行政程序法典化现状与设想

摘要:依法治国的核心是依法行政，依法行政的核心是行政程序法典化。行政程序法典化对于保障公民的个人权利、限制行政权的滥用具有重要作用。本文对我国行政程序法制的现状进行了分析，并提出了推进我国行政程序法典化的设想。

关键词:行政程序法;法典化;现状;设想

一、问题的提出

行政程序法典化对于保障公民的个人权利、限制行政权的滥用具有重要作用。也就是说，宪法上的重要使命通过行政程序法典化来进行落实。行政程序法典化有利于行政权的规范化，防止其肆意扩张和滥用，促进行政法治；有利于保障行政相对人的合法权益得到充分有效的行使，为相对人提供参与的管道；有利于提高行政效率，使得公共利益与私人利益实现有机统一。此外，行政程序法典化也有利于发展民主政治、遏制腐败现象、克服官僚主义。我国自改革开放以来，经济快速发展，被誉作一项经济奇迹，这是我国现代化最大的特色。我国的经济奇迹，主要在于发展市场经济，鼓励私有制，尊重市场经济等因素。也就是说，在公有制的基础上发展私有制度的经济，是我国经济发展的根本动力。经济基础决定上层建筑。经济实现自由化必然会推进政治的民主化。政治民主化之后，人民便会要求参与行政决策的程序。行政程序的公开、公平与公正也就成为人民的要求，这就是行政程序要进行立法的趋势。在党的会议之后，中国的社会主要矛盾已经由人民不断增长的物质生活需要同落后的生产力之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对社会转型的压力，各种利益和价值的冲突，需要有健全的行政程序制度、完备的行政救济制度作为保障。同时行政程序也要考虑效率问题，包括简化行政程序作业层级、加速流程，引进单一窗口；行政程序必须由行政主体单方片面作成决定改为引进人民参与等机制；重大建设必须减少政府支出。这些都是面对社会转型压力下促使我国行政程序法典化的有利条件。我国学界对行政程序的研究成果是非常丰厚的，关于行政程序的理论也有详实的介绍。但我国学界主要的研究对象是美国、德国等民主宪政文化历史悠久的国家。我国法治起步较晚，用美国、德国等民主宪政文化历史悠久的国家作为参考，难免有生搬硬套的嫌疑，由于国情以及文化的不同，某些方面也难免出现水土不服的现象。因此，本文尝试回归实际，从我国的传统观念、法制基础等客观因素进行分析，只有对本土的行政程序法典化的现状有了清醒的认识，才能对症下药，有效提出完善行政程序法典化的设想。要提出完善我国行政程序法典化的设想，首先要分析我国行政程序法典化的现状，从中了解促成其行政程序法典化的条件，才能在此基础上总结我国行政程序法典化可能需要的前提；其次，在总结我国行政程序法典化现状的基础之上，提出我国行政程序法典化的设想。以下将从前述两方面分别进行阐述。

