卫生计生行政处罚自由裁量分析

摘要：目的通过比较2015年上半年与2016年上半年松江区卫生计生行政处罚情况，分析卫生计生行政处罚中引入自由裁量权对行政处罚质量提升的效果，以便采取更科学的行政处罚措施。方法选取上海市松江区2015年上半年与2016年上半年行政处罚的案件。通过建章立制、业务评估的方法来对行政处罚自由裁量基准进行分析，对比两个阶段的行政处罚情况及其效果。结果通过引入卫生计生行政处罚自由裁量基准制度之后，既完善了行政处罚的流程、也规范了行政处罚的时效等细节问题，提高了行政处罚的质量。结论卫生计生行政处罚自由裁量基准运用有助于增强行政处罚质量，打造公平、公正、高压的执法态势。

关键词：上海市松江区；卫生计生行政处罚；自由裁量权；效果卫生

行政处罚自由裁量权基准制度是公平公正地开展卫生行政执法的重要制度[1]。区卫生计生行政部门为有效贯彻执行上海市自由裁量基准制度，一是从培训入手，做到执法人员人人掌握；二是抓住合议这个关键，将自由裁量基准的落实体现在集体合议上；三是加强稽查考核这个重点，定期考查案件质量，将自由裁量作为考点；四是做好处罚公示的意见收集，畅通征集社会意见的渠道，及时收集社会对处罚结果的反馈意见。本课题分析基准制度建立前后主要案由的行政处罚情况，包括处罚种类、罚款幅度、案件数等，从质和量的角度进行自由裁量基准运用效果分析，对自由裁量基准实施情况提出建议。行政处罚自由裁量权，是指具有行政处罚权的行政执法机关在实施行政处罚时，依据法律、法规和规章规定的行政处罚种类、幅度和方式，自主地、有选择地作出行政处罚的权力[2]。行政处罚自由裁量权广泛存在于行政执法领域，由于违法行为的多样性、复杂性，决定了行政处罚自由裁量权必将长期存在。正当行使行政处罚自由裁量权对于维护行政管理秩序，实现合理行政、公正执法具有重要意义。行政处罚自由裁量权具有自主决定的特性，客观上为行政执法机关、执法人员滥施处罚提供了条件，事实也是如此。一些行政执法机关、执法人员在实施处罚时背离法的精神和公正、公平、过罚相当的原则，随意处罚，滥施处罚，滥用自由裁量权，将自由裁量权作为谋私、敛财的工具，同案不同罚现象普遍存在。一方面严重侵害行政管理相对人的合法权益，另一方面造成法律虚无，个人权力至上，更严重的是影响公众对法律的信仰，危害法治政府的建设。加强行政处罚自由裁量权的控制，保证其在合理的范围内行使，已经成为依法行政的重要工作。在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行实施的。卫生计生监管领域所涉及的法律法规非常多，在行政处罚裁量时若没有统一裁量基准，会出现片面考量、裁量不公甚至滥用自由裁量等问题[3]。为规范卫生计生行政机关行政执法行为，进一步提高依法行政水平，增强行政处罚的合理性，科学合理量化行政处罚裁量权，保护当事人的合法权益，根据《上海市人民政府关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》及相关卫生计生法律、法规和规章，上海市于2015年3月1日起DOI：10.13515/j.cnki.hnjpm.1006-8414.2018.11.031实施了《上海市卫生和计划生育行政处罚裁量适用办法》。截至2016年3月1日，累计下发公共场所、执业医师、学校卫生、饮水卫生、医疗机构、医疗事故、集中空调、公共场所控烟等八个专业的卫生行政处罚裁量基准。这是一次改革性的举措，对卫生计生行政执法行为具有深远影响。现将松江区卫生计生行政处罚自由裁量基准运用效果进行分析，评估自由裁量基准制度对卫生计生行政管理中的效果。

1评估对象与评估方法

评估内容针对近期卫生执法中所遇到的难点、疑点，梳理各业务科室工作情况及日常工作中所存在的问题，以立足眼前、着眼全局的态度，横向比较、纵向延伸、通报。通过评估，进一步提升了卫生监督员的基本业务素质，调动了监督员工作积极性，为增强我区卫生行政执法能力打下了良好的基础。

2评估结果

2016年上半年，我区卫生计生行政处罚案件256件，其中一般程序208件，简易程序48件，警告1.1评估对象2015.1.1-2015.6.30区卫生计生行政部门共立案305件，作出行政处罚253件，其中一般程序141件，简易程序112件，警告案件195件，罚款案件201件，罚款人民币406626元，没收违法所得人民币47590元。听证案件2件，无复议诉讼案件。2016.1.1-2016.6.30区卫生计生行政部门共立案280件，作出行政处罚256件，其中一般程序208件，简易程序48件，警告案件190件，罚款案件220件，罚款人民币810300元，没收违法所得人民币540705元。听证案件30件，无复议诉讼案件（表1）。案件190件，罚款案件220件，罚款人民币810300元，没收违法所得人民币540705元。听证案件30件，无复议诉讼案件。与2015年相比，2016年卫生计生行政处罚案件总数、一般程序、罚款和没收违法所得等罚种的案件数量均有明显上升。且罚没款额成倍增长，当事人申请陈述申辩数也明显增加。

