现必然性。道路作为一个社会的公共物品,其供给一般都由地方政府提供。公共物品具有典型的非竞争性和非排他性的特征,道路的非竞争性体现在不拥堵的情况,一个人对道路的使用不会影响到其他人的消费;道路的非排他性体现在即便没有付费的人使用道路,我们也很难将其排除。虽然我国各地对外地车辆在本地的使用实施了一定的限制,也就是提升了道路使用的排他能力,道路逐渐向俱乐部产品方向演变。一旦交通发生拥堵,道路的竞争性也逐渐凸显,因此当交通出现拥堵而政府并未对外来车辆实施限制时,道路具有竞争性而不具有排他性,是公共资源性质。如果拥堵和限制并存道路的将具有私人物品性质,见图1。图1道路是网络型投资,从资金、技术、规模经济和影响一个地区交易成本的角度看,很多人认为政府充当供给者具有一定的优势。但一旦政府在资金等方面无法提供时,大的财团或者具有一定强制力的非政府组织可能会为此充当供给者。原因是当市场供给很小而市场对道路的需求很大时,通过“公共事务治理之道”(奥斯特罗姆)形成的制度能够为市场提供“产品”。因此,道路的供给应该存在多个方式和多个水平。这为我们寻求多种供给模式和多样的满足需求提供可能。路网和路况是决定道路供给的重要因素,炫耀性和可替代性是影响需求的主要因素。从道路供给上看,路网密度是决定拥堵的重要因素,就像无限的供给能满足有限的需求一样,只要路网密度足够大,拥堵问题不会出现。但无限的供给似乎不切实际,因为道路的提供本身具有成本,而这一成本来源于税收、财政拨付和集资。路况直接影响车辆行驶速度,对于增加了对道路的占用时间,由此带来了造成拥堵的可能和先决条件。很多人购买车辆并非由于生活所必须,而是象征高收入或者说是有闲阶级(凡勃伦)的象征,因此购车现已成为一种炫耀性商品,尤其大排量的汽车这一特征更加明显。除此之外,由于各种交通工具的运载能力不同,各种交通工具之间的可替代性也决定了交通的现实问题。交通规则作为基本行车规范,对拥堵现象并不构成治理。而限购、限行等措施作为内化在道路使用者“成本——收益函数”的制度,能够起到影响道路需求和供给的目的,至于能否“有的放矢”,关键在于道路公共属性和政策是否具有针对性。

