第三部门参与公共政策制定探讨

［摘要］目前公共政策研究“范式”逐步转变，第三部门开始在我国发展壮大，逐渐参与公共政策制定，彻底改变了原来由政府领导的单一制、自上而下的权力运行机制，使自下而上的草根参与意识不断增强。尽管在西部大开发战略的背景下，西部地区在各方面取得了快速的发展，由于其特殊的原因限制等，使得公共政策的制定和执行更加复杂，科学性较低。本文从第三部门参与公共政策制定的内涵及其必要性、困境、优化对策三个部分展开论述，以期更好地为西部地区公共政策的制定提供建议，服务于西部地区的政治经济建设。

［关键词］西部地区；第三部门；公共政策；制定

1第三部门参与政策制定的内涵及其必要性

1．1第三部门参与公共政策制定的内涵。要理解第三部门参与的前提并理解第三部门的含义，第三部门也称“非政府组织”或“社会中介组织”，它是和公共部门、私人部门相对而言的另外一个部门，指的是各种非政府、非营利性的民间组织。约翰•霍普金斯大学LesterM．Salamon教授把组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性称为“非政府公共组织”。而第三部门的公共政策参与，是指第三部门通过各种途径，向政府转达民众利益和要求，或者提出各种政策意见和建议，协助政府改进公共政策，以保证公共政策制定的公共利益取向，政策的执行不偏离预定的轨道，实现国家、集体和个人利益的整合。1．2第三部门参与公共政策制度的必要性。1．2．1第三部门参与确保了公共政策制定的科学性。第三部门是公民参与公共政策的合理、有效的途径，是公民社会参与公共政策不可或缺的细胞载体。第三部门的公共政策参与，是实现由“群众社会”向“参与社会”转换的纽带。亨廷顿在《变动中的社会秩序》一书中探讨社会的政治安定问题时，曾提到过两种社会类型：群众社会和参与社会。在这两种社会里，都具有高水平的政治参与，但在群众社会里，政治参与是无结构的，无常规的，漫无目的和杂乱无章的，因为群众缺乏能够把民众的政治愿望和政治活动与他们领袖的政治目标和决定联系起来的组织结构。而第三部门作为公民社会的载体，以其灵活的形式和积极的行为参与到公共政策过程中，可以增加公民利益表达的渠道及有效性，提高公民参与政策的积极性，有利于实现制度化、理性化的政策参与。1．2．2第三部门参与提高了决策信息充分性。第三部门组织在社会中具有广泛的基础性，包括一切既不属于政府部门，又不属于以营利为目的所有社会组织，其目的又是维护组织及组织内成员的共同利益，履行社会事务的管理功能。第三部门在归纳、总结单个人的信息基础上形成集中的，能反映本组织成员最大利益的信息并通过直接与决策者交流的形式反馈给他们，从而为政府或决策者获取信息提供了一条捷径。另外，第三部门是反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体，可以强化利益表达主体的自主性，加强利益表达的清晰度和透明度，畅通利益表达渠道，使不同利益主体的不同要求明晰化，扩大不同利益主体之间以及不同利益主体与政府决策部门的信息交流和沟通。1．2．3第三部门参与为政策执行提供依据。第三部门不仅承担相当部分的公共政策的执行任务，而且对于那些必须由政府执行的公共政策还可以进行有效的监督。第三部门可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构产生更强的责任感，提高政策执行的质量。另外，第三部门对社会政策的积极参与，不仅有助于提高公共政策的社会认同度和接受度，而且有助于减少公共政策贯彻执行的成本和阻力，使公共政策的实施获得积极的社会支持环境，提高政策的执行效率。由于第三部门其在社会公私领域的独特地位，能够达到组织机构和个人之间以及对社会公民之间利益的整合，在政府和公民之间搭起一座沟通的桥梁，它一方面传导政府政策，另一方面又能够反映民众的诉求，使不同人的要求找到一个合法的表达途径和利益代言人，第三部门的参与增强了公众社会诉求的表达效力和对公共政策的影响力。