二、我国行政程序法制的现状

我国的行政程序法典化的现状主要有以下几方面。从观念上来说，不论是公民或是行政机关，行政程序的观念都比较落后。从实践上来看，一是行政程序法典化的理论基础建设不够；二是行政程序的立法体制分散，不够系统化等；三是行政程序实证研究欠缺。下面就从前述这几个方面分别进行分析：（一）部分行政机关人员不重视行政程序。部分行政机关人员不重视行政程序，是因为行政机关中存在着一部分传统习惯势力，对他们来说存在一个根深蒂固的观念：管理才是行政程序的主要用途。他们并非不重视相对人在法律上的权利，只是在实践中习惯性的忽略了程序对于相对人的意义。我国过去长期受到集权主义政府影响，传统的行政效率和行政结果至上的制式观念长期存在于中华大地，行政效率过去长期被作为政府运作中的重心。我国要迅速从这样传统的制式思维走出来也是可能性很小的，行政效率和行政结果至上的观念已经深入人心。因此部分行政机关人员有时认为程序规定有时候反而降低了行政效率。甚至有时候他们会觉得行政程序对自身造成了束缚而不顾相关行政程序的规定。我国行政程序法典化进程缓慢，在很大程度上是因为部分行政机关人员不重视行政程序。（二）部分民众欠缺程序观念。民众在传统社会的影响下也缺乏程序观念。费孝通先生在《乡土中国》中所提到的中国社会在很大程度上是一个“乡土社会”。这种“乡土社会”在当下仍然主导了中国的大部分地区。“乡土社会”是一个血缘与地缘相结合的社会，“乡土社会”在根本上是因为经济发展的不平衡所造成的。因改革开放所倡导的政策是先富带动后富，国家的经济建设因而出现了区域之间、城乡之间的不平衡，在经济建设快速的地区或城市，社会变迁迅速，城市规模不断扩大，大量外地人涌入，因而需要健全的法律制度来进行规范和调节各种矛盾。在这种社会变迁迅速的环境里，人与人之间关系就相对较为独立。但是，另一方面，中国的大部分地区没有成为重点经济建设的对象，因而社会变迁缓慢，社会固化，成为了费孝通先生笔下的“乡土社会”。在这样的社会中，人们“生于斯，死于斯”。这样的社会是一个人口不流动的社会，甚至大量的人口不断流出，人与人之间熟悉彼此，人与人之间的联系尤其紧密。正如一句谚语所说：“抬头不见低头见”。因此很多国人在解决争端的很多时候寄希望于“托人”、“走关系”，只因“乡土社会”之下的国人养成了避免伤和气、坏感情的习惯。本该由法律解决的矛盾与纠纷却由法律之外的途径来解决，就很大地削弱了法律的规范作用。我国在新中国成立之后历经多次政治运动，法治化道路步履艰难，甚至一度停滞不前。在党的十一届三中全会之后，社会经济发展一日千里，社会事务越来越繁杂。在这样的情况下，国家不得不尽快制定相关法律法规应对。但是不断出台的法律与“乡土社会”中的传统文化难以接轨。面对迅速发展变化的法律制度，部分民众滞后的法治观念无法迅速适应。这样的背景之下，部分民众自然也缺乏相应的行政程序观念。（三）行政程序理论基础薄弱。首先，我国过去长期受到集权主义传统思维的笼罩，民主法治的观念长期匮乏，这就导致有关行政程序的理论很少被提出；其次，现行我国的宪法不能充分提供程序正义的渊源，且中国宪法实施的效果并不彻底。在行政程序法制发达的国家(地区)，往往能在宪法中找到行政程序的依据。例如英国的自然公正原则、法国的依法行政理论、美国的正当法律程序理论等。在我国台湾地区的“宪法”和“大法官解释”中，也能找到程序正义的理论基础。而我国宪法中难以寻求程序意味的条款，更不用说能直接明了体现程序正义的条款。因此，我国本土的程序理论缺乏，以及我国宪法中程序条款的缺乏，导致了我国行政程序的理论基础薄弱。（四）行政程序立法体制分散。当下，我国行政程序法律法规规范在形式上缺乏系统性，分布比较分散和零乱。具体说来，首先，没有一部统一的行政程序法典，行政程序散见于一些单行法和地方性法规规章之中，公权力的行使没有统一规范或标准作为指导，从而在实践中出现很多冲突；其次，现有的一些行政程序规范过于笼统，缺乏操作性。我国法律中的行政程序规则较少且比较笼统，甚至有的程序条款一刀切，不能适应实际需要。绝大多数行政程序仍由行政机关各自进行设定。这就导致了有时实际程序运作为了适应现实需要而违反法律的情形。同时也导致了行政行为侵犯行政相对人权益的情况不可避免，因行政机关各自设定行政程序就存在很大自由裁量的空间。（五）行政程序实证研究欠缺。我国现行有关法律已经将一些行政程序予以类型化，例如，《中华人民共和国立法法》设定了行政立法的程序，《中华人民共和国行政许可法》设定了行政许可的程序，《中华人民共和国行政处罚法》设定了行政处罚的程序。也有其他一些行政程序规则分布在相应的法规范之中。由此看来，统一的行政程序法典已经有了一定的实证基础。但是，行政程序法典化是为了对所有行政行为的程序进行设定。就目前而言，在法律层面的行政程序类型还不足以涵盖所有实践中的行政行为，例如行政合同，行政指导，行政计划等方面的程序规范还没有上升到由人大制定的法律这一层面。也就是说如果要使行政程序类型化涵盖所有行政行为，还欠缺一定的实证基础。只有具备充分的实证基础，行政程序法典化才有实现的可能。

