行政机制革新难题及途径

行政体制涉及行政管理层级、行政机构设置、行政职权划分、行政机构相互之间的关系等问题。地方行政体制是省、市、县、乡四级政府职权划分、机构设置及相互间关系的总称。我国地方行政体制是网状行政体制，这种体制的弊端是行政机构多、行政成本高、责权不明等。①改革地方行政体制是我国行政体制改革的重点和突破点。2008年中共中央通过《关于深化行政管理体制改革的意见》也涉及地方行政体制改革问题。近年，我国各地推行了各种类型行政体制改革，如“省管县”改革、“大部制改革”、“行政执法体制改革”、“公安行政体制改革”等。②这些改革在一定程度上缓解了地方行政体制存在问题，但这些改革缺乏统一布局，往往局限于某一层级政府、某一地区或者某一行政系统，且缺乏法律支持，改革效果及影响力均有限。梳理我国各地行政体制改革方案，找出其存在问题，理清进一步推进地方行政体制改革的思路，将具有重要意义。正是基于此种考虑，本文试图分析我国地方行政体制改革的实践及存在问题，探讨推进我国地方行政体制改革的路径。

一、我国地方行政体制改革的实践

我国于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次大的行政体制改革，每次改革均涉及地方行政体制调整。2008年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》及中共中央、国务院《关于地方机构改革的意见》后，地方行政体制改革步伐加快。目前各地推行的地方行政体制改革并无统一模式，改革方案呈现差异化特点。归纳起来，主要有以下类型：

1、“省管县”改革

我国宪法第30条规定，省、自治区分为自治州、县、自治县、市，直辖市和较大的市分为区、县。按照宪法规定，我国只是直辖市和较大的市才实行“市管县”。但改革开放后，我国将原属于省级人民政府派出机关的地区行署改组为市人民政府，市作为一级政府出现，普遍实行“市管县”。“市管县”体制缺乏宪法依据，且增加管理层级，增大行政成本和降低行政执行效率。因此，改革“市管县”体制，实行“省管县”体制，成为行政体制改革的重要举措。“省管县”改革可以追溯到1988年海南建省。海南省成立后，就实行省直接管县的行政体制。1997年重庆成立直辖市，撤销作为中间层级的万县市、涪陵市和黔江地区，由直辖市政府直接管县。2002年以来，浙江、四川、湖北、河南、山东等省先后根据本省的情况，将一部分原属于地级市的经济、社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制上实行“县财省管”。2009年财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革的目标。在“扩权强县”基础上推进以“市县分治”为核心的“省管县”行政体制改革，不仅有利于充分发挥县域经济发达的优势，推进城乡一体化进程，有利于加快中心城市的培育，促进经济发展的转型升级，而且有利于探索和构建地方政府间的公共服务职责分工体系，提高区域公共服务供给水平。［1］从各地试点情况看，“省管县”改革呈现如下特点：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。［2］

2、地方大部制改革

大部制，也叫“大部门制”，是在政府部门设置中，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，从而提高行政效率和降低行政成本的一种管理体制。［3］2008年全国人民代表大会审议通过的国务院机构改革方案，新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部，该五部的设立被认为是我国在积极探索大部制中迈出坚实步伐。［4］在中央政府推行大部制改革之后，各地方政府也普遍推行大部制改革，各地改革形式多样。如2009年深圳市将原政府机构由46个重组为31个，大部分机构根据大部制精神设立。为解决工商行政管理、质量技术监督部门职能交叉、职责不清的问题，同时为加强商标、版权和专利以及食品安全等执法监督，成立市场监督管理局，将工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责整合划入市场监督管理局。大部制改革是我国各地方政府推行行政体制改革比较普遍采用的方式。

