行政管理体制改革思考

一、行政管理体制改革的目标确定

长期以来，我们一直没有找到行政管理改革的目标所在，往往陷入单纯就行政管理改革而论改革的被动局面之中，甚至认为行政管理体制改革本身就是行政管理改革的目标所在。在党的十七大之前，我们曾经先后将行政管理改革的目标定位在机构改革、转变职能或行政管理体制之上，实际上，无论是机构改革，还是职能转变，以及行政管理体制改革自身，都不是行政管理改革的目标所在，它们只是行政管理改革的某一个方面。从这个角度上来理解，我国多次行政管理改革之所以难以迈出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的历史“怪圈”，一个重要原因就是因为没有找到一个科学的行政管理改革目标。改革开放以来，党代会在行政管理体制改革方面的目标先后确定在：十三大提出“改革政府工作机构”，十四大提出“下决心进行行政管理体制改革和机构改革”，十五大提出“推进机构改革”，十六大提出“继续推进机构改革”，十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，十八大提出“要深化行政管理体制改革”。可以说，经过改革开放近30年的改革实践，党和政府在行政管理改革方面逐渐走向成熟，直到党的十七大，才开始认识到行政管理改革的主要任务是深化行政管理体制改革，而其主要目标则是建设服务型政府。人类历史上曾经历过三种政府模式，即统治型政府、管制型政府和服务型政府。统治型政府模式是一种最原始的政府类型，政治职能是政府的首要和中心职能，政府所有的行为都是为了实现有效的政治统治。管制型政府是统治型政府发展到一定历史阶段的产物，在此模式下，管理是政府的主旨，经济职能是政府的首要和中心职能，政府通过对经济领域的控制，发展社会生产力。而服务型政府则是指一种“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”。服务型政府是对传统“管制型政府”的全方位变革。自2001年“服务型政府”这一概念在国内首次出现以来，“服务型政府”已经在国内理论界和实践界得到广泛讨论和实践。2004年“服务型政府”概念首次出现在全国政府工作报告之中。2005年总理主持召开国务院第85次常务会议，通过了2005年的工作要点，其中任务之一就是“努力建设服务型政府”。在2006年党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，首次以中央文件的形式，明确地强调了服务型政府的建设。2007年“服务型政府”出现在党的十七大报告之中，强调要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。虽然，在2007年党的十七大上，首次提出行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，但是就建设什么样的服务型政府以及怎么样建设服务型政府，并没有做过多的阐述。随着全国服务型政府研究和实践的深入，特别是经过近几年的行政管理体制改革实践，此次，在党的十八大报告中，进一步明确了建设服务型政府的行政管理体制改革目标，并且还就建设成什么样的服务型政府提出了四大标准，即建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，这表明党和政府在行政管理改革方面逐渐走向成熟，已经不再是“头痛医头、脚痛医脚”的单方面改革，对行政管理是体制改革目标和途径的认识开始走向科学化和系统化。可以说，服务型政府的行政管理体制改革目标的确立，将为全国各级政府推进行政管理改革提供更加明确的方向和目标。

二、行政管理体制改革的具体举措

推进行政管理体制改革，首先需要明确行政管理体制改革的目标要求，只有确定了行政管理体制改革的目标要求，才能进一步明确推进行政管理体制改革的具体举措。就建设什么样的行政管理体制，长期以来，我们有不同的表述和要求：十五大提出要“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”；十六大提出要“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；十七大提出要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”；而十八大则跳出传统的就行政管理体制改革论行政管理体制改革的思路，进一步明确了行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，并强调要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。为了实现建设服务型政府的行政管理体制改革总体目标，在十八大报告中，还系统地提出了几个方面的建设举措：

