改善城镇人口住房保障规章的财税途径

摘要:住房保障制度是目前世界各国普遍采用的一项公共政策。这一制度实施的目的在于保障社会成员的基本人权(生存权、居住权等)、维护社会稳定、促进社会公平。然而在住房市场化、商品化的今天,由于房地产市场价格不断上涨,城镇居民实际支付能力与适宜的住房标准价格之间存在着巨大的差距。为稳定社会秩序,缩小贫富差距,体现社会公平,政府可以通过一系列的财税政策安排以解决城镇居民的基本住房问题。

关键词:住房保障;住房公积金;经济适用房

住房保障是国家社会政策的一项重要内容,是政府通过财政转移支付的形式,向低收入者提供财政补贴或实物援助,以解决社会成员的基本居住问题、改善其居住质量的一种制度安排,是我国社会保障体系的重要组成部分。在现代化、工业化、城市化的背景下,建立城镇居民住房保障制度,是使城镇居民参与社会再分配,享受经济增长所带来的福利增加的一种手段,对于稳定社会秩序,缩小贫富差距,促进社会公平具有很强的现实意义。

一、政府介入住房领域的理论依据

(一)住房的双重属性分析

住房是供人类生活居住的空间或场所,是人类赖以生存和发展的最基本的物质资料。一个国家或地区居民的住房状况是衡量当地经济发展和人民生活水平的重要标志。

住房是一种特殊的商品。在社会主义市场经济条件下,一方面住房具有普通商品的私人产品属性,居民拥有或使用住房必须要付出一定的代价;另一方面,住房又具备准公共产品的属性,因为每一个社会成员都有获得基本居住条件的权利,而且该基本居住条件应该随着社会经济的发展而不断提高,即所谓“人人享有适当的住房”。私人产品与准公共产品的双重属性是住房最基本的特征,也是研究政府介入住房问题的出发点。

(二)政府是住房保障制度的责任主体

在以住房市场为基础的住房分配体系中,人们对于住房质量和数量的要求取决于其对住房的支付能力。而一个不可回避的事实是,大量的中低收入者的支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间存在着鸿沟,这也是各国政府干预住房市场的主要原因。首先,实行住房保障的目的是维持社会安定、保证基本人权,因此应该由社会权利的集中代表——政府来承担住房保障责任。其次,住房保障的成本巨大,通过政府调动全社会资源才能解决住房保障的成本问题。而且政府承担住房保障职能具有规模经济的特点,可以降低分散保障带来的较高的执行成本。最后,住房保障的程序复杂,必须依靠政府的权威和系统组织能力来实施。因此,世界各国政府几乎都无一例外的在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助,即政府承担了解决社会成员基本住房问题的主要社会责任和经济责任。

二、我国住房保障制度的历史变迁

传统的计划经济体制下,我国实行“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度,在当时较低水平的消费层次上,较好地满足了职工的基本住房需求。然而,旧的福利分房制度下,由于租金低廉,房屋维护所需成本无法满足,政府背负着沉重的财政负担。与此同时,为应对东南亚金融危机,国家实施积极财政政策增加社会总需求,而住房货币化的改革也成为拉动内需的最好方法。我国的住房保障制度大致经历了三次主要的变革:

(一)1994年:住房制度市场化改革初步启动

1994年国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号),开启了城镇住房制度的改革。该文件以住房制度改革为经济体制改革的重要组成部分,以住房商品化、社会化为目标,把住房实物福利分配的方式改为以按劳分配为主的货币工资分配方式;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度,建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

(二)1998年:停止福利分房,建立市场化体制

1998年国务院了《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号文),该文件宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化,同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系,在中国住房保障史上具有里程碑意义。

(三)2007年:“24”号文公布,出台保障新政

2007年国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号文),将我国的“保障性住房”提到了前所未有的高度,旨在解决目前“重市场,轻保障”的住房模式。该文件明确了我国住房制度的指导思想、总体要求和基本原则,提出进一步建立健全城市廉租住房制度,改进和改善经济适用住房制度,着重解决城市低收入家庭的住房问题,并提出相关的配套政策和工作机制。

三、我国住房保障制度的现状及存在问题

目前我国的住房保障制度包括住房公积金制度、经济适用住房制度和廉租住房制度三大支柱,即通过住房公积金购买商品房解决稳定收入者的住房需求;通过经济适用住房解决中低收入者的住房需求;通过廉租住房解决无购买能力的低收入者的住房需求。