2交通拥堵政策的比较分析

目前,采用的交通拥堵的治理对策有:政府投资扩充路网,限购令,降低公共交通费用,限行令和征收堵车费等。利用经济学方式对治堵政策进行比较,能够发现其优势和弊端,从中能够找出治堵政策的适用性,根据社会发展的公平效率原则,为治堵政策的制定提供依据。治堵政策主要从几个当面入手,从政策制定上分为两个维度:供给和需求和制度设置(管制与激励),由此可以建立对我国治堵政策进行划分。从表1可以看出,目前的政策制定主要针对于需求管制方面。需求方面,部分城市尤其是大城市,实施了激励公共交通发展,降低公共交通使用费用的措施,以缓解交通拥堵问题。供给方面,我国长期实施特殊情况下的交通管制,和积极扩充路网(高架、立交等)等措施,但由于道路的公共属性,决定了道路拥堵问题必然存在,而且拥堵的现象逐渐在中型城市甚至小城市出现。分析治堵政策,必须对各项政策可能产生的经济后果进行估计,由于各政策的经济后果具有明显的异同,因此在不同的情况下,应因地制宜地采用适用政策,方能起到非常好的政策效果。通过对交通拥堵治理政策的比较能够发现,激励性措施其成本一般高于其他交通管制措施(由于其需要财政支持),从道路的经济属性上看,激励政策并不通过改变其属性以缓解交通问题。虽然此类政策具有高成本性,但其经济效率较高,并未限制人们的选择自由以及产生收入再分配效应。但由于道路本身的公共物品属性,其需求过度及市场供给不足的现象是必然的趋势。相比较而言,通过需求激励(通过公共交通对私人汽车的替代激励)的效果优于扩充路网,原因在于需求激励措施可能带来更为长久的经济效应。如果考虑到期效的影响因素,需求刺激政策由于其是生活奢侈品(需求价格弹性大于1),当经济增长较快时政策效果可能受限,而供给激励政策不仅受制于财政约束,也受制于城市发展的未来目标。管制政策方面:供给管制政策一般只能作为“权宜之计”,对于交通拥堵的治理只能起到暂时的作用。由于交通管制带来的道路性质竞争性,从而使得道路呈现公共资源属性。这种竞争性造成了资源占有上的不平等,不仅仅限制了道路的利用效率,而且造成了公民选择上的不自由和利用上的不公正。不仅造成低效,而且影响管制部门的声誉,因此只能在特殊情况下使用。需求管制政策相对于其他政策,其效果更明显(一般较长),但需求管制政策的经济后果差异较大,主要体现在自由的限制,效率问题和收入再分配效应中。其中:①限购令的自由选择问题和收入再分配效应较为明显,如果道路是一项公共物品,那么人民对公共物品的使用不应该具有排他性和竞争性,汽车的使用和道路是分不开的,限购令用汽车捆绑道路,不仅使得道路具有了竞争性(虽然不是完全的竞争性)和排他性(有可能是完全的排他性),使得道路成为部分人的“准私人物品”。作为社会公共投资的道路应作为公共物品存在,为广大公民谋求福利,限购性导致了公共物品分配不均,必将产生实际的收入再分配效应。已有限购令会在已有汽车的车主和未购汽车的人之间产生明显的财产再分配效应,目前北京市二手汽车市场的火爆足以证明了财产再分配效应在起作用。限购令使得“牌照”成为一项新的金融资产,有用牌照的汽车将通过“挂牌”提升车的使用价值。从收入再分配和财产再分配上考虑,限购政策存在一定的问题,副作用较为明显。但限购令对于治理交通拥堵的效果上看,具有较为明显的优势,由于对于需求的直接管制再配之扩充路网等措施,治理效果非常明显。②限号政策是需求管制政策中时效较为短期的一种。道路作为公共物品,其过度需求现象必将产生,除非由于收入不足或者没有欲望而未构成需求。当通过限号而产生的道路供给过剩,必将对购车行为产生正向激励,在我国高速经济增长和人民收入水平显著提高的今天,汽车作为奢侈品和炫耀性商品,其购买欲望自然会增强,在购买欲望和购买能力具备的条件下,汽车增速显而易见。由此可以看出,在收入增长过快的环境下,此类政策效果将会非常的短。③征收堵车费是一项通过增加使用者使用成本的方式限制车辆使用已达到治堵效果的政策。此政策的实质是对一旦发生拥堵(公共物品性质发生改变)的道路,通过增加需求者的成本(类似于消费税)来改变对道路市场的均衡。

征收堵车费会在某一阈值上实现均衡,例如某城市规定拥堵值定为车速低于v,当速度低于v由于拥堵费的征收限制了一定的车辆使用,但速度高于v时也会刺激车辆上路,因此政策只能使得道路在某一行驶速度上实现均衡。堵车费的征收应实施累进制,原因在于累进制的堵车费可以使得在道路供给不变的情况下,通过改变需求,使得市场恢复平衡,具有较强的自我调节能力。由于征收堵车费不可能真正的致使道路畅通无阻,只是改变了拥堵点(行驶速度的阈值),征收堵车费较为适用交通恶化严重的地区缓解交通压力。信息不对称是导致市场失灵的原因之一,信息不对称会导致道德风险和逆向选择。在拥堵问题上具有非常大的不确定性,例如工作日上路车辆的不确定性、行驶路线的不确定性等成为道路使用者面临的一个重要风险。由此可能引起具有较高边际效用的车主(可能有重要的急事)不能有效利用,而具有较低利用效率的车主可能却能获取道路使用——逆向选择。也可能出现经常利用交通的信息较完备的使用者通过机会主义方式影响道路的利用——道德风险。④增加使用费(例如燃油附加税)是通过增加汽车使用成本的方式限制车辆购买而治堵的政策。其经济理论依据来源于戈森第二法则,当道路使用成本提高时,消费者会选择相应的替代品(替代效应);同时当使用费用增加时,实际收入的减少也会引发对汽车消费的下降(收入效应,由于汽车是生活奢侈品,其收入弹性较大)。此类治堵政策具有较为明显的优点:通过市场选择进行治堵,不会对消费者具有强制性;通过对市场的分辨,能抑制炫耀性购车行为,市场能自动剔除需求强度较低的人。缺点体现在,道路使用成本无疑是市场交易成本之一,此种提升使用成本必将提升社会的交易成本,可能引发交易成本提升带来的社会效率低下。另外,增加车辆使用费分为固定费形式和单位使用费形式。两种形式可能导致不同的效果。其中固定使用费形式可能只能较少的减少车辆;而单位费用随着对道路(里程)的使用量增加而增加,对长距离的道路使用具有较好的效果。增加使用费对道路需求过度的纠正并不具有显著性和稳定性,汽车作为生活奢侈品的事实并未改变,因此当收入增长较快时,拥堵问题会变得一样严重。由于使用费的征收具有同一性,因此在区域收入差距较小的情况下适用。

