行政诉讼调解规则论述

一、问题的提出

立法上，现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。这一规定，在早期的行政法理论中，甚至被解读为不调解原则。在当时的社会条件和司法环境下，行政诉讼不适用调解是具有一定的合理性的，因为当时行政处罚案件占据行政案件的大部分，没有留下多少的变通途径和调解余地。理论研究中，学者们认为调解制度之所以不能在行政诉讼中建立，是由于以下几点原因：一是行政主体的公权力不可处分性，而调解的前提需要当事人具有处分权；二是合法性审查是行政诉讼的基本原则，审理的结果要么是合法、要么是违法，在合法与违法之间没有第三种选择；三是行政主体代表国家具有优势性，行政主体与行政相对人的地位不平等，通过调解协议难以达到纠纷的解决。

司法实践中，根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年到2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，据最高人民法院统计，2006年，在全国行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉32146件，占总数的33.82%，同比上升12.13%。①从上述分析可知，有必要对行政诉讼调解制度进行研究，把调解制度适当地引入行政诉讼中，为调解在立法“扶正”是我国目前亟待解决的问题。

二、行政诉讼调解制度概述

（一）行政诉讼调解的含义

法律意义上的调解，与民间调解关于调解机构、程序、内容、结果的随意性不同，我国法律意义上的调解主要体现在民事诉讼法中的法院调解，《民事诉讼法》第85条规定，“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”要把握好行政诉讼调解的含义，还应明确其与诉讼中和解的区别。诉讼中的和解是指诉讼双方当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼，解决纠纷为目的的一种法律行为。②可见，与调解相比，和解没有第三方的介入，由当事人自行启动程序，并在诉讼活动中可以自由处分自己的权利，以求纠纷的解决。另外，双方当事人达成的和解协议不具有执行力，其效力不如调解效力。

笔者认为，所谓的行政诉讼调解是指行政案件中，在被告行政主体对被诉具体行政行为具有处分权的情况下，法院基于诉讼当事人双方的自愿协商原则，主持双方协商以解决行政纠纷的行为。诉具体行政行为的特殊性，调解并不是普遍适用于一切行政案件中。只有行政主体对具体行政行为具有处分权，因此引起的行政诉讼才可以进行行政诉讼调解。

（二）行政诉讼调解的功能如今，人们对调解的认识越来越深刻，特别是大多数学者和法官都建议在行政诉讼中适用调解，其原因在于行政诉讼调解除了具有调解制度的一般功能外，还具有自己特别的功能。从司法实践中来看，它的功能主要体现在一下几个方面：

第一，从当事人的角度，在行政诉讼中一律须经过审判程序，不仅达不到解决行政纠纷的目的，而且往往还会加剧当事人之间的矛盾。采取行政诉讼调解，有利于当事人之间的沟通，实现纠纷的处理。

第二，从法院的角度，行政诉讼调解有利于节约诉讼成本，提高诉讼效率。法院作为中立方不仅要做到公正，而且还要注重办案效率，即是要在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本，实现公平与效率价值追求。行政诉讼调解通过简易的程序，在法院的引导下就可以解决纠纷。

第三，从案件解决效力的角度，有利于解决执行难的问题。由于行政纠纷是通过当事人双方合意解决的，其案件的结果当事人愿意执行。

三、建立行政诉讼调解制度的必要性和可行性

（一）建立行政诉讼调解制度的必要性

首先，保护行政相对人合法权益的需要。现代法治社会要求有权利必须有救济，否则权利如同虚设。在行政领域中，寻求行政诉讼是保护行政相对人权利的最后一道防线，而我国现行的行政诉讼法规定却存在诸多的不足，救济程序复杂且单一，没有把调解引入行政诉讼中；行政诉讼中，大量地变相适用调解。如果在行政诉讼中确立调解制度，意味着行政相对人在寻求救济上有更多的途径，有利于保护行政相对人的合法权益。

其次，高撤诉率存在的需要。之前论述过，目前行政诉讼撤诉中有大部分是在变相地适用调解，说明行政诉讼调解已在司法实践中客现存在。建立我国行政诉讼调解制度，是对司法实践的积极回应，有利于促进司法实践中已经存在的调解工作的规范化和程序化，为实践中的调解提供有力的法律依据。再者，完善我国行政诉讼制度的需要。不可否认，行政诉讼法颁布是我国民主与法制建设的一大成果，但是，20多年来随着社会经济的迅猛发展，行政案件也不断增多和多样化，行政诉讼制度日益显现其缺陷性，特别是加入WTO以后，随着对外交往的频繁，涉外的行政纠纷也越来越多，现行的行政诉讼无法适应新形势。而建立行政诉讼调解制度，能高效便捷地解决争议，更好地实现行政诉讼目的。