(一)住房公积金制度

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工按规定缴存的专项用于住房消费支出的个人长期住房储金。住房公积金制度作为一种强制性的住房储蓄制度,在实施过程中存在以下问题:

1.住房公积金作为提供住房贷款的机构功能较弱。世行数据显示,截至2005年底,中国有6330万人缴纳住房公积金,累计金额6260亿元人民币,但只有45%的住房公积金被用来发放住房贷款,而且只有17%的缴费者获得了公积金贷款。

2.住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。由于住房公积金的征缴、使用是以工作就业为基础的,大部分非正规就业或失业的中低收入者因为承受能力的制约而无法使用公积金。因此,实际从中受益的群体只是城镇人口中的一小部分。

3.住房公积金保值增值能力欠缺。从法律关系看,住房公积金管理中心和缴存公积金的职工个人之间是一种保管关系,而管理中心与住房公积金的贷款使用人之间是债权债务关系。由于住房公积金管理中心既不是法人实体,没有自身资产,又没有独立的经济利益,因而缺乏对资金保值增值的积极性。

(二)经济适用住房制度

经济适用住房是指政府提供政策优惠,限定建设标准、供应对象和销售价格,具有保障性质的政策性商品住房。在实际操作中,一方面经济适用房供应总量明显不足。经济适用房具有社会保障属性,其建设用地由行政划拨,这使得长期以来以房地产业作为主要财政来源的各地方政府对经济适用房的投入力度较小,不少地方甚至停止了经济适用住房建设。一些仍在建设经济适用房的城市,也主要面向拆迁户供应,没有广泛面向社会上应保障的对象,这与经济适用住房制度的要求及社会期望差距甚远。另一方面,经济适用房建设标准缺乏控制。《经济适用住房管理办法》规定,经济适用住房的套型必须严格限定,中套面积控制在80平方米左右,小套面积控制在60平方米左右,价格以保本微利为原则。然而实践中,超过80平方米的户型占多数,且房间超大,装修豪华,已偏离了中低收入家庭的真实需求。另外,实际操作过程中购买对象审核不严格,开发商炒号、增加商品房比率、加高楼层等花样层出不穷,政府监管机制难以到位。

(三)廉租住房制度

廉租住房是指政府向城镇低收入家庭提供的基本住房保障,属于完全的政府保障性质。廉租住房制度当前存在以下问题:

1.廉租对象覆盖面狭窄。廉租房保障的对象应该既包括具有城镇户口的城镇居民,也包括城市中大量所谓“流动”但常驻城镇的农业人口。目前,各城市出台的廉租房政策保障的对象多限定于低保户、优抚家庭中的住房困难户,城市中既买不起房,又非低保的“夹心层”和大量的流动人口则不在廉租房保障的范围之内。另外,随着社会的转型,农村进城务工人员、城乡结合部土地被征后的农民也是不可忽略的新的住房弱势群体,但目前都未被列入廉租房保障体系的范围。

2.地方政府对廉租房制度缺乏积极性。廉租房作为一项社会福利,不能完全通过市场方式来配置资源,必须借助于政府的调控。地方政府的重视程度以及行为表现对政策实施结果有决定性作用。目前很多地方政府重点关注市场发展对当地经济增长的贡献,却不重视廉租房制度本身的建设,甚至极少数地方政府把建廉租房作为短期的“形象工程”来对待。

3.资金短缺严重制约了我国廉租房的发展。制约廉租房发展的最关键问题还是资金。现阶段,政府虽然提出了财政拨款、住房公积金增值基金、直管公房出售中一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制,但在廉租房实践中,大部分资金仍主要来源于住房公积金增值收益,政府财政资金很难落实到位。

四、完善城镇居民住房保障制度的财税途径

市场化解决不了住房问题,是西方国家探索了几百年得出的结论。住房作为准公共产品,具有人权保障的属性,政府必须介入住房市场,满足社会公众的基本住房需求。我国虽已基本建立了由住房公积金、经济适用住房和廉租住房组成的住房保障体系,但目前只有廉租住房明确要以公共财政资金为主,其他涉及住房保障的支出并未纳入财政预算中。因此,我国应借鉴其他国家有益做法,通过一系列的财政税收政策,进一步完善我国的住房保障体系。