3、行政执法体制改革

1996年行政处罚法颁布实施后，我国各地根据行政处罚法的规定广泛推行了相对集中行政处罚权工作。主要在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，具体范围涉及市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等领域。①除城市管理领域外，部分地方还在文化、农业、卫生等领域开展相对集中行政处罚权工作。如上海市在文化领域开展相对集中行政处罚权工作，辽宁省在农业领域开展集中行政处罚权工作。行政许可法生效后，各地政府广泛推行了集中行政许可权试点，建立行政服务中心、行政审批大厅等行政许可场所。但行政服务中心、行政审批大厅等只是许可场所集中，行政服务中心等不具有行政许可主体资格。改造行政服务中心，将行政服务中心打造成一个行政审批实体，将原属政府各部门的许可权集中由行政服务中心行使，成为一种强烈的呼声。②成立专门行政审批局统一行使各行政部门的行政审批和许可权回应了这种呼声，2008年成都市武侯区成立了全国第一个行政审批局，统一行使22个部门的行政审批权。③公安行政体制改革也是我国近年地方行政执法体制改革的重要内容，各地进行了不少尝试。2010年11月，郑州市对公安行政体制进行大胆改革，撤消了所有分局，由市公安局直接指挥派出所，由将市内“三层管理”转变为“两层管理”，精简了中间环节，使组织结构扁平化，提高了行政效力。重庆市将原由市公安局管理的高校、大型企业派出所（公安分局）划转至区县公安局或分局，这种改革理顺了条与块的关系。另外，重庆将交通警察与巡警合并，组建交巡警，这种合并意味着警察权力和职责的集中，增强了警察处置各种事件的能力。

4、乡镇体制改革

我国乡镇体制改革围绕乡镇与县的关系进行。农村税费改革后，乡镇政府财政来源有限，各地普遍推行“乡财县管”。这种体制是以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”。“乡财县管”体制推行后，在一定程度上缓解了乡镇财政困难，但也使乡镇作为一级政府的功能弱化。我国法律通常将行政执法权授予县级以上行政机关，一般不授予乡镇人民政府。解决乡镇执法权问题，成为乡镇体制改革解决的问题。2010年4月，中央编办、中央农办等部门联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定在全国13个省的25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点，试点的内容主要是：一是加快推进体制创新；二是继续下放经济社会管理权限；三是创新机构编制管理。2010年12月，浙江省政府决定，在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予全省27个先行试点的镇与县级基本相同的经济社会管理权限。将部分县级经济社会管理权限以委托、授权形式下放到具备一定人口规模和经济实力的乡镇，这种方式被称为“扩权强镇”，将提高乡镇公共管理和公共服务的能力。

5、其它行政体制改革方式

我国近年建立了若干开发区和改革试验区，如上海浦东新区、天津滨海新区和重庆两江新区等，这些开发区或试验区的成立，都带来了行政管理体制的创新和变化。在其它地方行政体制改革中，广东顺德区的改革十分有特色。广东顺德区将党委政府工作部门与群团组织结合考虑体制改革问题，如将区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”，将区纪委、审计局和信访局合并组成区纪委，将文体广电新闻出版局和区委宣传部合并组成区委宣传部，将司法局和区政法委合并组成区政法委。这种改革将原41个党政机构减少为16个，16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个。党委的5个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门序列，但不计入区政府工作部门数。改革后的部门由区委常委、副区长和政务委员担任负责人。

二、地方行政体制改革存在的问题

在各类地方行政体制改革方案中，除“省管县”改革和大部制改革在全国较普遍推行外，其它改革仅限于某省、某市或者某县，不具有全局意义。即使是“省管县”改革和大部制改革，其效果也十分有限，对解决我国行政体制存在问题作用不大。另外，这些改革措施推行十分困难，障碍不小。我国地方行政体制改革存在不少问题。