三、推进我国行政程序法典化的设想

我国目前没有一部统一的行政程序法典。同时，越来越多的声音催促我国行政程序法典化。虽然我国方面在行政程序的理论与实践研究也取得了一些成果，但还存在相当的距离。若要加快我国行政程序法典化的步伐，对我国行政程序法典化的现状进行分析和总结，并在此基础之上提出完善的设想是十分必要的。法典因规范法律明确化而避免规则复杂凌乱；法典因其安定性与一致性而避免法适用的冲突；法典因其简易性而使民众易于理解法律与遵守法律；法典因其完整与体系而实现更加良好的规制。“无奈行政法规，又是反映社会现象最快，变迁频繁的法规，制定为统一的法典，乃倍见困难。”事实上行政程序法典化并不是难事，因为程序具有一定的共性和相对的稳定性和连续性。相对于实体而言更容易进行抽象的归纳。美国、德国、日本以及我国台湾地区等的实践已经证明了这一点，因此，我国出台行政程序法不仅可能，而且必然。但也不应忘记，我国制定统一的行政程序法还有相当距离，很多方面需要加强。前文已经对我国行政程序法制的现状进行了分析，以下将在此分析的基础之上，提出推进我国行政程序法典化的设想。（一）行政程序法典化需要行政机关积极配合。仅仅立法机关重视行政程序法典化是远远不够的，行政程序法的制定及其实施更需要行政机关的积极合作才能有条不紊的进行。如果没有行政机关的积极合作，行政程序法典化的进程便困难重重。行政权不受制约并且充满恣意是传统社会中的特点。对于传统观念来说，严格按照行政程序行使公权力无疑是一种巨大的冲击，这样的冲击自然会遇到来自行政机关内部传统习惯势力的阻挠。只有行政机关充分认识到行政程序同时也能给行政机关自己带来保障，这样的困境就能够进行转化。正如外国学者指出：“一个体制要想受到有意义的审查，只有行政一方愿意受到这个程序的约束时，才能达成。行政程序能够为政府好处的分配带来一致性和监督，但是，没有统治者的同意和支持，它不可能实现公正和责任”。（二）行政程序法典化需要根植于国情。如果无视历史、忽略现实，任何立法都不可能成功。若要制定并实施一部法律，则必须根植于本国国情，从本国历史和现实出发。若要进行行政程序法典化，则必须考虑文化、传统和观念等方面的因素。其次，行政程序法典化还与社会经济发展与行政体制改革等因素相关。在党的会议之后，中国的社会主要矛盾已经由人民不断增长的物质生活需要同落后的生产力之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对社会转型的压力，各种利益和价值的冲突，需要有健全的行政程序制度、完备的行政救济制度作为保障。法律的制定是为了迎合经济发展和社会转型的需要，后者又对立法工作进行推动。这些客观因素与立法工作相辅相成，互为补充。（三）行政程序法典化需要通过宪法解释构建理论基础。我国的行政程序理论基础还不够深厚。在行政程序法制发达的国家(地区)，往往能在宪法中找到行政程序的依据。例如英国的自然公正原则、法国的依法行政理论、美国的正当法律程序理论等。在我国台湾地区的“宪法”和“大法官解释”中，也能找到程序正义的理论基础。因此我国大陆也可以从中进行借鉴。正如学界中流传的一句话：行政法是“宪法的具体化”。也折射出宪法与行政法乃至行政程序法紧密相连。龚祥瑞教授指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施，行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分，没有行政法，宪法仅仅是一些空洞僵死的纲领和一般原则。而至少不能全部地见诸实践，反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想”。纵观我国宪法，能够体现程序意味的条文相当有限，更不用说直接体现正当法律程序的条文。