论税收管理模式创新

[摘要]在税收征收管理过程中，征税方和纳税方的信息不对称给税收征收管理带来一定负面影响。在减少信息不对称、实现税收优化目标过程中，税收征收管理技术创新是重要手段之一，具有自身的特点和作用。为了进一步提高税收征收管理的水平，技术创新要着眼于税收征收成本和遵从成本的均衡、技术创新与传统人工的结合、政策主导和市场机制的协调等策略原则，采取必要的措施，提高税收征收管理的质量。

[关键词]税收征收管理；技术创新；信息不对称；策略

在税收征收管理过程中，以计算机网络、信息技术为代表的先进手段和方法的广泛应用是促进税收征收管理效率不断提高的主要因素。如何提高税收征收管理技术在税收工作中的应用，直接关系到新一轮税收征收管理改革的稳步推进。纵观近年来税收实践历程，技术的应用使税收征收管理发生了巨大的变化。然而，应该看到，技术的发展和进步是一个不断突破自身局限、以适应不断变化的环境和客观需要的过程，其本身就存在着不断升级换代、自然淘汰的内在机制。

一、信息不对称与税收征收管理技术创新的提出

信息不对称的有关理论认为，交易双方之间的信息分布是不对称的，其后果必然导致在交易前后参与人的“逆向选择”和“道德风险”。在税收征收管理中，这种信息不对称会导致纳税人与税务机关的博弈以及税务人员的寻租行为。具体而言，税收信息不对称主要有三方面的负面影响：

1.信息不对称降低了税收效率。为了使纳税人的信息得到最大化昭示，税务部门需要设置多个环节识别纳税人的纳税资料。纳税人在缴税过程中，要经过税务登记、纳税人身份认定、发票领售、纳税申报、计算机稽核、纳税人年审、接受税务检查等环节，从而产生基于税收管理程序上的纳税成本；与此同时，税务部门为了准确核实纳税人的基本信息，需要配备相应的现代化管理设备，以提高信息的识别能力和鉴定能力，这样一来，也会产生一定数量的税收管理成本。纳税方和征税方为了实现税收信息对称的充分性，需要耗费大量人力、物力、财力和时间成本，弱化了税收的经济效率水平，提高了税收的制度成本。

2．信息不对称提高了税收制度的设计难度。信息不对称对税制的影响是巨大的。比如前几年出台的筵席税，由于没有办法获得计税信息，遭受了刚出台就下台的厄运。再比如现行增值税尽管具有一定的先进性，但是由于信息不对称等原因，实施起来也并不顺利。在信息搜集上，增值税一般纳税人的资料存在着一定程度的信息不足，核实销项信息和进项信息存在着比较大的难度；在增值税实施范围上，按照初衷，该税种要覆盖整个商品流转环节和修理修配行业的，但是，迫于管理上的困难，个别的增值税一般纳税人出现了课税范围逐渐萎缩的趋势；在政策执行效果上，出口货物应实行零税率，征多少，退多少，但在一些时候不得不降低退税率，造成征、退税率不一致，既违背税制设计的初衷，又不符合国际惯例。

3.信息不对称引起了纳税人的逆向选择。就纳税主体而言，广大纳税人依法纳税，保证公共产品的有效供给，维护生产经营的良好环境，在这一点上，纳税人利益和国家利益是一致的。但是，就经济人角度而言，纳税人却是自利的，为了实现个人利益最大化而存在着逆向选择的倾向。可见，依法纳税作为一种义务，应当成为纳税人的必然选择，但由于信息不对称，纳税人选择的往往是不纳税或少纳税。这种心理动机，或是心存侥幸——我应该交多少税，税务部门未必知晓；或是胆大妄为——我有办法隐匿纳税信息，能够“摆平”某些人，帮助隐匿这些信息。在税收管理机制和管理手段比较滞后的地区，这种行为方式具有传导效应和示范效应，产生偷、骗、抗、逃等涉税行为，对社会依法纳税的环境产生负效用。