1、地方行政体制改革缺乏统一目标

我国过去五次大规模行政体制改革的目标模式主要是经济调适型，即以转变政府管理经济方式，适应经济体制改革的需要为行政体制改革目标。这主要体现在：第一，政府逐渐从一些经济领域退出，强调政企分开，强调国有财产出资人与管理者职能的分离；第二，变经济上的微观管理为宏观的经济调节和市场监管；第三，重视信息、社会保障、行业管理等市场与经济相配套的制度建设。［5］我国是网状行政体制，纵向由中央、省、市、县、乡（镇）五级人民政府构成，除乡镇人民政府外，其它各级人民政府又由几十个甚至上百个行政机关构成。其结果是上下级人民政府对口设置行政机关，各级政府“上下同责”和机构“上下同粗”。行政体制的弊病是：第一，行政机构众多，行政成本高。据初步统计，全国县级以上党政机关常设机构总数达3万多个，机构膨胀势必带来机关人员超编，增加财政负担。第二，是上级导向型行政体制，不能回应社会公众诉求。在这种体制中，上下级政府以及人民政府与工作部门间都是领导与被领导关系，工作部门或者下级政府根据人民政府或者上级政府指令或者意志作出行为。①在上级意志与社会公众诉求发生冲突时，行政主体必然服从上级指令或者意志。第三，行政机关间责权不明。在网状行政体制中，要划分各级政府及同级政府不同部门职责权限，就显得十分困难，行政机关之间权力冲突与空白不可避免。②地方行政体制改革的总体目标应当是解决现行行政体制存在的各级政府权限划分不清、机构多、行政成本高等问题，通过改革形成科学合理的地方行政体制。实行“省管县”行政管理体制，其根本目的是通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。［6］大部制改革通过合并职能类似或者相近领域的行政部门，解决政府部门多和分工过细问题。行政执法体制改革的主要目的是相对集中行政处罚权和行政许可权，解决九龙不治水问题。乡镇体制改革一方面解决乡镇财政力缺乏问题，另一方面解决乡镇执法权问题。由此可以看出，近年我国各地行政体制改革虽然是解决行政体制本身存在问题，但各类改革的目标不统一，未解决各层级政府权限划分不明确问题，也未形成市民导向型行政体制。虽然“省管县”解决涉及市、县两级政府权力配置问题，但这些权力仅涉及部分领域，且权力变更与机构设置并无关联性。

2、地方行政体制改革缺乏整体布局

地方行政体制改革涉及中央政府与地方政府的关系和职权划分问题，涉及地方各级政府关系与职权划分问题，地方行政体制改革还与地方行政区划调整等密切相关，这些因素决定改革需要统一规划和布局。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确了行政管理体制改革的重要性、紧迫性以及指导思想、基本原则和目标等内容，但并未明确地方行政体制改革的思路及方案。现行地方行政体制改革大多是地方政府自主行为，地方政府各行其是，改革缺乏统一布署。首先，在未合理划分地方各级政府权力基础上推行改革。合理划分地方各级政府权力是地方行政体制改革的重要内容，也是其它改革的前提，但我国现行改革并未从总体上划分各级政府权力。“省管县”改革将部分地级市政府的权力交由县级政府行使，这种改革仅限于经济管理和财政领域，即使是经济和财政权力的下移也不彻底，地级市政府仍享有这类经济管理和财政权力，地级市行政主管部门仍然存在并发挥作用。未明确划分省、市、县三级政府职权与职责，决定了我国推行的“省管县”改革的局限性。其次，未统筹协调各级政府改革。地方行政体制改革涉及纵向和横向两个维度权力配置和机构调整，而地方推行的大部制改革、行政执法体制改革一般仅局限于某一级政府内部，未统筹考虑多个层级政府体制改革问题，未统筹协调多个层级政府权力配置和机构设置。因此，不同层级政府间重复配置权力和重复设置机构的问题并未解决。我国中央政府无推进地方行政体制改革的主管部门，与地方行政体制改革相关的职能分散于中央各部委。民政部负责地方行政区划调整，中央编制管理委员会负责地方机构设置和人员编制，国家发展与改革委员会审批设立各类试验区。在地方行政体制改革方案设计上，中央政府各部委作用也有限，方案往往由地方党委或者政府制定并实施。缺乏中央统一规范与协调，结果必然是地方行政体制改革缺乏统一布局。最后，未与行政区域调整等配套进行。不含香港、澳门两个特别行政区，我国现有32个省级行政单位，四川省下辖181个县，河北下辖172年县，河南下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。［7］除部分省管辖县较少外，多数省管辖范围过大，由其直接管理县，存在管理困难。因此，我国“省管县”改革必须与行政区域调整同时进行，适当减小省的管辖范围，才可能实现省对县的有效管理。