（一）深化行政审批制度改革

与西方国家的行政审批制度是出于弥补市场失灵的目的不同，我国现有的行政审批制度是在传统计划经济时期的行政指令的基础上发展起来的。“如果说市场经济国家行政审批的产生是出于对市场失灵的克服和弥补，那么我国计划经济体制下的行政审批制度则是执行经济计划的重要行政手段之一。”有什么样的职能就会有什么样的政府模式，与计划经济追求对社会的一切经济活动进行全面规划相一致，计划经济时期的政府追求的是一种“全能政府”。而要完成政府对整个社会的有效控制，又必须依赖于大量行政审批制度的建立。但是随着计划经济体制的解体和市场经济体制的建立，“全能政府”模式的弊端也日益暴露出来，而与之相配套的行政审批制度的不足也逐渐成为众人所关注的对象。通过深化行政审批制度改革，将原来集中在各级政府手中的行政权力“下放”或“外放”，帮助传统的“大政府”松绑，让政府回归本位，管好该管的，把不该管的、管不好的、不能管的交由相应的管理主体去管理，最终实现社会共治。十八大报告明确提出，行政审批制度改革的一个重要方向就是要推动政府职能部门向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

（二）继续推进政府机构改革

传统的政府组织是“机构驱使的政府”，其机构的设置、职能的配置和流程的安排均是以方便政府自身为出发点的，在这种情况下，大多数行政组织甚至还界定不清自己的服务对象，也就无法满足公众的服务要求。同时，由于部门主义现象严重，政府的各个职能部门在公共服务方面是各守一摊，部门之间存在着大量的“柏林墙”，缺乏应有的协调和合作，出现职能性分裂（functionalfragmentation）的局面。“你会发现，积极进取者约占25%，无所事事者也约占25%，剩下的就是中间分子，他们只干分内的事——这些人循规蹈矩。而那些无所事事者却安然无恙，他们只不过是体制的一个组成部分而已。”在这种情况下，政府部门之间就会存在职能“盲区”，出现“八个部委管不住一头猪”的窘境也不足为奇。为了克服上述情况，在充分借鉴国内外机构改革的经验基础上，自十七大以来，我国各级政府都在大力推进大部门体制建设。作为政府机构改革的一个重要举措和发展方向，十八大报告再次强调要“稳步推进大部门体制改革”。当然，大部门体制建设不是简单地进行政府机构合并，它是在对原有政府职能进行科学梳理的基础上，按照政府管理的规律和社会分工的需要，对原有政府部门进行重新组合，其涉及到职能、机构和人员等多个方面的整合。故而，大部门体制建设的重中之重就是要对政府部门的职能进行梳理，“健全部门职责体系”。

（三）创新行政管理方式

随着人类社会逐渐实现从工业社会向信息社会、从生产者导向社会向顾客导向社会的转变，传统的政府管理方式已经不能满足社会公众日益增长的公共服务需求，导致公共服务“缝隙”的广泛存在，在公共服务的时间上（此时提供服务而彼时却不提供服务）、内容上（一些服务有多个机构提供而另外一些服务却没有机构提供）、地点上（通常是奔波于不同地点的政府机构之间）和方式上（通常采用“公文旅游”的方式而不能实现“即时即办”）都存在着大量的服务缝隙。在这种情况下，只有大力创新行政管理方式，才能够跟得上社会发展的步伐。就行政管理方式创新而言，可以从“硬件”和“软件”两个方面来努力：在“硬件”方面，就是要充分利用当前的信息技术来改善政府管理，大力发展“电子政务”、“网上办事”、“无纸办公”、“一站式”政府等新型行政管理模式；在“软件”方面，就是要通过流程再造、机制创新来创新行政管理方式，大力推广“首问负责制”、“承诺制”、“代办制”、“预警制”等制度来改善政府服务。

（四）降低行政成本

如何有效利用社会资源为社会提供优质、高效、便捷的公共服务一直是全社会关注政府的焦点之一。浪费行政资源也是长期以来社会批评政府的主要诟病之一。随着社会的发展，社会公众对政府的绩效水平要求越来越高，对政府机构、人员、支出等透明度的要求也越来越大，传统模式下的政府“暗箱”操作已经不可能了，特别是随着信息网络的发展，政府日益处于社会公众的聚光灯之下，有任何一点有悖于社会公共利益的政府行为或行政人员的个人行为都会导致社会对政府的不信任，最终带来社会公众对政府的问责和非议。就如何有效控制行政成本，十八大报告明确提出要从控制政府机构编制，减少领导职数等方面着手，控制政府整体规模，节约行政成本。