可见，由于税收信息不对称，造成税收效率下降、征税主体对纳税主体监管不力、税源管理中存在着广泛的管理性漏出，必然影响国家税收收入的应收尽收，弱化税收法制的实施效果。涉税信息的不断完善和更新已经成为提高税收征收管理水平和税收质量的关键性内生要素。那么，在信息不对称条件下，税务机关应该选择怎样的管理策略，才能使税收制度得到更好的实施、促进税收收入目标的实现呢？这是一个崭新的课题。解析这一课题的关键在于税收征收管理的技术创新。

二、税收征收管理技术创新的主要优势

概括而言，税收征收管理技术创新能够充分发挥信息管理的高效便捷的技术优势，有效提高税收征收管理的效率，增加涉税信息和税款缴纳等方面的准确程度，降低税收征纳双方的成本负担，有效提高税收征收管理质量。

（一）技术创新对提高税收征收管理质量的推动

第一，税收征收管理技术创新有利于提高税收征收管理效率。技术创新可以税务部门获取信息的方便性和快捷性，节省大量的人力物力，使税务管理部门能够真正体现“科学技术是第一生产力”的发展目标。对此可从四个方面加以认识：首先，先进的税收征收管理信息网络缩短了信息传递和处理的时间和空间。通过集中征收和信息的集中处理，实现由“人海战术”的手工操作和粗放管理向现代化和专业化管理方向转变，从而有效减少一线征收负担，增大管理和稽查力量，拓宽和细化服务方式。其次，不断升级的税收征收管理技术能够有效提升税务机关的管理水平，不仅能够使税收监督、税源监控机制更加完善有效，而且能够使人员素质稳步提高，降低管理成本。再次，税收征收管理技术创新和税务信息化能够提高税务部门的信息处理能力，税务稽查能够做到“有的放矢”，提高稽查效率，解决税务部门由于人员素质和水平低下而产生的消极影响。最后，税收征收管理技术创新能够有效地促进税务部门廉政建设，减少寻租成本。

第二，税收征收管理技术创新可以增强课税方对纳税人的参与约束和激励相容约束，实现税务机关的税收优化目标。税务部门在充分、方便、快捷地掌握纳税人信息的基础上，通过加强对纳税人的掌握和监督程度，提高甄别纳税人是否具有履行契约的能力，使其在委托——（国家——收税）过程中的行为与其收益趋近于正向分布；同时，也间接地提高了纳税人的违约成本，使纳税人对偷税的期望值降低到最小，强化纳税人参与约束的作用。具体地说，税务机关在掌握了纳税人真实有效的纳税信息之后，会根据纳税人过去的依法缴税记录，对其进行切实有效的分类管理，比如：实行纳税信用等级制度、“绿色纳税人”服务通道、“三色申报”制度等，对于长期依法纳税的纳税人进行减少税务稽查次数、发票免除审检、优先进行纳税服务等更高等级的纳税服务；而对于记录不好、信誉较差的纳税人，则给予惩罚性的管理待遇。通过激励相容约束的作用，真正建立起高效的纳税人激励机制。

第三，税收征收管理技术创新有助于降低纳税方的纳税成本。首先，纳税人在纳税过程中总是追求降低纳税成本，技术创新可以从技术上减少纳税人的税收负担。税收征收管理技术创新使得纳税人可以选择多种申报方式，方便纳税人的申报缴税。比如：企业实行网上申报后，在每月征期内，可以随时进行申报，既能节省办税时间，又可以避免来回奔波的麻烦，这样不但能够省下一笔交通费，而且申报准确率也会得到明显提高。其次，税收征收管理技术创新有利于纳税人提高经营和财务管理水平。从手工开票过渡到计算机开票，计算机成为企业不可缺少的设备，企业不仅把计算机作为收银结账的便捷工具，还将它视为走向现代化管理并在市场竞争中获得第一手资料的得力助手。最后，税收征收管理技术创新和信息化建设减少纳税人获得税务信息和服务的成本。税务机关利用计算机网络的信息优势，通过互联网站、12366纳税服务热线等先进的技术创新手段，建立起网络化的税务信息公告制度，以提供网络纳税服务，拓宽纳税人了解税收法律法规的渠道，加大税收政策法规的宣传力度，提高税收制度的公开性和透明度，降低纳税人的纳税经济成本和心理成本。

