行政服务标准化研究

一、行政审批标准化背景

行政审批标准化的建设被看作是突破行政审批制度改革瓶颈的有效方法；抑制行政审批自由裁量权滥用的有力手段以及提升政府服务质量的必要选择。自2005年宁波市率先探索行政审批标准化建设伊始，我国行政审批标准化建设工作遇到一些现实的问题。其中，行政审批标准化与行政审批相关法律之间的关系是关键的问题之一。由于英国是世界上最先探索服务标准化的国家，早在1991年就启动了“公民宪章计划”，之后经验开始被其他各国借鉴。意大利基于英国公民宪章的经验，也在本国实施了服务标准运动。但是，意大利的服务标准化过程中遇到了服务标准化与本国法律之间的重叠，并带来了认知困扰，最终没有取得预期的效果。因此，笔者选取英国、意大利与我国进行比较分析，探究标准化在行政服务中的价值以及了解英国的标准化与法律之间的关系、意大利标准化与法律之间的矛盾，从而吸取正反两方面的经验，为我国的行政审批标准化的建设提供经验。

二、标准化的起源

1.标准化的起源。从GB/T20000.1-2002《标准化工作指南》对标准化的界定来看：标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款活动。标准化作为一种管理手段，可以追溯到科学管理时期，以泰勒为代表的科学管理学派提倡“效率至上”的管理理念，标准化被看作是提升效率的有效手段，通过标准化的流水线生产，使个人获得效益最大化从而达到组织效益最大化。全面质量管理（TQM）、ISO族标准化、标杆管理等都是企业标准化管理的重要工具。2.标准与法律的关系。标准是否具有法律效应，或者是法律的补充抑或升级，理清两者关系，给予标准化合理的定位，对于实施也有重要的意义。庞德在研究法的构成要素时，提出“律令—技术—理想”说，其中“律令”又包括“规则、原则、概念和标准”，他认为标准是法律的一种形式，也叫法律标准，是评判行为的尺度之一，如若不遵守这一尺度，违反者的行为在法律上是无效的并需承担相应责任。笔者更倾向，法律标准是对人类有限的预测能力限制一种弥补，它介于法律规则与法律原则之间，既具有与法律规则相同的逻辑结构，又具有了法律原则的模糊性和开放性特征，有效解决了法律滞后性问题，也避免法律朝令夕改，是“回应法”时期的产物。3.标准化在政府管理中具有重要的意义。标准化作为企业管理的一种工具，对职责划分、流程统一、事项简明、信息公开等的规定，对政府具有重要的借鉴意义。随着行政学的发展，尤其是20世纪80年代奥斯本的《再造政府》一书出版后，新公共管理理论的兴起，在政府部门引用企业化管理手段的理念，被越来越多的人提倡和认可。通过西方国家的实践，总结出标准化在行政服务领域的应用带来了经济价值、政治价值和社会价值。标准化具有经济价值。英国贸易工业部（DTI）和英国标准协会（BSI）公布的一项研究表明：标准每年为英国的经济贡献25亿英镑；劳动生产率增长的13%归因于标准的作用；标准促进了创新和技术改造；对标准的投资所产生的经济回报，无论在宏观和微观经济发展的层面上都具有相当大的意义。标准化具有政治价值。政府部门进行清晰化、标准化是其天然本性。詹姆斯•C•斯科特在《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》指出，一个国家的管理面对的问题是复杂并且多变的，因此国家总是试图去将它所管辖的事务进行清晰化、简单化和标准化，站在高处，对国情一览无余。行政服务标准化管理在政治上的价值就是体现了政府的管理技巧。标准化具有社会价值。随着经济的发展，收入水平足够解决温饱问题之后，公民权利意识也逐渐提高，对于政府提供高质量的公共服务的需求渐增。政府部门通过行政审批标准化向公众提供均等化的公共服务，满足公众对于高质量公共服务的需求。

