药品审评制度的行政法论文

时间:2022-09-24 02:55:50

药品审评制度的行政法论文

一、健全与完善药品审评的行政治理网络

(一)厘清政府部门与技术审评机构的关系

在现代行政国家下,行政活动呈现出多机关、多程序、多处分的现象。③在药品审评中,通常是由国家食品药品监督管理总局药品审评中心做出技术审评意见,形成综合意见,国家食品药品监督管理总局则根据技术审评意见和综合意见,作出具有法律效力的审批决定。④作为事业单位的国家食品药品监督管理总局药品审评中心做出的技术审评意见,不具有外部的法律效力,其更多是行政体系内部的意见交换。当争讼出现时,国家食品药品监督管理部门有可能成为行政诉讼的被告。⑤在药品审评过程中,国家食品药品监督管理部门依据综合意见,作出审批决定。符合规定的,发给批准文件;不符合规定的,发给《审批意见通知件》,并说明理由。⑥美国食品药品管理局有药品评价和研究中心,其负责药品上市前审评和药品上市后监管,⑦该中心2013财政年度工作人员共3603人。⑧反观中国,当下国家食品药品监督管理部门内设的药品化妆品注册管理司负责相应的药品审评管理工作,该司下设六个处室,除化妆品处外,化学药品处、综合处、中药民族药处、生物制品处、药物研究监督处等五个处室都与药品审评管理职能有关,⑨但该司相关人员总计不到20人。未来应进一步充实药品化妆品注册司的药品审评管理队伍,并做好药品审评中的规制协调工作。⑩做好事前规制与事后规制部门的协调,即加强国家食品药品监督管理总局药品化妆品注册司与总局药品化妆品监管司、稽查局及药品评价中心的协调。加强总局药品化妆品注册司与药品审评中心之间的协调,加强药品化妆品注册司与总局食品药品审核查验中心、国家药典委员会等部门的协调,强化药品化妆品注册司与地方药监部门相关处室的协调。

(二)强化技术审评机构建设

在中国,“事业单位”是指没有生产收入,经费由国家开支,不实行经济核算,提供非物质生产和劳务服务的社会组织。“事业单位”应与“公共利益”联系在一起,应将事业单位定性为以提供公共服务为目的、根据公法或特别法规定具有相对独立性的行政组织。目前国家食品药品监督管理总局药品审评中心作为具有法人资格的事业单位,①负责对药品注册申请进行技术审评。②作为具有较强技术性、专业性且具有公益性的技术支撑机构,在未来不宜将药品审评中心直接归并为行政机构的一部分,而应令其独立履行法定任务,承担相应的法律责任,并恪守透明、公开等行政程序法原理的要求。③有效开展药品审评的前提,在于强化药品技术审评机构的能力建设。我国目前制药企业数量众多,药品注册申请申报量大,仅2013年国家食品药品监督管理总局药品审评中心完成审评任务4491个,而药品审评中心编制合计约仅120人,平均每人每年要审结37.425个申请,但药品审评中心2013年积压量仍有3038件之多。④因此应努力增加药品审评中心人员编制,适度扩大药品审评中心规模,并可适当引入聘任制人员。应为人员提供更有竞争力的待遇,以吸引更具丰富经验、学识和资历的人员加盟药品审评队伍,使药品审评机构能胜任日趋复杂、更具风险性的药品审评工作。⑤在条件允许时,药品审评机构可逐步建立自己的实验室,使审评机构和审评人员能更好地开展相关技术研究,为药品审评提供科学数据和技术支撑。

(三)药品审评的地方分权

在我国目前药品审评实践中,以新药生产申请为例,申请人向省级药品监督管理部门报送申请生产的申报资料,省级药品监督管理部门对申报资料进行形式审查,并在受理申请之日起5日内组织现场核查,对申报资料进行初步审查,之后再将审查意见、核查报告及申报资料送国家食品药品监督管理总局药品审评中心。⑥由是观之,地方药品监管部门在药品审评中更多扮演着形式审查、初步审查及“下情上达”的“二传手”角色,这不利于充分调动地方药品监管的积极性,不利于整合药品审评资源,使国家药品审评机构面对过高的工作负荷,过度强化了中央层级的监管和审评责任,影响了审评效率。就规范层面而言,省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门“依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导”。⑦上级部门可以委托下级部门承办有关事项。《药品注册管理办法》第172条规定国家食品药品监督管理部门“可以委托省、自治区、直辖市药品监督管理部门承担药品注册事项的其他技术审评或者审批工作。”目前国家食品药品监督管理总局在广东先行先试药品审评审批机制改革,授权对广东省行政区域内药品生产企业提出的新药技术转让申请和药品生产技术转让申请,由广东省食品药品监督管理局组织技术审评和行政审批。⑧在药品监管技术审评力量相对较强、医药产业相对发达的省份,通过药品审评中的地方分权,通过委托地方药品监管部门承担药品审评中的更多技术性工作,将有利于调动起中央和地方两个积极性,更好地提高审评效率。在未来的《药品管理法》修改中,也应对药品审评的事权划分予以体系性思考,思考哪些事项本质是中央事务,哪些事项本质是地方事务。

