略论公众参与城市规划的对比

加拿大公众参与的理念、技术和方法

经过几十年的发展和完善，加拿大公众参与形成了一个基本的价值理念：政府有责任为公众提供公平参与的途径，让所有公众都有权参与决策的制定过程，形成的决策能够均衡不同利益群体的要求。加拿大公众参与范围广泛，形式多样。如在城市规划和城市市政中，只要有可能影响到公众利益的规划或工程，从联邦到小城镇，甚至到社区，都会组织不同模式的公众参与[2]。为了保证公众参与的主体覆盖到所有的利益相关者，加拿大NGO或公众参与志愿者协会在制定公众参与规划、组织公众参与过程中，采取了较人性化的技术手段，每个阶段都制定了详尽细致的计划，确保公众参与的有效开展。加拿大公众参与已成为众多规划和大型建设项目必须经历的一个程序，许多NGO逐渐把公众参与作为一项业务或者项目使之程序化，图1是加拿大公众参与的一般流程。针对发起人（有可能是政府，也有可能是开发商）提出的规划要求，NGO来组织和策划公众参与活动，首先他们会划定公众参与的范围。如纽芬兰-拉布拉多省圣约翰斯市的规划要调整，会在开发点半径150m范围内做出告知。其次，针对发起人和公众参与对象主要关心的问题，确定公众参与的级别，评价公众参与的风险，然后再设计公众参与程序和相关的活动。每个阶段的活动都会事先告知公众需要探讨的核心问题，考虑到参与主体可能属于不同的种族、性别和年龄，有时候还需要在不同的环节采取相应的解决办法，比如请翻译给土著人讲解、设立儿童游戏室等。在不同的阶段听取公众的声音后，大部分时间还要答复不同的问题，这是一个权衡各方利益的过程。既要答复所有的公众，还要让公众参与能达到共识，有时候需要借助地方权威公众的力量去游说有异议的公众，有时候也需要请专业人士对相关的问题展开研究，用科学的结论去说服公众，这个阶段矛盾最多。在加拿大城市规划和管理中，公众参与是一项必须的程序，是政府和公众都比较赞同的城市管理方式[3]。在实施公众参与的过程中，也会遇到各种困难和问题，很多时候需要采用多种方式进行，有时候可能在一个环节上要重复多次。公众对政府规划和管理的信息比较缺乏，相关各方的利益难以平衡，导致从发起人获取公众参与任务划定公众参与范围定义区域边界、了解公众关心的问题确定公众参与的级别选择合适的技术方法制定公众参与计划和程序明确区域和关注的问题选择以下方式：告知、咨询、参加、合作、授权设计公众参与步骤和时间安排明确每一阶段的主要话题和目标并事先让公众了解足够的信息获得公众共识综合平衡各方利益听取公众意见、引入专业技术评估、有威望的公众说服其他有异议的公众完成公众参与任务可能循环目标任务决策时间过长，对急于发展的地区还是存在效率偏低的问题[4]。经过几十年的发展，加拿大探索出了一些效果好、人性化、简单易操作的方法和技巧，值得借鉴，如图2。加拿大从联邦到省以及各市，都对公众参与城市规划提供了法律保障。例如，在联邦层面，《加拿大环境法》②规定与环境相关的项目必须进行公众参与，鼓励全国人民积极参与环境保护运动。受广泛而激进的环保运动影响，加拿大城市规划的理念更加强调公众参与、更加注重人文价值和多元化[5]。加拿大开放式的规划行政体系为公众参与提供了便利和保障。根据加拿大联邦性宪法规定，城市建制由各省依据各自市政法创立。城市作为一级政府享有高度的自治权，城市规划与实施自主进行，规划部门平行于任何其他政府职能部门。规划设计、土地管理、建设和预算等功能整合在一个部门，而不是相互分离在各职能部门中[6]。城市政府的权力由地方议会掌管，该议会的例会向公众开放，经常就有争议的事项举行公众意见听证会。在这种开放的行政体系下，公众可以方便地与政府就规划问题展开对话，公众的具体意见也很容易传递到政府规划部门。由于加拿大联邦把城市规划权限下放到地方各省，全国并没有严格的规划编制体系。但是从各省的规划情况来看，可以大致分为三级，即省级（区域规划）——市级（城市规划）——社区（愿景规划）。从规划内容上，省级区域规划只规定了5项基本要素，即住房、交通、区域性服务设施、公园和自然地带、经济发展；市级规划一般只有3种类型，即土地利用、建筑遗产保护、交通规划；社区愿景规划主要考虑安全、休闲、商业等功能性内容。三级规划都可以根据各自的情况扩充或缩减规划关注的内容。省政府对区域规划有管辖权，城市政府对市级规划和社区规划有管辖权。这三级规划的设计、制定和实施等环节都不同程度地引入了公众参与。省级规划的制定和审核强调区域和城市之间的平等合作，通过共同参与并以合作的方式解决区域存在的争议和问题；市级规划在制定过程中，可能涉及到不同群体（政府、开发商、居民）的利益平衡，所以公众参与多是群体利益代表之间的讨论和博弈，公众参与的组织广泛深入、历时长，在设计和制定以及审核阶段都会引入全市范围的公众参与活动；而在社区愿景规划中，公众参与最为具体和彻底，市民会通过成立志愿者协会深入各户了解居民对未来社区的设想，再根据这些想法拟定初步方案，社区居民积极参与讨论并促成最终规划方案的形成。公众参与是一个自下而上的运动，主导力量是公众，这里的公众代表了各阶层、各方利益群体。公众参与城市规划和管理方面具有的优势表现在以下几个方面：一是抵御了政治对规划的影响。公众能以合作的态度与政府展开对话，政府能够积极地回应公众的需要和意见；二是避免政府决策失误。公众对当地的认识和背景知识对规划城市的作用是不可低估的，他们往往比政府或规划人员更了解地方实际；三是促进建设项目顺利实施。市民的想法往往有新意，也符合主流民意，公众参与可以避免规划人员闭门造车，使得规划决策方案更易成功。纽芬兰-拉布拉多省在1991年制定区域规划时，曾提议将省府圣约翰斯市及其邻居城市珍珠山市合并成一个城市，统一建立道路、供水、公园等公益设施。但是，珍珠山市民对该市有强烈的归属感，很多市民向政府提交反对意见，最后省政UrbanStudiesVol.19No.122012•页6•府采纳了市民的意见，珍珠山市至今仍为独立城市。2003年圣约翰斯市政府计划将市中心区域废弃的溜冰场改建超市，但很多居民认为应在这个有河流经过的地方建设抗战军人纪念馆，以此寄托多数居民的情感。虽然建超市会给城市带来较高的商业价值，但市政府最终采纳了公众的意见，他们认为城市文化和凝聚力更重要，该建筑也成了城市的标志之一。美孚能源公司计划在圣约翰斯市建设一个炼油厂，该项目在公众意见征询之前，公司副总裁事先走遍了可能开发的所有社区，向公众讲解项目，征询公众的意见，让公众充分了解并参与到项目的设计和选址讨论中，结果这个项目成为北美30年来唯一被批准的炼油厂。所以，无论是省政府、市政府还是开发公司，都认为公众参与城市规划及其他事务是值得的，他们普遍认为公众有能力、诚实并且是值得信任的，公众有权利知道城市即将要发生什么，也有权知道即将发生的一切会对他们未来的生活产生什么影响。因此，有公众参与的城市规划和管理实务更加安全，更加有意义。