三、行政服务标准化在英国、意大利及中国的角色

1.行政服务标准化在英国的应用。英国以及一些海洋国家，是判例法（commonlaw）传统。英国是没有人权法案（billofright）的国家，对于公民权利的保护就是给予他们最大的自由，保证权利不受法律的禁止。在法权感的产生一书中作者描写到，法权感产生于人们的经验，如此认知也使欧美国家的人更能接受标准化作为法律的补充而出现，并将其作为一种权利认知深化的表现。同样，提供标准化的公共服务计划——公民宪章在英国也不是写在纸上的权力，不具有具体的约束力，也不会建立任何新的法律关系。宪章承诺的是如何更好地为公民做些什么，并且将这些承诺变为常态。这样法律背景下的国家，对于标准化的接受程度较高。英国在1991年，时任首相对梅杰提出了“公民宪章”计划，在内阁成立宪章小组，自上而下的制定公共服务部门的“宪章”，主张提供无差别的公共服务。这项运动在英国取得了非常好的成效并由OECD向成员国家甚至是全世界推广。2.法律背景对意大利行政服务标准化的影响。意大利有借鉴了英国的“公民宪章”运动的经验，在本国推行“公民宪章”运动，然而成效并不尽如人意。第一，由于意大利法属于罗马法，都是成文法传统。意大利公民并不接受标准化的概念，中央部门在文件规定3个月内所有提供公共服务的机构都需要制定出本部门的宪章，但是一直到文件后的12个月，在教育部门和医疗部门制定出了宪章。第二，意大利的服务标准化的推行是自下而上的，由各个地方自行制定标准，被认为分散的标准不利于交流。推行宪章的公共服务机构在没有达到标准规定的时，也并不认为有过失，标准化只是一个承诺标准，与责任无关。3.中国的行政审批标准化的推行。英国法律属于是以普通法为基础发展起来的英美法系，意大利是以罗马法为基础发展起来的民法法系。相对于这两个国家，中国的法律是以刑律是最基本的法律，民事、行政与诉讼等方面的法律都围绕刑律依附于刑法。尤其是行政法规，起步最晚，2005年的时候首次颁布。因此，法律建设还存在一些不完善的地方。标准化对于法律完善的国家来说它的角色不是规定新的权利义务，而是依据法律并高于法律要求的一种承诺；对于我国来说标准化是对法律缺位的一种补充。尤其是目前我国将行政审批标准化作为推动我国的行政体制改革、行政审批改革以及建设服务型政府的重要方法，理清法律和标准化的关系，尤为重要。

四、对行政服务标准化实施的总结

通过对比分析英国、意大利与中国的服务标准化与相关法律的异同，有以下几个意义：借鉴标准时注意普适性与本土化相结合；明确标准的作用是法律补充。在英国等一些法律制度比较完善的国家，或处于竞选及投票率的压力，或建设回应性政府，标准都作为补充法律的工具，这个补充更多的体现在程度上的补充。例如：法律规定住院率是40%，医疗标准规定保障住院率达到70%。在我国，标准同样作为法律的补充，这种补充体现在对法律不完善的补充；充分发挥标准的竞争性使公众获益。在不同的主体中展开竞争，更高的标准会为公民带来更多便利；标准是改革任务完成的保障。B•盖伊•彼得斯在《政府未来的治理模式》中提到“对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地追求理想的形态。更确切地说，每一种改革方案都会带来新的问题，而这些问题又会引发新的改革方案。在行政审批领域引进标准化的管理手段，就是行政审批改革推行到‘破冰期’的新出路。”面对新形势下的行政审批改革的迅速推动，行政审批标准化的推行是否具有法律效应，以及原来的《行政法规》与标准化之间的关系如何处理等问题，都需要做出梳理。笔者主要对比分析了国家的法律背景对行政服务标准化的影响，尝试对标准化进行定位。除此之外笔者还有未涉及的行政审批改革过程中很重要的行政审批标标准化的分类，例如：审批事项的标准化问题、审批权力的标准化问题，这两个“入口关”的标准化是下一步研究工作的重点内容。

参考文献：

[1][德]鲁道夫•冯•耶林.法权感的产生[M].郑永流,译.北京:商务印书馆,2016.

[2][美]B.盖伊.彼得斯.政府未来治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[3][美]詹姆斯•C•斯科特.国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[4][美]庞德.法律史解释[M].北京:商务印书馆,2013.

[5]JonathanTritter.Thecitizen’sCharter:Opportunitiesforuser’sperspe-ctives?[J].PoliticalQuarterly,1994(4).

[6]LindaMcGuire.ServiceCharters-Globalconvergenceornationaldivergence?AcomparisonofinitiativesinAustralia,theUnitedKingdomandtheUnitedStates[J].PublicManagementReview,2001(4).

作者:张亚鑫 单位:天津师范大学政治与行政学院