第四，税收征收管理技术创新有利于提高征税方的税收服务质量。首先，税收征收管理技术创新能够增强对税务部门内部的监督。计算机在税收征管工作中的大量应用，能够克服税收征管的诸多人为因素，减少税务人员的道德风险和寻租、设租行为，有利于对税收执法权和行政管理权的监督，强化税收征管，推进依法治税；同时，征管软件在办税流程的基本环节能够实现税务机关各部门间的相互监督和制约，“个人说了算”的现象被杜绝，有利于解决“人情税”、“关系税”的弊端，消除人为管理监督的盲点和薄弱环节，增加税务人员的违规风险，降低税收机会成本。其次，税收征收管理技术创新能够“润滑”纳税人的办税流程。通过使用统一的征管软件，规范税务人员的办税程序，提供给纳税人的纳税“无差别待遇”和一套整齐划一的办税标准，增加办税的透明度，使税收服务“阳光化”，提高纳税方对广大纳税人的服务质量。

（二）技术创新在增值税征收管理过程中的实证分析

目前，在我国税收制度中，增值税是十分重要的税种，比较好地发挥了资源配置、调节分配和社会稳定的功能，实现了税收的效率和公平。但是，由于增值税在我国起步较晚，在很多机制的建设上还存在着有待完善的地方。由于该税种征收管理的复杂性，客观上需要不断强化技术创新，以提高增值税税收征收管理的质量。

按照增值税的基本原理，增值税具有道道征税、税不重征、环环紧扣、税负公平的特征。从产品的投入、产出、交换到最终消费环节，就像一根链条，一环紧扣一环，完整而严密。在我国目前“以票管税”的模式下，这种制约机制是通过增值税专用发票来实现。增值税专用发票的领购、开票和抵扣税款贯穿了增值税制运行的全过程。在规范的增值税征管过程中，三个环节所包含的税款缴纳和抵扣的信息应当相互衔接、相互对照，通过对各个环节的增值税专用发票所包含的信息进行比对，即能发现其中所包含的需要进一步查实的信息。由此可见，保证增值税应收尽收的前提，就是一定要完整掌握整个社会的全部增值税专用发票使用信息，然后进行相互比对，区分真伪。然而，全社会对增值税专用发票的使用数量是巨大的。据统计，2004年每个月全国增值税专用发票存根联和抵扣联的使用量都有几百万份之多，而且分布于全国范围内，专用发票的使用信息具有极大的分散性。在这种情况下，税务机关如果单纯依靠人工的信息收集与对照，根本无法实现对全部纳税人使用增值税专用发票的有关信息进行及时有效的掌握，也就无法发挥增值税专用发票应有的监控作用。

2001年7月，税务部门正式开始运行“金税工程”二期工程，引入技术创新手段，通过防伪税控系统开具增值税专用发票，并在2003年实现了全国取消手工版增值税专用发票的目标，实现了全部增值税专用发票使用信息的高效采集，从而使过去敢于铤而走险的犯罪分子伪造的假手工专用发票失去了市场，解决了增值税专用发票的信息采集和防伪问题；同时，又以计算机网络为依托，通过增值税交叉稽核系统和协查系统，建立起覆盖全国的广域网络，进行增值税专用发票信息及时传递和自动比对，解决了全国范围内增值税专用发票使用信息的分散性问题。可以说，“金税工程”二期的完成，有效实现了税务机关对于纳税人增值税专用发票信息的掌握，基本上消除了增值税专用发票管理中的信息不对称问题，挤压了利用虚开增值税专用发票进行犯罪活动的空间，也使利用假票、大头小尾票骗抵税款的违法犯罪活动得到了遏制，基本解决了增值税专用发票的日常管理问题。

