行政主体与公共体制关联研究

行政哲学对人与制度的理性关系(目的与手段)和行政主体与公共制度的现实状态(价值与事实)进行的探求促成了制度哲学的研究。就主体性的人与工具性的制度而言,面对实存状态的矛盾冲突而反思二者之间协调关系的有效路径,应该是行政哲学和制度哲学共同关心的核心论题。

一、行政主体:理性的规范行政人抑或理性的自我实现行政人

(一)行政法视阈:理性的规范行政人

新中国成立后的三十多年间,苏联的行政法学成为我国行政组织研究的指导理论。由此,王名扬教授认定“行政主体是一个法律概念”,指出:“就法律意义而言,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”[1]39在法律上创设“行政主体”概念是为了从行政组织维度统一公务员基本权利义务和规范其行政行为,追求公共行政协调统一。因此,行政主体被视为保证行政活动具有统一性和连续性的法律技术,是行政组织建立和活动的法理基础[1]40-41。此后,学术界开始关注“行政主体”的研究。林弋指出:“行政主体,即国家行政权力的承担者和实施者,通常指国家行政机关。”[2]张焕光等认为:“从行政法原理上说,在具体行政法律关系中,处于管理一方的主体成为行政主体,处于被管理一方的主体称为行政相对人。”[3]行政法学界认为,这是新中国最早关于行政主体的论述。张正钊认为,日本行政法上讲的行政主体,是指行政法权利与义务的归属者,国家和地方公共团体一般被认为是典型的行政主体[4]。方昕等明确了行政主体的自我独立特性,认为行政主体是指具有行政权能,能够独立承担自己行为的后果,并以自己的名义实际从事行政管理活动的组织[5];王连昌等同样肯定独立承担权利与责任成为行政主体的界定标准,认为行政主体是享有实施行政活动的权力,能以自己的名义从事活动,并因此而承担实施行政活动产生的责任的组织[6]。此后,国内法学家都在著述中专门阐述行政主体问题,构成了行政主体研究的法学理论体系。行政主体的法学理论重点研究的是:行使公共权力并为此后果负责的行为者问题。大陆法系国家明确了公法与私法界域,也定义了行政主体作为公法概念的特殊意义,因此,行政主体的界定首先就是职权依据和行为范围问题,依此明确行政组织的独立行为主体资格,即它是拥有法律规定的行政权利与义务的统一体。无论是大陆法系还是英美法系都将行政主体定义在确定的文本规范表述范围内,这样可以明晰行政行为关系进而为行政诉讼提供确证的判例依据,以减少不确定性的存在所导致的行政实践的混乱。因此,行政法学求证的是理性的规范行政人身份。

(二)公共行政视阈:理性的自我实现行政人

行政学对行政主体的探讨并非直接承接行政法学的理路,只是通过对“行政人”的关注形成了具有行为主体性格特征的描述或概括。“行政人”(管理人,AdministrativeMan)概念最早由西蒙提出,意指以追求有限理性和满意化标准为行动指南的管理者(行政官僚)。他认为,行政官僚既不同于完全理性的“经济人”,也不是倾向于非理性的“社会人”,而是“有限理性”的“行政人”。西蒙指出,威廉•怀特最早指称的“组织人”———“把自己的灵魂卖给了公司的经理人”,“他的角色行为绝对不包括表现个性、独自创新和特立独行”[7]———不是“行政人”的完整意义。后来,西蒙和阿吉里斯就行为科学讨论的理性行政人(“行政的理性人理论”)的基本界定及其在组织管理中的表现程度进行了深度讨论。在理性的和自我实现的行政人问题上,西蒙认为,在“理性、权力需要、工作动机、成就需要以及自我实现上,如果希望这些制度保持活力,这些只是许多应该织入人类制度设计之网的丝线中的一部分。但它足以提醒我们注意制度设计的复杂性,以及根据单一因素来构建设计的危险性”[8]108。因此,关于自我实现“它虚构了一个关于真实自我的图像”,“它很难得到经验的支持”[8]103。阿吉里斯则认为:“从行政的理性人理论出发,我们依次观察内部的组织环境、管理者、任何有权实施管理控制的人,等等,仍然可以发现,若从下属的角度看,所有这些因素通常都能对该下属产生类似的心理影响”;“组织要管理‘影响的内在化……’,如果管理者将这种描述性主张转化成管理理论,那么,诸如‘熏陶’等就会变成他的责任”;因此,“一种不鼓励讨论感情以及负载着感情的实质性议题的组织设计和管理则是这样一种枷锁”,“对于那些建立在一个关于人的扩大的、更为复杂的模型基础上的新的组织模式,理性人理论家并没有予以充分的重视”[8]110,113。显然,在行政人主体地位界定的基点上,存在着以(有限)理性为根基导引非理性因素以完成组织设计与管理的模式和以人际间情感等为指针归向自我实现的组织新模式构建的区别,这也是困扰现代管理的一个核心问题。在公共行政领域,理论的假设前提似乎没有离开人的各种预设倾向,且具有本质描述的意向。李春城教授将行政人假设类型概述为:“执行行政论的行政人”、“官僚制理论的行政人”、“公共选择理论的行政人”、“反‘传统行政’理论的行政人”,并提出“行政伦理学的行政人”,即突出责任与义务的“德性行政人”[9]。张康之教授强调,尽管“行政人”的“经济人”趋势是不争的事实,但“经济人”的完全移植是不妥当的,即使提出“经济人”的古典经济学家亚当•斯密也仅仅把它局限在经济领域;行政主体的人性设定只能是“公共人”[10]。显然,公共行政学讨论的行政主体已经脱开了行政法学的工具性界定,其核心旨向是关于公共行政使命担当者的内在精神结构及其外在规范表现问题,因此,理性的与自我实现的纷争意在诉求行政人本质价值的定位。