(一)明确各级政府在住房保障中的责任,合理划分中央与地方政府财权

1.明确中央政府与地方政府住房保障事权。提供社会保障和公平收入分配是中央政府的主要职责,因此住房保障首先是中央政府的责任。同时,由于住宅是不动产,不具有空间上的流动性,因此,其作为准公共产品的属性体现为区域性的准公共产品,从这个角度上看地方政府也对其负有责任。世界各国的目前做法,也都是把住房保障作为中央和地方政府的共同责任。因此,应当通过立法途径,在法律上明确各级政府在保障公民居住权利方面各自应当承担的责任和义务。就我国目前情况看,由于各地经济发展水平差异较大,相应的住房标准、价格水平以及个人收入水平也有较大差距,所以由中央政府统一制订住房保障制度的具体政策和标准是不合适的。应该由地方政府依据中央的宏观政策要求,制订适合本地区特点的具体政策、法规和标准,充分发挥地方政府在解决中低收入家庭住房问题中的积极作用。

2.按照财权与事权统一的原则,合理划分中央与地方政府财权。财政支付能力是保证住房保障制度运行可持续性的基础因素,在很大程度上决定了住房保障制度运行的效果。通过明确中央和地方政府在住房保障中承担的责任,合理划分中央和地方的财权,充实地方财政收入,改变对地方官员的政绩考核机制,减少地方财力过多依赖土地出让金等收入的状况,可以从源头上减少地方政府对房地产业扶持的动力。同时,要改变现在一次性收取土地出让金的制度,将土地出让金按使用年限计算收取年租,这样可以大大降低开发商建房的成本,从而减轻消费者的一次性购房支出。

3.建立中央对地方的住房保障转移支付体系。为增加政府对住房保障的支持力度,应尽快建立中央对地方住房保障资金转移支付机制。在转移支付数额的确定中,用因素法替代基数法,充分考虑影响地方财政收支的人均国民生产总值和人均财政收入、教育卫生社会保障与市政建设等因素,通过因素法测算出各地区的标准收入能力和标准支出需求,建立地方各级政府的标准预算,来确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付,使社会成员所享受的政府服务水平(包括住房保障)能够大体一致,实现公共服务均等化的目标。

(二)完善住房保障资金筹集方式

住房保障属于社会保障的一部分,因此其主要的资金来源渠道应该是国家财政。我国目前财政收入中用于经济建设的投资比例过大,而社会保障的投入资金相当有限,没有建立规范的住房保障资金筹集模式。政府尤其是地方政府仍将经济发展、广开财源作为首要职责,把向社会提供公共服务作为次要职责。因此,各级政府必须转变职能,树立政府是住房保障最后责任主体的意识,不能仅仅从眼前的经济效益来对待住房保障,而是要从改革、发展、稳定的全局出发,统筹考虑住房保障的资金投入。

1.建立多渠道的住房保障财政资金筹集模式。住房保障资金的供给应以政府财政拨付的资金为主,其他方式筹集的资金为辅,多种形式、多种渠道。即在筹集住房保障资金时,应坚持“以财政为主,多渠道筹集”的原则。具体来说应该包括:公共财政拨付的专项资金;住房公积金和其他住房基金的增值部分;社会福利奖券按适当比例提取部分、接受社会捐赠以及通过其他渠道筹集的资金;从房地产交易中收取的契税和土地出让金、转让金中安排一块(比如原先安排的经济适用房用地改成商品房用地以后,政府原来免收而现在正常收取的土地出让金)。

2.发行国债筹集住房保障资金。为了弥补住房保障资金的投入缺口,可以采取在国家增发的财政债券中安排专项资金支持住房补贴政策的方式。符合国家规定的中低收入家庭均可享受国债专项资金的补贴。具体说来,用国债专项资金支持住房保障的方式可以采取现金补贴和贷款贴息两种方式,前者主要是针对租房需求者,而后者既可针对中低收入家庭的购房贷款实行利息补贴,也可以对建造中低价商品房和廉租房的开发商实行利息优惠。

3.发行筹集住房保障资金。仿效体育和福利的方式,设立专项住房福利。通过设立住房福利可以吸收较多的社会闲散资金,以其中一部分作为彩金,其余用于专项的住房补贴资金,政府的负担较轻,风险也较小。