虽然从增值税征收管理的实际情况看,技术创新在提高税收征收管理中能够比较好地获取纳税人信息的手段和能力，消除信息不对称，实现税收征收管理的目标。但是，也暴露出一些实际存在、亟待解决的问题。主要表现在：第一，“金税工程”中增值税交叉稽核系统的时效性不足。针对增值税发生的应纳税额和入库情况，每个月仅核对一次，存在着比较长的时间间隔，容易产生一定的信息技术上的时滞。第二，金税工程的有关数据还无法实现在一定范围上的共享。表现为三方面：一是在“金税”和CTAIS（中国税收征管信息系统）之间的数据无法共享；二是在税务机关内部的各部门存在着信息不对称；三是在税务实际操作部门和银行等其它职能部门之间存在着信息的阻滞，从而造成了诸多静态的、无法使用和已经失去时效性的“垃圾数据”，产生了系统的滞后性和孤立性，甚至会使一些不法分子隐瞒与增值税缴纳相关联的真实信息，利用虚假发票进行偷逃税的违法犯罪行为。第三，增值税的“以票管税”能否真正弥补信息上的不足也值得商榷。虽然从目前的实际情况看，增值税征收管理主要是通过管住增值税专用发票，实现对增值税进、销项税额的有效监控，通过技术创新、防伪税控装置的使用提高管理质量，但是现有“人机对话”的能力、投入到纳税终端有效管理的税务人员的水平还急需“升级换代”。

诸多情况表明，税收征收管理需要不断强化和提升其技术管理水平和操作水平，以技术的不断进步推动管理质量的提高，以征收管理运行机制保证制度的实施效率，从而达到降低包括增值税在内的税收管理性漏出，实现我国法治税收、应收尽收的长远目标。

三、税收征收管理技术创新的实施策略

在税收征收管理领域中，用先进的技术手段和技术方法辅助并逐步替代辅助传统人工管理的方法，是促进我国税收征收管理科学化、现代化、规范化和制度的必然选择，也是提高税收征收管理效率的目标模式。

（一）税收征收管理技术创新的出发点

我国要通过税收征收管理技术创新，构建和谐税收制度环境，促进经济繁荣。在实现税收征收管理技术创新的过程中，应该处理好以下三方面的关系：

第一，兼顾税收征收成本和遵从成本的均衡

在评价税收征管效率时，要综合考虑税收征收成本和纳税成本，将税收运行成本最小化目标作为提高税收征管效率的评价指标。税收征收成本和税收遵从成本的关系比较复杂，它们在很多时候表现为异向替代。这就需要不断平衡两者的配比关系，在税收征收管理技术创新方面表现尤为明显。因为所有的税收技术创新产品和服务都不是无偿的，它只能由税收部门或者纳税人出资购买，相应地就会增加税收征收成本或者纳税成本。如果税务机关能够提供充分便捷和相对低成本甚至免费的技术创新产品和服务，那么纳税人的税收遵从成本就会相应降低，税收征收管理技术创新的推广难度也会减小，还会加快其应用推广进程，但是税务机关的管理成本却会相应增加；反之，如果不考虑在税收征收管理技术创新过程中的社会承受能力问题，不计纳税人的税收遵从成本，不切实际地强行推广某些税收技术创新产品和服务，则会加大纳税人的纳税成本，甚至使纳税人对税收征收管理技术创新产生抵触情绪，影响其应用效果。