二、公共(行政)制度:诠释行政主体意义的理性工具

(一)制度与行政制度

关于制度的本质规定并没有形成一致的认识。曹正汉先生归纳为制度的功能理论、制度的深层结构理论和制度的博弈均衡理论三种基本解释路径。功能视角包括文化人类学的需要论和经济学的交易、产权、合约等观点;结构视角含有基本结构论和文化心理倾向、文化信念等深层结构论;均衡视角指演化博弈方法和历史制度比较分析方法。他指出,分析三种视角需要我们讨论“三条分析路径之综合”的“综合的制度分析框架”[11]。不管这种分析框架是否有实际意义,对制度的拓展性研究还是非常必要的。人们主要从规则和规范的功能层面来定义制度。诺斯认定“制度是一个社会的博弈原则”[12],青木昌彦强调制度乃“关于博弈重复进行的主要方式的共同信念的自我维持系统”[13],张立荣界定制度是“社会为人们所规定的共同和根本的行为准则的总和”[14],都在突出其共同规则与规范的意义。公共行政制度是代表性的国家公共制度形态,其核心旨向在于为行政主体提供行为规则并规范其行为,因此,制度表述均以行政主体为内涵。如,行政制度是“国家为了有效地执行宪法和法律,实现国家的行政职能而依法规定的有关国家行政权限、行政组织、行政领导体制、行政活动及行政监督等方面的制度”[15]。行政制度“是国家为了实现行政管理的职能而作出的一整套关于国家行政领导体制、国家行政决策体制、国家行政监督体制、国家行政机构的组织方式及活动规程等方面的制度性安排”[16]。行政制度“是由国家宪法和有关法律、法规所确定的国家各级各类行政机关的地位、职能、权限、相互关系以及活动原则的总称”[17]。“行政制度概念的本质特征就是体现在行政权与行政组织与公民双方的分配态势。行政制度乃是指配置行政权以规约和(或)激励行政行为之规则、惯例等的总和,它在外延上既包括法定政治—行政体系基于对行政组织(统称为政府)同社会公民间权利安排的判断,而颁布或昭示的有关行政行为之规则和准绳的所有规范,又包括行政体系基于长期演化而在实践中积累、沉积的各种惯例、习俗。”[18]78-79等等。可见,公共行政制度内在决定力量是国家意志,因此,其规则和规范的意义在于体现以国家为形象代表的公共精神和秩序价值,在人类历史进程中,它表达为国家公共机构面向自身和社会进行的制度资源的输出;而公民社会发展和人本精神的弘扬为社会化的公平正义结构铺垫了文化基础,公共制度的生成方式也便打破了传统的公共行政主体权力与责任的认定模式,而转向社会参与机制建设的过程中追求公共制度功能发挥的博弈均衡的路向。