(四)完善药品审评专家咨询制度

相对于国家食品药品监督管理总局的官员而言,国家食品药品监督管理总局药品审评中心的技术审评人员往往具有更多技术专长,他们多具有相应的医学、药学、化学等学科背景,其职位相对固定,逐步积累了较多药品审评经验,目前的药品审评机制仍相对更为强调“主审集体负责制”。①这种以药品审评中心及其审评人员为主的审评机制,有助于减少资源的不必要耗费,有助于明确责任,但当审评事务涉及攸关的公共利益时,当审评事务具有高度技术性、专业性和科学上的不确定性时,审评人员的专业知识也不敷实际审评之需,此时需引入专家咨询制度。②专家咨询会议中的问答及讨论,促进了技术审评部门、审评专家和医药产业之间的沟通交流,为药品审评注入了科学和民主的因素,增加了行政决定的可信性和可接受性。在2013年全年,国家食品药品监督管理总局药品审评中心集中召开咨询会议11次,单独品种召开咨询会议27次,涉及200个品种,邀请专家1964人次。③未来应逐步让药品审评专家咨询趋于制度化,以规章或规范性文件的形式,规定对哪些事项、哪些类型的药品审评适用专家咨询程序,规定审评专家的遴选机制、会议程序、权利义务、责任机制。此外,应以制度化的方式对待药品审评专家的利益冲突。参与咨询会议的药品审评专家,应向药品审评部门提交从事相关经济活动的信息,药品审评部门进而判断特定专家是否和特定企业之间存在利害关系,是否应在审评中回避。还应推进药品审评咨询会议的信息公开制度,药品审评咨询会议的议程、审评专家的提问、申请人的回答、咨询会议形成的专家咨询意见及审批咨询会议记录全文,在屏蔽商业秘密后,应予公开。这是让药品审评专家们的意见置于阳光下,来接受学术同行的监督。这不会侵犯商业秘密和个人隐私,且有助于药品审评质量的改进。④

二、药品审评行政程序的优化与改革

(一)建构药品审评的行政程序规范

只有确立并遵守行政程序,才能保障行政行为的内容合法。对于包括药品审评在内的行政许可过程而言,需要借助申请、受理、审查、核准等程序,使得行政主体做出合法、正确的决定,保障行政相对人的权利。行政程序还可以作为多元利益沟通博弈的平台,作为表达不同意见的窗口,在行政主体行使裁量权或需对不同利益加以衡量时,发挥重要作用,有助于行政主体做出合法、正确的决定。⑤行政法学相对更为关注外部程序。内部程序虽然不直接发生外部效力,但也存在内部效力外部化的可能性。可通过立法为有可能间接影响相对人权利义务的内部程序,设定最为基本的最低要求,也应鼓励行政机关颁布程序性规范,从而实现对内部程序的自我拘束,让相对人有相应的稳定预期。⑥以美国食品药品管理局药品审评与研究中心为例,它颁布了一系列《药品审评质量管理规范》。这些“内部式”的审评规范基于药品审评实践,旨在促进药品审评的质量、效率、清晰、透明及一贯性。这些《药品审评质量管理规范》对美国食品药品管理局并无法律上的拘束力,但除非有特定的合理正当化根据,否则行政机关及审评人员不得背离这一系列指南的约束。①我国《行政许可法》第四章规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、变更与延续及听证程序、时限制度。现行《药品注册管理办法》中,强调药品注册要“依照法定程序”审批,②强调药品注册工作应遵循公开、公平、公正的原则,③规定了药品注册信息公开制度。④国家食品药品监督管理总局药品审评中心先后颁布了《药品技术审评原则和程序》、《药品审评中心审评任务管理规范》、《药品审评中心技术审评决策路径管理规范》以及若干会议规范。⑤药品审评中心通过将药品审评实践中习得的“无言之知”予以提炼,并将其抽象化,制定出相应的基准,殊为可喜。⑥但或可借鉴美国《药品审评质量管理规范》系列的制度及理念,对中国药品审评的程序进行整合和流程再造,由国家食品药品监督管理总局药品审评中心颁布《药品审评质量管理规范》系列文件,对药品审评程序和管理做出相对更为整齐划一的规定。在笔者看来,无论以怎样的形式颁布中国式的《药品审评质量管理规范》,都应对如下内容做出程序性规定:(1)药品审评应遵循的原则:公开、透明、风险—收益衡量等;(2)规定药品审评体系内各部门之间的程序:规定药品审评中国家药监部门、省级药监部门、药品审评机构、药品检验机构、药品认证机构的职责权限,相互间的关系;(3)规定药品审评中心内部的程序:包括审评理念、审评原则、审评任务、决策路径、会议管理等;(4)规范药品审评机构与申请人之间关系的程序,规定包括回避、时限、告知、听证、说明理由、权利救济等在内的制度;(5)明确药品审评程序规则制定的程序,强调药品审评程序规则的制定应以审评实践为基础,以确保药品安全和简化审评程序为依归;(6)明确审评部门、审评人员违反药品法律规范、行政法律规范的责任,明确申请人欺骗、弄虚作假等行为的法律责任。