固然，随着税收征收管理技术创新的不断深化，多元化的征管方式和信息获得途径可以保证纳税人有充分的选择权来降低纳税产生的净损失，即税收遵从成本最小化，纳税申报、审批、咨询等涉税事项的电子信息网络化将逐渐成为降低办税成本的发展趋势。但是，在税收征收管理技术创新过程中，一定要警惕这样一种现象，即把应由税务机关提供的无偿服务划归税务机构或其它组织去搞有偿服务，把本来低价的技术创新产品以高价强加给纳税人。要避免在降低了税务机关的税收征收成本时，却以纳税人的办税成本增加为代价，因为征收成本和遵从成本是税收成本有机结合的两个部分，如果二者结合不当的话，反而有可能会提高全部的税收成本。从长期看，税收征收管理技术创新有助于减少当前税收征管工作中存在的许多问题，促进税收征管工作质量的提高，达到降低总体的税收运行成本、提升税收征管效率的作用。

第二，技术创新对传统人工管理相结合

在税收征收管理技术创新中，要注意技术创新与传统人工管理的衔接与配合，既要充分发挥技术创新的作用，同时又要积极谋求与传统人工管理的最佳结合方式，强化“人机结合”管理模式，加大对纳税人相关信息的技术采集和控制能力。

税收征收管理技术创新和传统人工管理这两种方法，在纳税人税源管理中各有所长、各有所短，二者并不是简单的替代关系，而是一种互补关系，因此要充分发挥“人机结合”模式在税源管理中的互补作用，进一步细化完善有关制度措施，强调“人机结合”、“机器管事”、“制度管人”，做好税源管理等其他各项工作。从目前的情况来看，在税收征收管理技术创新过程中，容易形成传统人工管理与技术创新辅助管理相互脱节的现象，对机器的依赖程度越来越高，丢弃了原来“管户制”的一些好的经验和做法，使错误或虚假的数据不能得到及时修正，不能及时发现和查处各类涉税违法犯罪行为，忽视了在税源管理中最主要的人的因素，单纯依靠机器去加强税源管理工作是不可能取得实际效果的。

因此，一方面要加大税源监控管理软件的开发和应用力度，整合信息资源和数据利用的效果，增强计算机对税源管理的力度、广度和深度；另一方面要充分发挥人在税源管理工作中的积极作用。建立税源管理责任制，正确认识“管事与管户”的关系，管理责任人要从具体事务入手，按户管理涉税事务，经常深入企业，对企业经营情况、资金流向、产销变化、总体发展趋势等动态信息要有充分的了解和掌握，特别是要加强容易出现问题的部位和环节的跟踪管理和动态监控。充分利用各种信息资料及日常检查了解的情况，加强对纳税户生产经营情况和纳税申报真实性的分析评估，结合计算机中静态信息，全面掌握税源增减变化情况，减少因“疏于管理”所导致的涉税违法案件发生，力求使税收征收管理技术创新的积极作用和先进性得以充分发挥。

第三，强化政策主导和发挥市场机制的协调

一方面，税收征收管理技术创新要坚持统筹规划，提高税收征收管理技术创新的开放性，包括建立统一的技术标准和开发平台，规范程序接口和业务流程，通过统一领导，加强组织协调，以保证技术创新工作的有序开展，避免各自为政，令出多门，有利于提高信息资源共享程序；另一方面，维护税收征收管理技术创新过程中的市场效率，鼓励和引入自由竞争，优中选优，杜绝设立税收征收管理技术创新的市场准入障碍，通过市场竞争机制来提高技术创新的水平和质量，降低技术创新的推广运行成本，促进这项工作的良性发展和稳步前进，强化税收征收管理技术创新在税收征管工作中的应用。

（二）税收征收管理技术创新的主要措施

第一，以税源管理作为日常管理的核心，强化税源监控动态机制。税务部门需要调整税收征收管理的观念和策略，改变税源监控边缘化状态，把强化税源管理监控作为税收征收管理技术创新的主导，建立以税源监控和税收分析预测为核心的税收征收管理新格局。一是改变原来税收征、管、查三模块的扁平化分布，提高相关部门的信息合作与衔接，建立信息资源共享机制，提高管理效率；二是改变重计划、轻分析、少预测的税收征收管理方式，在对税源实行动态监控基础上，强化税收统计分析和预测；三是调动多方面积极因素，发展税务机构，把它作为税收征收管理机制的主要力量；四是在周密调研和科学预测基础上，稳步高效推进税收征收管理改革与创新，尽量降低税收行政管理对征纳行为的干扰，降低管理成本。总之，税收征收管理技术创新要力求建立以税源监控促进税收预测分析，以服务辅佐证、管、查等日常管理，以高效行政推进严格执法的税收动态新格局，促进企业改革与发展、提高经济发展的整体实力。