(二)公共制度的变迁

制度的认知源于人类社会生活经验的总结。柏拉图勾勒了一个规制森严的等级社会,哲学王、武士和农工商人的公民身份是血缘传承的,表明“政治制度是从城邦公民的习惯里产生出来的;习惯的倾向决定其他一切的方向”[19]。中国古典文献也有关于制和度的描述,如,“凡将立国,制度不可不察也,治法不可不慎也,国务不可不谨也,事本不可不抟也。制度时,则国俗可化而民从制”(《商君书•壹言》);“故天子有天下以处其子孙,诸侯有国以处其子孙,大夫有采以处其子孙,是谓制度”(《礼记•礼运》);其“礼者防之于未然,律者禁之于已然,皆缘之于人情而为制”(《大戴礼记•礼察篇》)。这说明中国古代对于制度的运用主要是通过礼法完成的,并依此而构建了社会典章制度体系。而思想启蒙运动则强化了对制度的认识。启蒙思想家将前国家社会设定为“自然状态”,以个体主体为导向的“自然法”成为制度规范依据,即罗尔斯所谓的国家依个人自由原理安排社会结构过程,便是“在选择了一种正义观之后,我们就可推测他们要决定一部宪法和建立一个立法机关来制定法律等”[20]。同时,经济学、政治学、管理学、社会学等也对国家制度或结构进行研究,文官制度又从实践层面不断考量国家制度安排的合理程度。19世纪末20世纪初,威尔逊把公共行政作为国家意志的执行程序来设计,马克斯•韦伯的官僚制结构又将其推到一种价值中立基础上的理想状态,“纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠”[21]。于是,对于制度的崇拜便成为主导公共行政制度研究的内在约则,“只有建构一系列精确、可靠的制度,社会生活中的诸多问题才能得以解决,如果现实中的问题未得以解决,许多人就会不约而同地想到了去拷问‘制度’”[22]。由于制度本身功能局限的实践裸露,现实复杂性与制度设计规范性之间的悖论使制度能力难以获取足够的社会信任,在行为主义运动冲击下,制度研究处于实践中难以割舍的依托和理论中弃之可惜的尴尬境地。

20世纪80年代,制度经济学和社会治理思潮使行政管理向公共管理范式过渡,制度主义重新成为经济学、政治学、行政学等研究的焦点,公共制度表述也成为行政国家对社会结构分析的支点。在康芒斯、凡勃伦等人的基础上,詹姆斯•马奇和约翰•奥尔森将制度拉回社会科学重新研究的范畴,诺斯从制度创新和制度变革的角度对经济制度与社会进步之间的关系进行了颇具深度的挖掘。中国学者尽管对system、institution和regime的翻译经历了“体制”和“制度”之间的游离与转换,但其核心语义的界定并未背离规则与规范的视界[23]。公共服务理论从公共制度设计与供给维度强调公共服务供给、社会公平与效率、公共财政的制度支撑以及政府监管制度等,制度旨向转向社会服务效度;同时,制度变迁研究还触及“公共管理、治理、公共政策分析、比较政治学、国际关系、欧洲一体化等的研究和建设”[24]。这样,制度问题研究就走上了具体制度设计的合理性和广泛领域的制度功能追问中。

三、行政主体与公共制度关系

探讨行政主体与公共制度关系一般以人与制度关系为基础。西方对人与制度的研究最早可追溯至古希腊。《理想国》描述的三级社会制度体系,人是制度体系规约的客体,社会秩序和制度的制定者享有自由;《政治学》中强调“人是天生的政治动物”,城邦成员寻求城邦群体的独立自由。随着人的主体地位的确立,人们从个体中心主义看待社会与发展成为了近代人与制度关系的基本思路。作为近代人与制度关系解释工具的契约论对前制度的人的生存状态进行了假设,霍布斯认为是“狼群社会”,洛克认为是“个体绝对权利的危险社会”,边沁认为是“个体理性冲动社会”,卢梭认为是“牧羊社会”,如此等等;为了使社会秩序化,个体通过理性选择制定制度,通过制度维护社会传统以达到符合个体理性要求的契约社会模式。但契约的选择与制度的设定是人性自私的结果,近代未能合理地解决人与制度之间的关系。最早将人与制度的研究运用于社会发展和经济增长的是20世纪初产生于美国的新古典主义经济学和新制度主义。康芒斯肯定制度是“集体行为控制个体行为”,诺斯认为“制度是为约束在谋取财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”[25]。诺斯通过制度变迁和制度创新对经济增长和社会发展的意义肯定组织发展是制度变迁的结果,并强调寻找适合本国实际的制度安排路径,对人与制度关系研究起到积极作用。