3取得成效

3.1完善监督执法管理运行机制，不断挤压违法行为生存空间。2016年，在“依法治国”方略的指引下，积极推进市卫生计生委《关于进一步规范和加强全市卫生行政执法工作的实施意见》，不断提升卫生监督执法的科学性和技术性，完善监督检查和移动执法平台建设，依托卫生监督绩效管理和指标体系建设，强化我区监督执法工作的质量控制和评估督导，及时掌握并积极指导我区各专业条线的监督检查及行政处罚工作。同时，借助机构改革和参公管理的稳步推进，不断完善监督执法管理运行能力和长效监管机制[4]。与去年同期相比，区卫生计生行政部门案件数基本相差不大，但处罚金额基本比去年同期多一倍。我委严格执行自由裁量基准，加大处罚力度，提高震慑力度，进一步挤压了违法行为生存空间，打造了公平、公正、高压的执法态势。3.2规范自由裁量，强化执法责任制落实。2015年3月1日起本市施行了《上海市卫生和计划生育行政处罚裁量适用办法》，并同时实施了《上海市卫生和计划生育行政处罚裁量适用办法》、《上海市集中空调通风系统和控烟行政处罚裁量基准（试行）》等规范性文件。为进一步规范我区卫生计生行政执法行为，增强行政处罚裁量合理性，区卫生计生行政部门积极执行该规范性文件，开展执法人员培训。对非医师行医类案件处罚裁量与快速处置流程冲突的问题，区卫生计生行政部门积极探索解决办法，并得到市卫计委法规处专家的认可。2015年3月13日，区卫生计生行政部门邀请区法制办、区法院、区公安局、区公安局、区检察院等相关部门的专家针对非医师行医类案件处罚裁量进行座谈，达成一致口径：关于非法行医处罚案件自由裁量按照《上海市卫生和计划生育行政处罚裁量适用办法》执行难的问题，法院认为，对于行政处罚结果有利于相对人的，可以对《上海市卫生和计划生育行政处罚裁量适用办法》的有关规定有所突破,自己制定现实可行的裁量基准。对无证行医非医师行医类案件依据《中华人民共和国执业医师法》及现有裁量基准有关规定，对第一次无证行医户处罚，处罚金额为一万元以上二万五千元以下，若对已被处罚过的无证行医户作出第二次行政处罚，处罚金额为二万五千元以上。以上标准为过渡基准，待上级部门出台无证行医类处罚案件自由裁量基准时，按照上级部门的有关文件执行，这样既保障了规范性文件的顺利实施，也规范了我区在无证行医案件中执法裁量。3.3以案说法，彰显监督执法水平。区卫生计生行政部门一向注重以案说法，不断提升执法水平。国家卫计委于2016年1月22日印发了《国家卫生计生委监督局关于开展卫生计生监督执法案例评查工作的通知》，区卫生计生行政部门积极遴选优秀案例报市卫生计生委参加评选，其中上海**活性炭有限公司生产、销售未取得卫生许可批准文件的涉水产品系列案件成功入围上海市十大优秀案例，并报国家卫生计生委监督局评选。2015年区卫生计生行政部门报送的上海**酒店有限公司佘山索菲特大酒店二次供水设施消毒使用没有卫生安全评价报告的消毒产品案荣获了2015年度国家卫生计生监督执法优秀案例。不断涌现的优秀案例，充分彰显了区卫生计生行政部门在监督执法工作中注重实效，敢办大案难案的决心和能力（表2）。

4后期管理

4.1加强宣贯，增强社会法制意识。随着自由裁量基准制度的趋于完善与不断的运用，提升了卫生计生行政处罚的合理性和规范性。但通过2016年上半年与2015年同期对比情况来看，案件数基本持平的前提下，罚没款金额明显提升，其中罚款金额翻了一番，没收款金额增长了十倍。数字显示自由裁量的强大威慑力。同时相对人也需要法制思维上的进一步宣贯和沟通。申请听证和陈述申辩的相对人明显增多，提出的异议主要集中在处罚力度大，违法成本高，负担不起。行政部门在告知其救济途径的同时，对法律法规做好宣贯，提升相对人的法制意识才是治本之道[5]。4.2规范听证程序、加强处罚信息公开。2016年1月1日起本市实施了《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》及《上海市行政处罚听证程序规定》两部地方政府规章，为做好两部规章的执行规章，区卫生计生行政部门积极组织相关科室部门研究制定了行政处罚信息公开流程及听证程序，确保每一个案件都能及时公示，截止到7月18日，我委在官方外网上按要求共公示208个处罚案件信息，接受社会监督，从而进一步促进严格规范公正文明执法。

参考文献

[1]徐爱英,彭芳,简婷,等.上海市闵行区公共场所行政处罚自由裁量情况调查[J].上海预防医学,2014(12):707-710.

[2]邓晓健,王倩.九江市公共场所卫生行政处罚中存在的问题与探讨[J].中国卫生监督杂志,2014(5):483-487.

[3]黄琼,王燕梓.柳州市2014年公共场所卫生行政处罚中存在的问题与探讨[J].中国卫生法制,2016(3):62-64.

[4]周磊,俞淑华,凌志毅,等.上海市卢湾区医疗机构行政处罚自由裁量权基准制度的研究[J].现代医院,2012,12(1):87-88.

[5]张丽君,季建刚,王键,等.卫生行政处罚自由裁量权基准制度的研究与实践[J].中国卫生监督杂志,2016,23(2):127-130.

作者:王伟阳 单位:上海市松江区卫生和计划生育委员会监督所