(二)建构优先审评程序

一定程度上,药品审评是在保障药品安全和促进药品可及性、促进医药产业发展之间寻求精妙的平衡。例如在美国,自20世纪60年代后,美国各界开始批评美国食品药品管理局的药品审评过于审慎,使得很多药物在欧洲国家率先上市,使得一些无药可医的患者被迫从国外市场购买和使用这些非法的药物。⑦美国国会最终于1997年11月9日通过了《食品和药品管理局现代化法案》,这部法案强调药品监管部门的任务不仅要确保药品安全有效,还要以及时的方式对新药加以审评。⑧该法还确立了“快车道程序”,规定如果药品意在诊治“严重的状况”,针对的是目前无法满足的医疗需要,即可适用快车道审评程序。⑨我国现行《药品注册管理办法》第45条规定了药品注册的“特殊审批”程序,规定对于未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成份及其制剂,新发现的药材及其制剂,未在国内外获准上市的化学原料药及其制剂、生物制品,治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药,治疗尚无有效治疗手段的疾病的新药,可以实行特殊审批。2009年1月,国家食品药品监督管理局颁布了《新药注册特殊审批管理规定》,①规定对特殊审批药品,在注册过程中予以优先办理,并加强与申请人的沟通交流。现实中,我国药品审评仍存在“时滞”现象,已有的特殊审批程序规定过于简约,可操作性不强。目前的药品审评程序和效率,尚不能满足我国公众用药可及性和可负担性的需要,甚至使得极少数患者铤而走险,从海外非法途径购买使用未经批准的假药。②在未来,针对仿制药注册申请,属于临床供应不足、市场竞争不充分、影响公众用药可及性和可负担性的药品,儿童用药、罕见病用药等特殊人群用药,以及其他经上市价值评估确认为临床急需的药品,应建立优先审评专门通道,实行优先审评。③应建构公正的审评组织及审评程序,来确定是否可对特定药物适用加速审评程序。对于纳入加速审评程序的药品,则应适用更为明确的时限规定,适用相对更为简化的审评程序要求。

(三)完善沟通交流机制

现代行政规制强调行政规制机构与行政相对人之间的协商。《行政许可法》第30条第2款规定“:申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的,行政机关应当说明、解释,提供准确、可靠的信息。”因此药品审评部门有义务回应申请者的疑问。此外《行政许可法》第31条规定:“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。”要想让申请人提交真实、有效、合乎要求的资料,就需要药品审评部门在不同阶段,选择不同方式,与药品注册申请人进行沟通交流,通过提高沟通交流的质量和效率,促进药品研发创新和技术审评。沟通交流可以通过沟通会议的形式展开。药品审评部门可以与注册申请人就与药品注册相关的技术问题开展讨论交流会议。药品审评部门可以根据技术审评需要,主动提出需与申请人进行沟通交流;申请人针对药品技术审评或临床研究过程中的技术问题,也可以提出与药品审评部门进行沟通交流的申请。沟通会议应形成会议纪要,会议纪要应准确、全面地反映会议过程、主要讨论内容和会议预期目标的实现情况。在条件允许的情况下,还应进一步拓宽沟通交流方式,例如可以通过电话、互联网络、视频会议等形式进行沟通交流。还可将沟通交流的节点前移,药品审评部门可以为相关的临床前研究、临床研究等提供咨询建议。还可以增加申请人与药品审评部门的沟通次数。