中国关于人与制度关系研究可以追溯到先秦时期。先秦诸子从不同角度分析了春秋战国法度不兴问题,强调人与制度的协调。自秦至清,思想家们强调在制度框架内对人的因素加以重视。到了民国时期,政治学家、社会学家受西方学术影响,开始系统地关注和研究制度问题,重视制度的建构及其发展,将人的思想革命置于社会结构变革的过程中。20世纪70年代以来,现实社会发展强调人的主体价值,将人与制度联系起来成为公共行政研究的一个重要内容,并将制度称为人与社会发展的中介,阐述了制度影响社会发展的过程、地位、作用及其机制等。可见,行政主体与公共制度关系问题始终贯穿于人与制度关系研究中。首先,权力是行政主体与公共制度的核心范畴。行政主体体现为享有行政权力的行政组织的结构网络;公共制度体现为构成和维护结构网络的行为准则。行政主体与公共制度呈现目的与手段的关系,体现行政权力运行的实存样态。因此,“行政权力是连接行政主体与公共制度的核心概念,也是洞悉行政主体与公共制度之关联的要点”[18]109。从行政学说史看,韦伯强调行政权力在行政主体和公共制度中的重要作用,即“不仅行政组织围绕行政权而确立,而且行政制度也是围绕行政权的运作与落实而展开并生成的”[18]109。从发生学上看,现有行政主体与公共制度的最初形式缘于社会生活的规范习俗,制度早于主体;国家结构中的行政主体和公共制度以行政权运作为轴心,二者具有同时缘起性。所以,行政主体与公共制度是行政权力得以运行的两轮,偏废任何一方,行政权力即使存在也无法发挥作用。

其次,公共制度何以受崇?怀疑公共制度功能导致对行政主体主观性认识和能力的过分表达,依赖公共制度功能则导致“制度崇拜”。制度崇拜是将“制度的力量无限扩大,制度被认为可以化腐朽为神奇……只有建构一系列精确、可靠的制度,社会生活中的诸多问题才能得以解决”[22]。显然,制度崇拜致使制度帝国主义横行而生成单向度人,行政主体的能动反思精神湮没在制度理性的中,最终使制度工具失去呵护的旨向而走向功能性没落。最后,行政主体与公共制度的协调机缘。学术界虽无明确表述行政主体与公共制度的协调关系,但相关认识始终存在。荀子有言曰:“先王恶其乱也,故制礼仪以分之,以养人之欲,给人之求,使欲必不穷乎物,物必不屈于欲,两者相持而长,是礼之所起也。”(《荀子•礼论》)必须明确,制度是人的制度。马克思主义认为人是客观存在的、主观能动的、社会历史发展的、实践变迁的人,公共制度是上层建筑;实践是联系人与制度并使其统一的基础,没有人则没有制度存在的可能性和必要性。新制度主义认为:“制度的设计和执行过程事实上就是一种个人的行为,而且在制度框架下,个人会有自由裁决权。”[26]这就是说,制度的形成与人的偏好、价值观选择密切相关,它是个体意识蕴涵的共同性的社会化形式;人类的理性反思能力是推动制度变迁和发展的原动力,所以,制度的变迁和发展是人的理性的社会化历程;制度内在地具有促进人性全面发展的人文底蕴[27]。同时,人是制度的人。新制度主义认为,行政主体行为受文化信念和社会准则影响,文化信念以社会准则为准绳。一方面,制度为组织建构提供价值规范与基本准则,并激励组织成员行为促成目标的实现[18]113;另一方面,人是制度的实践者,“制度作为一种人的本质对象化的观念性存在,它的结构、规律及长期形成的各种关系和惯性等又制约着人的活动,成为人的实践活动的构成机制”[28]。所以,制度可以塑造人性并决定个体行为模式及其绩效,即诺斯所谓“经济增长的关键因素在于制度因素”[18]112。

总之,从行政主体或公共制度出发对二者相互关系进行考察,虽有所阐述但并没有对二者相互关系协调模式进行具有说服力的论证。人们更多地关注制度功能的研究,而公共制度设计与安排作为特定的社会资本主要由权力主体担当使命,任何具体制度都具有限定和规约作用,于是,所有的制度不可能获得具有个性偏好的共同体成员的普遍认同和遵守,所以,研究行政主体与公共制度关系问题是需要付出较大的学术成本的。