行政资讯公开试析论文

一、行政资讯公开何以重要？

（一）行政资讯公开界说

行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。

专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct,简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]

行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：

1．公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项宪政惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。

2．WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]

3．政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]

作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：

1．落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立宪法法院），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔•克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。

2．提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧----也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]

3．匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隐私权法》(PrivacyAct，1974)和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。

二、行政资讯公开的范围与方式

（一）行政资讯公开的范围

综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。

确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]

根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：

1．国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。

2．个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。

在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]

3．商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。

私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]

（二）行政资讯公开的方式

1．依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]

WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。

2．依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。

三、中国行政资讯公开的相关问题

(一)两则“奇闻”引发的问题

之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。

之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”

刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：

1．作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]

2．专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用专政工具对付农民的正当要求的行动了。

3．现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。

作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。

（二）中国行政资讯公开法的立法

或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。

进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》——中国第一个信息公开的地方政府规章——正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。

然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：

1．将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会民众关注的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。

2．修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。

3．政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。

行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。

[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。

[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。

[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。

[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。

[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。

[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。

[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.

[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。

[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T•巴里的信，转引自程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。

[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959--560页。

[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。

[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。

[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。

[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。

[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。

[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。

[3]冯国基：《面向WTO的中国行政----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。

[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。

[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第988页。

[2]参见美国联邦《情报自由法》第1条第1项规定。