3、地方行政体制改革未纳入法治轨道

我国现行行政体制形成的一个重要原因是宪法和地方组织法的规定。宪法第107条和地方组织法第59条规定都规定，县级以上地方人民政府管理本区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。宪法和地方组织法授予地方各级政府相同权力，其结果必然是层层设立类似行政机关。因此，改革地方行政体制，需要思考宪法和地方组织法修改问题，但宪法与地方组织法修改并未纳入地方行政体制改革的视野。宪法赋予国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”的权力，未明确由谁划分省、市、县、乡四级地方政府间的权力。因此，谁是地方行政体制改革的推进主体，由谁制定地方行政体制改革方案，这是不明确的。《关于深化行政管理体制改革的意见》虽然涉及地方行政体制改革，但其本身未转化为法律，关于体制改革的规定也过于宏观，缺乏对改革程序、改革内容等的具体规定，导致可操作性不强。地方行政体制改革未纳入法治轨道，导致不少改革措施还存在违法的问题。如我国行政处罚法和行政许可法均规定，经国务院批准或授权的省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权和行政许可权，而我国多数地方相对集中行政处罚权和行政许可权是由县级政府决定的，这种做法的必然结果是综合执法机关违法行使职权。

4、未将满足社会公众诉求作为改革的价值追求

在行政机关与行政相对人这一对关系中，传统观念强调行政机关的优越地位，强调行政机关对行政相对人的指挥与命令权，强调行政相对人的服务。这种观念的必然后果是，从行政机关角度思考行政体制改革，行政体制改革忽视行政相对人的参与与利益诉求。有学者认为，“省管县”改革具备理论支撑而有现实可行性：第一，合理地缩减行政层级、扩大管理幅度，不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性；第二，可以解决官僚制结构带来的处理自下而上信息传递可能造成的大量超载和阻塞问题；第三，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通。［8］作为“省管县”改革重要举措的省直接管理县财政改革的目标是，“理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。”［9］上述分析可以发现，不论是学者还改革设计者，他们都认为，“省管县”改革的目的是理顺省—市—县三级政府的关系。虽然理顺各级政府的关系可以实现行政效率提升，增加基础政府的执行能力，间接可以满足行政相对人的诉求，但我国设计“省管县”改革方案确实只从行政机关角度进行了思考，并未考虑行政相对人的利益诉求和参与。我国地方大部制改革、行政执法体制改革和乡镇体制改革等地方行政体制改革，希望解决的问题均是行政机关之间的关系，考虑如何减少行政机关或者明确行政机关之间的职权责任，很少考虑改善行政机关与行政相对人之间的关系。

三、地方行政体制改革的路径

在历次机构改革中，我国较为注重政府与市场边界的划分，这是政府职能与作用范围的第一次界定，但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我们政府管理中的一个老大难问题。［10］推进地方行政体制改革，我国需要明确改革目标，且思路明确。