(四)恪守行政审评时限

“迟到的正义等于非正义”。时限制度是对行政法律关系双方的行为给予时间上的限制,以有效保障行政效率和当事人合法权益的程序制度。④《行政许可法》第42条规定:除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。但是法律、法规另有规定的,依照其规定。《行政许可法》第45条则规定:行政机关作出行政许可决定,依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。在药品注册过程中,国家食品药品监督管理总局依据法律、政策,考虑相关的裁量因素,做出具有法律意义的最终决定。《药品管理法》和《药品管理法实施条例》①并未对药品行政许可时限作出专门规定,因此总局的行政审评时间应为20日。之前国家食品药品监督管理总局药品审评中心“组织药学、医学及其他技术人员”,对新药进行技术审评,可被视为《行政许可法》第45条规定的“专家评审”,其期限不计算在《行政许可法》规定的期限内。根据《行政许可法》第45条的规定,行政机关仍应“将所需时间书面告知申请人”。现行《药品注册管理办法》第十二章题为“时限”,其从第146至153条,以8条的篇幅对药品注册时限做了具体规定。《药品注册管理办法》中的时限要求,是国家药品监督管理部门以部门规章形式,对行政程序科以的自我拘束,其规定对药品监管部门、药品注册技术审评部门和注册申请人,都具有拘束力。在保证药品安全、有效和质量可控的前提下,尽量遵从药品审评时限,乃至缩短药品审评时限,有利于促进创新药物研发,提高医药产业竞争力,有利于患者尽早使用相应药物进行诊疗。实践中,我国药品审评中超时限的现象依然客观存在。根据官方统计,在2010年,中药品种没有超时情况出现,化学药品品种的超时数量为305种,比例为20.3%,超时中位数为13天;生物制品品种的超时数量为25种,比例为25%,超时中位数为35天。在我国,注册时限得不到遵守有着多方面原因:第一,管理部门存在药品审评效率不高、管理法规滞后、技术指导原则体系不完善、注册申报量与审评人力资源不匹配等问题;第二,药品注册申请人存在研究基础薄弱、试验数据缺失、无法进行安全有效性评价,研发者和申报者对法规规定和技术要求学习不够、理解不深,申报资料撰写水平差或不齐全等问题;第三,临床研究方面存在受试者权益保障不足、伦理审查水平不高、个别品种研究过程弄虚作假、研发方案设计不合理、研究过程的风险控制和监管能力较差等问题。在未来,应及时完善相关药品注册法律法规,颁布和修订药品审评技术指导原则,简化与优化药品审评程序,加强与药品注册申请人的沟通,通过交流、引导和培训,使得研发者和申办者更好地理解药品注册法规和技术要求,更好地准备申请资料,使得尽可能在法定时限内完成药品审评任务,以尽量满足公众获取最新治疗手段的需求。

三、全球行政法与药品审评的国际化

如德国学者指出的:“国家界限之外的行政作用也应当纳入行政法的研究之中。这种研究的出发点应当是如何促进主权国家间的行政法合作。……要求行政法学密切关注超国家、跨国或者国际的行政法”。全球行政法涵盖了将国内、跨国和国际框架中同全球治理相关的行政法问题,全球行政法努力在全球层面发展出新的行政法机制,以应对政府间机制形成的决策和规则。全球行政法包括相应的机制、原则和管理,从而促进或影响全球行政机构的问责性,并发展出透明、参与、合理决策和合法性方面的充分标准,对全球行政所形成的规则和决定提供有效审查。1991年,由国际药品生产企业联合会推动,在布鲁塞尔成立了首届“人用药品注册技术要求国际协调会”(以下简称ICH)。ICH会议主要由欧盟药品局、美国食品药品管理局、日本厚生省等监管部门,及欧洲制药工业协会联合会、美国药物研究和生产联合会、日本制药工业协会等产业界代表组成。会议就药品注册中如何确保药品安全、质量和有效性,特别是就其中的科学技术问题,进行充分讨论。中国作为ICH组织的观察员,正在积极学习和适应ICH形成的规则,关注ICH协调会议达成的共识。在晚近中国药品注册改革中,相关部门还注重汲取美国、欧盟和日本在药品审评中形成的指导原则、审评流程和审评经验,通过和国外监管部门、跨国公司和行业协会的接触,事实上进行着监管学习,逐步提高了中国药品审评和药品监管的水平,促进了药品监管的全球化和药品审评的国际化。