三、行政管理体制改革的协调推进

由于行政管理体制改革涉及到多个方面，我们过去只是就行政管理体制的某一个方面进行改革，比如机构改革、职能转变、人员精减等，并没有从全面和系统的角度去推进各项改革，导致改革的成效一直不明显，没能跳出机构改革的“历史怪圈”。就政治体制改革的复杂性和困难性，早在1986年邓小平同志就告诫我们：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”十八大报告明确提出，要完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。这是在党代会的报告中，首次提出要统筹协调推进行政管理改革，这说明经过历次的政府改革，我们党在对如何推进行政管理改革方面已经逐渐走向系统化和成熟化，已经从原来的片面改革或局部改革走向整体改革和系统改革。这更有利于行政管理体制改革的深入和改革目标的实现。

（一）行政管理体制改革内部各项改革的系统推进

我们长期开展的机构改革、职能转变和人员精简需要全面系统推进，在过去很长一段时间，我们没有明白其中的联系和规律，单方面推进其中的某一项改革，可想而知，这种单方面的改革很难取得预期效果。因为政府机构改革、职能转变和人员精简之间存在着必然联系：如果只进行机构改革，不调整职能和工作人员，由于大量人员和职能的存在，最终必然因为管理幅度和管理层次的问题，而把机构找回来；如果只调整职能，没有调整机构和人员，这些富余的人员和机构由于无事可做，最终必然把调整掉的职能找回来；相反，如果只精简人员，不去调整职能和机构，由于这些机构和职能的存在，需要有人来履行职能，最终也会把人员找回来。当前，正在开展的大部门体制改革也不例外，它同样也需要系统改革的跟进，我们不能指望大部门体制建设包治百病。如前所述，政府的机构和职能之间有着特定的联系，大部门体制建设的根本目的在于更好地履行政府职能，因而，如果不对政府职能进行转变，职能最终会将改革掉的机构重新“找”回来。过去一段时间以来，我们虽然认识到职能和机构之间的这种关系，但是由于我们没有寻找到一个合理的政府职能裁剪标准，总是徘徊于“大政府”与“小政府”之间，政府职能转变的效果非常不尽人意。针对这一问题，十八大报告明确提出行政管理体制改革的目标就是建设服务型政府。这就为我们提供了一个科学的政府职能裁剪标准，我们可以按照服务型政府的要求对既有政府职能进行裁剪。

（二）行政改革与其它各项改革的协调推进

当前，我们正在推进的几项重要改革，即行政审批制度改革、事业单位分类改革、社会管理改革等，看似是不同领域的改革，但实质上是一个问题的不同方面，它们都是如何处理好政府与社会关系这一问题的不同方面。行政审批制度改革实质上是解决政府职能如何转移的问题，而事业单位分类改革和社会管理改革即是解决政府职能由谁承接的问题。在这些改革上，如果我们不能够统筹协调推进，还走过去“单兵推进”的老路，肯定很难取得预期的改革效果。特别是在一些改革方面，如果不能够协调推进，比如，如果行政审批制度改革将政府的职能转移出去，而事业单位分类改革和社会管理改革没有及时跟上，必然导致一些政府职能没有管理主体来承接，就会造成管理“漏洞”。

四、结论与建议

结合十八大报告的要求，当前要着重抓好以下几个方面的行政管理改革工作：一是继续推进行政审批制度改革，减政放权，减少行政审批程序，下放行政审批权力，创新行政审批方式，激发基层和社会活力；二是继续推进大部门体制建设，在已经有大部门体制建设的基础上，进一步梳理部门职能，建立各个部门之间或部门内部的联系机制，实现政务服务的全覆盖，建立“无缝隙”政府；三是大力改善行政服务，实施行政服务机制创新，继续完善网络行政审批模式，积极发展实体综合行政服务机构，建设“一站式”行政审批服务体系；最后是协调推动各项行政管理改革，特别是要协调推动行政审批制度改革、事业单位分类改革和社会管理改革。

作者：段龙飞工作单位：中共中山市委党校