1、明确地方行政体制改革的目标

有学者认为，进入新世纪，在全面建设小康社会的新形势下，我国行政体制改革的目标是建立和完善公共行政体制。公共行政体制下的政府是公共型政府、公正型政府、民主型政府、法治型政府、有限型政府、分权型政府、透明型政府、服务型政府、效能型政府和责任政府。［11］行政体制改革的传统目标模式必须转变，应当用社会回应性的改革取代经济调适型的改革。社会回应型的改革要求在行政体制的设计上除要考虑满足经济改革的需要外，还要考虑社会、文化、技术变革和民主政治发展等多层面的要求。［12］经过多次行政体制改革，经济管理部门已大为减少，公共安全和公共服务等部门大量增加，这些改革促进了政府职能转变。因此，改革行政体制能适应经济体制改革的需要，已不再是行政体制改革的目标。行政管理的最终目的并不是服务于经济和行政管理自身，它的目的是服务于社会公众。要保证行政法治理的有效性和正当性，就不能简单地诉诸强制，应当从压服转向说服，从国家供给导向转变为公众需求导向，更多地从可接受性而非强制性立场来创制规则、实施规则和适应规则。［13］笔者认为，地方行政体制改革的目的是通过改革形成满足人民群众诉求的行政体制，这种体制也就是公众导向型行政体制。公众导向型地方行政体制有以下要求：第一，行政体制满足公众诉求。满足公众诉求要求政府及时了解公众诉求，将公众诉求体现在公共决策中，并接受公众监督。要求决策者亲近公众，公众参与决策，决策者充分重视公众意见。满足公众诉求需要行政体制实现三个变化：首先，减少行政管理层级，实现行政体制扁平化转变。其次，行政管理重心下移，地方政府权力配置向基层政府倾斜，能够由基层政府承担的职责，原则上由基层政府承担。县级政府距离社会公众较近，有较健全的行政机构体系，也有较多可支配的资源，县级政府可承担较多行政职能，行政执法权力主要赋予县级政府。［14］最后，上下级政府间是一种监督与被监督关系，下级政府承担执行职能，上级政府承担决定和监督职能。将上下级政府间关系定位为领导与被领导关系不利于满足公众诉求行政体制的形成。第二，行政体制运转科学。行政体制运转科学的条件是各级政府及政府工作部门的职责权限划分明确。在此基础上，满足精简和效率的要求，要求行政主体的权力原则上不重叠和交叉，一项权力原则上只应当授予一级政府。因事设置行政机构，由于各级政府职权原则不重复，行政机构一般不上下对口设置。第三，基层自治和非政府组织参与。我国法律很少将行政执法权授予乡镇政府，实行“乡财县管”后，乡镇财政又不独立，乡镇政府实际上已不是一级政府。①尽管这样，乡镇政府也不是可有可无，乡镇政府需要承担更多服务职能。在这种情况下，乡镇政府应转变为自治体。作为自治体，自然就拥有了管理本辖区事务的权力，也能够广泛吸收社会公众参与管理我国公共产品主要由政府提供，由于缺乏竞争，公共产品价格高、服务质量差。可以在公共产品提供领域引入竞争机制，吸引非政府组织提供大量公共产品。因此，我国需要合理划分政府与社会组织职能，政府承担更多决策职能，大部分执行职能交由非政府组织承担。②

2、理清地方行政体制改革的路径

我国近年地方行政体制改革的动力来源于两个方面，一是执政党推进，二是地方政府探索。③由于缺乏法律支持，这些改革存在明显问题：执政党推进行政体制改革的措施未很好落实，行政体制改革效果不明显；地方政府推进行政体制改革缺乏统一标准，部分地方行政体制改革方案不符合我国行政体制改革方向。我国现行行政体制存在弊病的根源在于法律授予地方各级政府大体相同的权力，因此，应当将地方行政体制改革纳入法律规范范畴，通过立法推进地方行政体制改革。一些单一制国家推进地方行政体制改革的做法值得我国借鉴。如日本为推进地方自治，理顺中央政府与地方政府的关系，参众两院自1993年起先后通过了《关于推进地方分权改革的决议》、《地方分权推进法》和《地方分权一笕法》。［15］我国也可以由立法机关制定地方行政体制改革法，规定地方行政体制改革原则、思路、主要措施及推进主体等内容。制定地方行政体制改革法可以实现以下目的：第一，确立地方各级政府分权原则，明确各级政府行使不同的权力，实现地方各级政府权力差异化；第二，制定地方行政体制改革标准，规范各地行政体制改革；第三，规范地方行政体制改革推进主体、改革程序、改革内容等。地方行政体制改革应当在合理配置地方各级政府权力基础上进行，地方各级政府权力配置需要体现差异性，一种权力原则上只授予一级政府。在权力合理配置基础上，各级政府根据职权设置工作部门，上下级政府工作部门原则上不重复设置。在推行大部制改革或者行政执法体制改革时，应当统筹考虑各级政府的改革问题。与法国、英国等国在中央政府设立专司地方事务的部不一样，我国地方事务分别由民政部、中央机构编制委员会、国家发展改革委员会等分管地方事务。地方行政体制不仅涉及机构及权限问题，还涉及行政区划、财政等问题，因此，我国可以考虑在国务院设立专门机构处理地方事务和推进地方行政体制改革，国务院设立地方事务部是不错的选择。在中央统一布置下，应当发挥省级政府在推进地方行政体制改革中的作用。我国各省级行政区划间差异极大，各省行政体制应当有所区别，因此，应当赋予省级人民政府推进本辖区行政体制改革的权力。