最后，节约诉讼成本、提高诉讼效率的需要。

（二）建立行政诉讼调解制度的可行性

1.顺应法治的发展趋势。法治社会的时代背景下，人们的法律意识明显提高，诉诸法律的行政案件有增无减，如果案件处理结果与当事人所设想的相差甚远，如此，既无法保障当事人合法权益的有效救济，也将阻碍社会主义法治建设的进程。

2.我国现有调解制度的可参照性。调解，作为一项解决纷争的制度，被西方誉为“东方经验”，在我国的历史上具有悠久的历史，从秦汉到明、清，再到民国时期，都在纠纷的解决中扮演着重要的角色。目前，我国的民事调解发展的比较健全，建立行政诉讼调解可以进行一个参照。

3.域外经验的借鉴。它山之石，可以攻玉。综观域外各国及地区的行政法与行政诉讼法的理论和实践，其中许多国家及地区的法律中都设立行政诉讼调解制度。例如，日本1962年实施的行政事件诉讼法没有关于和解的明文规定，但实际审理中却承认当事人和解的效力。根据统计，自1947年5月到1960年12月约13年多的时间内，以和解终结的案件数为324件，占行政案件总数的约2.3%。③

四、对我国行政诉讼调解制度的展望———行政诉

讼法修订若干建议目前，《行政诉讼法》修改建议稿已经完成，我国行政诉讼法的修改工作势在必行。其中，对行政诉讼调解制度作了大篇幅的构建建议。但是，学术界关于行政诉讼调解所应遵循的原则、适用范围及在立法中的具体规定都没有达成共识。在此，有必要对我国行政诉讼调解制度的进行展望，同时提出行政诉讼法修订若干建议。

（一）行政诉讼调解的原则

行政诉讼调解原则，是指行政诉讼调解过程中所应当遵循的原则，它贯穿于行政诉讼调解的始终。除了应当遵循作为调解应有的自愿原则外，还应当遵循合法性原则、中立性原则、程序正当性原则：

第一，自愿性原则。自愿是人民法院对行政诉讼案件进行调解的前提，是程序公正和实体公正的基本要求。任何机关、组织或人不得强迫当事人一方接受调解，调解协议应该在双方意思表示真实的基础上达成。所以在调解程序中应特别注意合意应当是当事人的真实意愿，包括以调解方式解决纠纷的自愿和达成调解协议的自愿。④

第二，合法性原则。在整个调解过程中，不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益，严格依法行事。

第三，中立性原则。法院作为中立方，能否做到平等对待当事人、公正判案，直接关系到调解的成功与否。所以，法院在遵循法律的同时，还应做到法律的天平不向任何一方当事人倾斜，时刻保持中立性。

第四，程序正当性原则。如何启动行政诉讼调解程序、哪些人可以参与调解、调解应当在诉讼中的哪个阶段进行、调解书的制定及执行如何进行等都是行政诉讼调解中应该规范的程序。

（二）行政诉讼调解的适用范围

行政诉讼中建立调解制度是法治发展的必然要求，但调解并不是适用于任何行政诉讼案件。从国外现有的立法来看，尽管许多国家和地区的法律都承认行政诉讼可以适用调解，但都对调解适用的范围都做了较为严格的限制。⑤对此，国内学者也提出自己了的观点，有些采取概括式进行规定，如马怀德教授认为行政机关是有处分行政权力的，特别是裁量性权力。行政机关在法律许可的范围内可以自由处分，从解决争议诉讼目的看，正是由于对裁量行为，法律禁止几乎是不可能的，而且实践中几乎所有的行政案件都不同程度地存在调解和和解的因素。⑥有些学者则把适用于行政诉讼调解的行政案件具体列举出来，包括行政裁决案件、行政合同案件、不履行法定职责案件、涉及行政自由裁量权案件。⑦为了便于司法实践中行政诉讼调解的顺利进行，笔者认为应把以下的行政案件政纳入行政诉讼法中：

（1）行政自由裁量行为引起的行政诉讼案件。法律仅仅规定行政自由裁量行为的范围、条件、幅度和种类等等，当行政主体在行使自由裁量权时，由行政机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的行政行为有根据具体情况作出选择的权利。因此，这类案件中存在进行调解的可能。

（2）非强制行政行为引起的行政诉讼案件。非强制行政行为主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等不具有强制性的行政行为，行政相对人对这些行政行为有选择是否服从的权利。因此，对此类案件可以适用调解。

（3）行政赔偿案件。此类案件的调解我国现有立法已有比较完善的规定。