(一)技术审评指导原则的国际化

在药品审评过程中,药品审评部门为提高药品审评效率,改进药品审评质量,减少申请人的负担,令申请人更加明确自己应如何准备申请资料,应就特定药品技术审评事项中的共性问题、共同内容制定技术审评指导原则。目前我国现行有效的药品审评指导原则共120项,其中化学药物审评指导原则51项,中药、天然药物16项,生物制品指导原则26项,关于药品注册申报资料、药物综述资料撰写等综合性指导原则8项,审评一般原则6项,关于化学药品、中药审评的技术要求共13项。但相对于美国和欧盟而言,中国药品技术审评指导原则数量过少,分布也不合理。指导原则覆盖的专业和评价关键环节过少,药学、药理毒理和临床等各专业还缺少很多针对特定问题的指导原则,艾滋病、乙肝药物、糖尿病等药物审评尚缺乏相应指导原则。在药品技术审评原则的形成过程中,译介国外技术审评指导原则以资参考,成为相对快捷的途径。如2009年初,国家食品药品监督管理局药品审评中心系统启动了翻译和转化国外技术指导原则的工作,2009年9月在官方网站上公布了第一批国外参考指导原则45件,均系美国食品药品管理局颁布的指导原则,供国内药物研发与审评参考。未来应注意药品审评技术指导原则国际化与本土化的结合,不仅借鉴国外药品审评技术指导原则的内容,还应充分理解国外技术指导原则形成的具体背景,结合我国药品研究开发和药品审评的具体情况,制定适合中国实际需要的药品技术审评指导原则,并让药品监管机构、药品审评部门、医药企业、科研机构和公众都能参与到指导原则的形成过程之中。

(二)通用技术文件的引入

2003年7月以前,各国对药品注册文件申请并无统一格式。人用药物注册技术要求国际会议为解决这一问题,决定采用通用技术文件CTD格式。通用技术文件的引入,促进了药品审评中的规制协调,减少了申请人在不同国家和地区提交不同格式申报材料而付出的成本,便于信息的搜集整理和共享。在全球化的背景下,我国药品监管部门逐步认识到,以通用技术文件格式提交电子化、格式化的药品申报资料,是从整体上对申报材料提出更高要求,有助于规范药物研究开发,有助于更为合理地配置审评资源,有助于更好地开展仿制药审评及比对工作,有助于促进监管国际化。因此国家食品药品监督管理部门在研究人用药品注册技术要求国际协调会通用技术文件CTD的基础上,于2010年9月颁布了《化学药品CTD格式申报资料撰写要求》。这也凸显了全球行政法及药品审评国际化的趋势。

四、结语

本文试图以行政法研究者的视角,去审视我国药品审评法律制度的现况与问题,试图提出变革之道。行政法固然仍以规范解释为基础,以合法性关切为依归,但在行政规制体制不断改革,行政规制理念不断嬗变,多元主体的多元利益日渐凸现,全球政策网络逐步形成的背景下,不能把既存的法律制度视为静态的、不变的常量,而应将其视为一个可以优化和修正的变量。重新探讨行政法制度存在的方式,成为现代行政法学的重要课题。在中国,提出“制度改革型行政法学”,针对不同领域、不同个案,探讨组织法、行为法及程序法上的制度设计与政策选择,并逐步挖掘出其间的“元素周期律”,或许具有一定的前瞻性及现实意义。本文是对中国药品审评法律制度改革的全景式展望,作者有与实务界展开对话的志向,作者亦仍有理论诉求。本文通过引入治理网络理论,试图去打破静态的行政组织法描摹,去揭示如何通过中央监管部门、事业单位、地方监管部门和外部专家的协力,来更为有效地开展药品审评。本文透过药品审评的棱镜,去探讨行政程序中的自我拘束、许可加速程序、沟通交流机制、时限制度。本文更愿意作为引玉之砖,透过药品监管部门制定技术指导原则,引入通用技术文件的努力,来为我国的全球行政法和监管国际化研究提供具体而微的素材。本文也试图验证笔者的一种持续努力,对具体领域行政法的研究,不仅有助于推动具体领域行政法治的点滴进步,抑或可为中国行政法学总论的研究积累点滴心得和实证素材。

作者:宋华琳单位:南开大学法学院