第二，以推广和应用CTAIS软件为主线，建立全国性的计算机税收征管网络。随着市场经济的发展，纳税户大量增加，行业和地区之间的经济联系日益复杂，沿用传统管理方式，采人海战术，靠手工操作或计算机单机运行，已经难以适应信息量快速变化的形势，也很难做到管得深、征得足、查得透。要全面提高税收征管质量和稽查效率，需要继续深化税收征收管理技术创新，建立现代化计算机网络支持的税收征管体系。在这方面，CTAIS软件涵盖了税收征收管理基层单位征、管、查各个环节，具有很强的先进性、安全性、严密性。从目前的实施情况看，由于存在着地域上和认识上的偏差，在执行效果和进展程度上仍旧存在较大的差距。提高CTAIS的使用效率，加强和税收其它信息统计系统和管理系统的资源共享机制，建立广域网为目标，以推广应用CTAIS软件为主线，确定业务组织关系、功能分布关系、数据分布关系、监控关系及上下级机构间数据流量、传输频率及存储时间，建立适应市场经济发展的税收征管新机制。

第三，充分发挥技术优势促进税收征收管理技术的不断升级，节约能耗。税收征收管理信息系统的定位应该有两点：一是税收征收管理信息系统不应仅限于单纯的数据管理，还应参与税收征收管理日常业务的流程控制；二是税收征收管理信息系统还应提供有针对性的管理信息，并提供相应的管理手段。就纳税人申报的真实性来讲，不同项目或不同类别的纳税人存在很大差异，税收征收管理信息系统必须提供相应的群体差异信息，或对不同类别的群提（项目或纳税人类别）使用不同的方法进行管理。将日常的业务运转建立在网络系统上，利用计算机控制业务处理流程，提供有针对性的管理信息，避免将非结构化的内容网络化，避免将与税收征收管理水平不相称的内容常规化，避免行政管理对税收信息管理的挤出。

第四，通过税收征收管理技术创新，提高管理工作的自动化程度，提高工作效率，并逐步替代人工管理。短期内，人工管理在税收征收管理中能够和计算机网络管理相互补充，互为依托。但是，从长远看，税收征收管理要不断提高计算机网络化的程度和水平，在一些流程类和规范类的环节，以计算机代替人工管理。比如：为保证数据准确和及时，可通过磁盘申报、电话申报、互联网远程申报等方式进行数据采集，采用光学字符识别技术（可以快速识别手写体数字）处理纳税人报送的纳税申报资料、财务状况资料等等。对未申报行为和逾期未缴纳税款的行为，采用电话语音系统自动催报催缴，或自动制作相应的涉税管理文书。西方国家的实践表明，税收征收管理技术创新水平的不断提高，本身就起到了抑制违税行为发生、人为因素干扰课税、规范税收征收管理运行机制的作用。

第五，继续以税收征收管理技术创新为依托，建立多层次、有针对性的为纳税人服务的体系。一方面，要建立税法宣传、税法咨询计算机系统，让纳税人可以迅速了解涉税事项的准确信息，不断升级和维护税收法规的互联网站，充分发挥通讯和网络在纳税服务上的应用水平，利用电子邮件向纳税人定期提供税收法规、政策信息，向特定的纳税人群体，比如会计师、专业商会、一般公众等进行有针对性的税法辅导；另一方面，利用互联网技术实现网上行政，方便纳税人办理涉税事项，可以通过互联网处理某些管理事项，如互联网纳税申报、税款缴纳、资格申请等，最大程度地方便纳税人的纳税行为，提供人性化、规范化、网络化的税收征收管理服务。

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