3政策选择问题

政策的制定应当具有针对性,就目前各城市的实际情况制定合理的、适用的政策是研究的宗旨。治堵问题的政策制定一般基于3个判断:制度决定观、供求平衡论和福利观。

3.1基于制度分析的治堵方案

一些人认为治堵必须靠制度,此是治堵的制度主导观。制度作为规约人的行为,一般采取禁忌方式影响人的选择空间,其效果取决于制度的可实施性、社会赞同性和对现实关系的合理化程度。关于交通拥堵问题,制度观强调通过制定科学、有效、合理的制度是使得道路畅通的关键。如何评价一项好的治赌方案,关键是看其有效性。因此从治堵的效果上看,限号和征收堵车费成为其首选目标。

3.2基于供求的治堵方案

供求观认为治理交通必须从对道路的需求和供给入手,调整供求是治堵的根本。当需求不可逆转时增加供给是唯一可行的途径,因此治堵的短期目标来源于需求管制,而长期策略应当从供给入手。

3.3基于公平——效率的治堵方案

交通是连接生产要素的主要方式,因此交通问题成为影响社会福利问题的一项重要因素。缓解和治理交通拥堵的目标就是为了实现要素的有效流动,促进资源在空间上的整合,说到底交通治理问题就是社会福利问题。新古典经济学把福利目标定义在效率之上(新福利经济学),而庇古将收入公平视为社会福利的主要标准,阿玛蒂亚•森从自由的角度对福利目标进行了重新解读。纵观福利经济目标,自由、公平和效率成为主要的三维标准,交通治堵问题也应当从此三维视角对其规制。通过上述对治堵方案价值判断的分析,不难发现其内在的联系。制度建设是治堵策略的主要工具,而供求平衡是治堵效果的体现和力求达到的目标,治堵的根本在于提升社会福利,这不仅仅包括社会效率目标,也应当体现出人们的更大自由和公平。从治堵的时间上看,治堵观更注重制度的短期效果,而福利观注重社会的长期发展问题,供求观对于中期分析较为擅长。因此,上述的治堵策略在选择时不能只注重短期效果或者中期、长期效果,应当综合考虑,“两权相利取其重,两权相害取其轻”是治堵的基本思路。按照3种观点对各种治堵策略进行分析,并对其进行排序,从中不难看出各种观念在治堵问题上的差距。治堵从这三维视角看,那么每一个政策将落在一个三维空间之中,将存在一个三维变量(x,y,z),如果将x记作福利观念;y记作供求观;z记作制度观。那么任何一个政策将存在一个三维向量属性,例如,限购令(5,7,4)。评价各个政策的优劣,关键的问题在于,我们如果选择一个(福利,供求,制度)的标准,如果能够确定一个权重(即社会兼顾的目标),那么就容易选择哪一个政策对社会更为有利。确定应急(瞬时)、短期还是长期对于治堵也是不可回避的问题,瞬时、短期和长期治堵应当具有不同的权重。极端的看,如果我们过度的强调福利观,权重分配为(1,0,0),此时应当短期内选择“限号”,长期内选择“降低公共交通费”和“扩充路网”。如果给出一个权重,那么可以在三维空间中划出一个平面,在平面以下区域将是社会能够“容忍”的政策(例如上图中的A点),而平面以上的政策应剔除(例如上图中的B点)。逐渐平行移动平面能够比较此价值观下的政策优劣性(方案排序),从而对政策进行选择。注重长期或者短期的一个社会可能具有不同的价值目标(权重),因此可能存在不同的临界面。

4结束语

城市交通一直是制约大中城市发展的瓶颈,交通发展由于其本身的经济属性必须通过制度建设,供求并抓。城市交通的科学化、现代化管理不仅是工程问题,也是为了实现社会主义现代化的经济问题。我国在转型时期,随着工业化城市化进程,对城市交通需求膨胀,交通管理的作用日益显著,虽然它不直接提升交通运行提供的福利,但有效管理能起到重要的整合作用。交通运行效率依赖统一、协同和高效的综合管理,高效的管理以制度建设为手段,以供求平衡为保障,充分表达效率、公平和自由等社会福利指标。交通治堵政策选择应当首先确定治堵目标(价值判断),在此基础上确定“政策选择——制度选择——投入方式”。