但法律往往比立法者更聪明，为了使宪法条文适应社会发展需要，同时也为了维持“法的安定性”，宪法解释便充当了最重要的手段。要构建我国行政程序法典化的宪法基础，就必须采取宪法解释的手段。与此相关的是，我国宪法解释机制也处于不完善的阶段，因此，要对我国行政程序法的理论基础进行构建，首先要完善我国的宪法解释机制。只有宪法解释启动之后，才能对行政程序法典化工作寻求程序正义的宪法基础。当宪法解释启动之后，行政程序的宪法性理论基础便迎刃而解，行政程序法典化也将顺势开展。（四）行政程序法典化需要确立目标模式和基本原则。行政程序法的制定离不开一个特定的标准。行政程序法的执行，也与一个特定的标准密切相关。对行政程序法中的规范进行法律解释，也不能脱离一个核心原则。对行政程序法的规范及程序实践进行评价，同样也要依据特定的标准。前述“特定的标准、原则”等，即行政程序法的目标模式。纵观目前世界各国或地区的行政程序法制化进程中，公正或效率成为行政程序法的目标模式选择。行政程序法的基本原则是目标模式的展开和细化。基本原则指导行政程序法的制定、执行、解释、研究和评价。我国过去长期受到传统观念影响，行政效率的观念深入人心。目前我国政府虽然追求行政效率，但同时也在大力进行依法治国建设，倡导国家治理能力现代化，因此我国行政程序法典化的目标模式应当是公正与效率兼顾。关于基本原则的选择，从根本上来说是目标模式的细化，但也要立足于我国的行政法实践。（五）行政程序法典化需要深化实证研究。行政行为是行政法学的核心，它涉及范围广，技术含量较高，在执法实践中有时候会造成一定的混乱。为克服这种执法实践的困难，一些大陆法系国家或地区认为将行政行为在行政程序法中进行规范是一个重要的解决途径。这些大陆法系国家或地区例如德国、法国、日本和我国台湾地区等通过这一方式取得了良好的效果。值得一提的是，我国台湾地区是受到德国和日本等国家的影响，同样采取了这样的做法。但此种盲目照搬的做法与台湾岛内本土化之衔接尚有若干差距，使得我国台湾地区在行政程序法实施后出现了若干问题。因此我国在行政程序法典化中应当以此为鉴，要对行政行为的类型化进行充分的实证研究，以规避行政程序法实施后可能产生的问题。（六）行政程序法典化需要建立一般性的程序制度。一般性程序制度即总则性的程序规范，对于所有行政行为起到一般性的指导和规范作用。一般来说，行政程序的制度设计应当包括如下方面:法例、管辖、当事人、回避、程序的开始、调查事实及证据、信息公开、听证、费用、送达、时效。前述行政程序制度是世界各国或各地区在行政法实践中得出的成果，且各国之间或地区之间的程序制度基本上大同小异，因而可知这些行政程序制度在适用上已经跨越了时空的限制，因而具有广泛的可借鉴性。我国若要进行行政程序法典化，在程序制度的建立上也同样差异不大。但在程序制度的具体细则上则需要依据本土化的实证研究来进行设计。例如信息公开的范围、听证的情形、送达的方式等，都需要根据我国的行政法本土实践来进行设计。

四、结论

我国正处于社会转型时期，同时也在大力进行依法治国建设。传统的行政权控制理念必然要迈向新的阶段。当前我国的行政程序法规范，主要散见于一些单行法律以及地方性法规和规章之中。换句话说，关于行政程序的法律位阶相对较低，且形式上比较混乱。同时国内学者也在高声呼吁出台统一的行政程序法典。有了一部统一的行政程序法典后，公权力的行使就有统一规范或标准作为指导，从而避免在实践中出现的各种规范应用的冲突，这样才能避免行政机关之间出现的推卸责任的现象，真正有效地提高行政效率。同时，最重要的是能削减行政权力滥用的空间，保障公民的私权利。当保证了行政活动的公平和效率，依法治国才能有条不紊地进行。

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作者:奂童鹤 单位:四川师范大学法学院