2西部地区第三部门参与公共政策存在的困境

在西部地区虽然有不少第三部门在不同的领域以不同的方式参与政府的决策过程，以期通过影响政府的决策来获取自己的利益，但从总体上来看，我国第三部门对政策制定过程的参与程度仍然比较低。造成我国第三部门公共政策制定参与不足的原因有以下几个方面。2．1能力不足导致对政府的依赖性比较强。首先，我国第三部门中有相当一部分团体挂靠于政府，官方色彩比较浓厚。比如我国的工会、妇联、残疾人联合会等群众团体，由于历史原因形成了与政府的特殊关系，虽然挂着第三部门的牌子，有正规的组织体系，以其非营利性的特征服务公众，但这些组织在人员构成和运作方式上却是官本位的，官方色彩比较浓；其次，与国际社会相比，我国第三部门的资金来源过分依赖于政府。对政府的依赖必然造成第三部门在开展工作时始终难以摆脱行政化色彩，势必会影响其自治性的特征和自主性的发挥。2．2第三部门参与公共政策渠道的非广泛性。我国社会公众参与公共政策过程，目前有两种可以利用的正式渠道：一是人民代表大会和政治协商会议；二是党和政府开设了来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道，但参与的机会比较少，不足以对政府决策造成很大的影响，也不足以使政策存在的问题得到很好地解决。这对第三部门进入政府的政策过程构成了障碍，也影响了其政策参与的效用，同时，第三部门的政策参与缺乏制度保障，政府对第三部门的政策建议和意见常常重视不够，有时甚至置之不理。2．3参与方式形式化。第三部门参与方式形式化，即表现为走一走过程，没有发挥实质性的作用。究其原因，主要体现在：一是政府面临的环境因素等多方面的原因导致，而真正要使政策得到第三部门的同意和支持，其中需要耗费的人力和物力等成本是相当大的；二是政府艰辛万苦制定出来的政策，不想通过第三部门参与的方式被一票否决，但又想避免在执行过程中遭到各方的阻力，只能走过场的形式，通过一定的方式让第三部门支持该项政策。总之，西部地区由于其特殊的原因，使得第三部门参与公共政策存在形式化。

3优化西部地区第三部门参与公共政策制定的途径

面对西部地区第三部门参与公共政策的困境，我们必须选择一条现实可行的路径，从而来消除第三部门参与的壁垒，最终实现公共政策制定的科学化、民主化。具体改进和完善措施探讨如下。3．1提升第三部门在西部地区公共政策制定中的自身参与能力。第三部门自身的能力是影响对政策过程影响力的主要因素之一，而当前第三部门自身能力不足导致对政府形成较强的依赖，无形当中失去了自主权利。因此，第三部门能力的提升是实现其有效政策参与的重要条件。首先，第三部门应该解决自身对政府的依赖问题，因为只有这样才能体现第三部门的自治性，发挥自主性，真正参与公共政策过程；其次，第三部门要制定出适合自身的发展战略，增强自身的活力和独立性，逐步摆脱对政府的依赖；最后，第三部门应有参与公共政策过程的参与意识，树立积极的参与理念，意识到第三部门在公共政策制定过程中的重要作用。3．2以制度建设来拓宽第三部门参与渠道。基于西部地区第三部门参与公共政策渠道的非广泛性，缺乏制度保障，因此要以制度建设来拓宽第三部门参与渠道。首先，避免流于形式，要以法律的形式确保第三部门参与政策制定；其次，政府要建立回应机制，因为政府和第三部门之间是一个双向的互动过程，政府要及时地对第三部门的诉求做出回应，并采取相应的措施来解决，使政府与第三部门形成一个良性的互动关系；最后，拓宽第三部门参与的渠道，就是要加强内外的监督，实行奖惩制、群众评议等方式。此外，还可以通过网上咨询和调查及实地调查相结合等多种方式来实现第三部门参与公共政策的制定，充分体现民主的原则。3．3加强政府信息公开化。现代市场经济下的公共政策必须以法律为准绳，而目前我国对第三部门的立法还很不健全，所以导致第三部门参与流于形式的现象普遍存在，如西部地区政府与第三部门的角色关系，第三部门的职能范围，第三部门的权利和义务等方面的内容，还存在许多空白和模糊之处。为此，要避免西部地区第三部门参与公共决策流于形式，第一，应对第三部门的政策参与进行法律赋权，并对其在公共政策过程中的权利和义务进行法律明确，使第三部门的参与具有明确的法律依据；第二，要做到政策参与过程的公开，包括各种参与信息的和有关渠道的公告要及时公开，实现政策信息的公开透明，参与结果的公布要包括对过程的说明、结论的理由等。只有加强政府信息公开化，第三部门才能实现对公共政策制定的理性、有效参与，才不至于流于形式。

4结语

本文基于西部地区第三部门参与公共政策制定的实际情况和问题，提出了一些对策，以便促进政府和公民之间良性发展，更好地构建和谐社会，促进民主制度的不断完善和发展。第三部门参与公共政策制定的广度和深度也得到了增强，并且取得了一定的成效。总的来说，西部地区第三部门参与公共政策制定对西部地区民主化进程具有深远的现实意义，不仅能够充分体现公民的个人民主权利，保障自身的合法权益，还可以促进公共政策决策的科学化、合理化、合法化民主化。

参考文献

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作者:冯碧楠 糜小夫 单位:1.贵州财经大学商务学院 2.贵州财经大学