我国公众参与现状分析

城市规划作为政府的公共行政职能之一，其活动涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市规划能够充分体现公众意志和利益，宪法为公众参与提供了最高的法律依据，宪法赋予了他们此项权利[5]。加拿大的公众参与是建立在“契约式”的民主政治基础之上，公众参与是市民参与权力分配的一种渠道，政府是民众选举产生的，能否在城市规划中吸纳公众的意见将影响他们在公众心目中的选举地位，与政治紧密挂钩的公众参与使得城市政府内的规划并不能很好地坚持技术主导，城市规划变成了一个工作程序[6]。相比加拿大，我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务[3]。加拿大联邦、州及地方城市制定的与城市规划相关的法律中，都明确并且详细地规定了公众参与规划的原则和方法。我国《城乡规划法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》两部国家法律和条例中也明确规定了相关规划要对公众公开，提出了公众参与规划的具体要求[7]。只是我国提出的公众参与城市规划相对较原则化，提出了目标性要求，并没有对公众参与的方式进行细化。在《城乡规划法》第二章“规划制定”中规定乡规划、村庄规划要尊重农民意愿；第三章“规划实施”中规定要量力而行、尊重群众意见；第四章“规划修改”中提出要对规划实施进行评估并采取听证会征求公众意见。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章明确规定了政府要将国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关规划作为重点公开的政府信息及时向公众公开，保障了公众对政府事务的知情权，但在参与政府事务管理上，该条例并没有明确规定[8]。加拿大公众参与城市规划的意识较强，所有与他们有关的城市规划及开发活动，公众都愿意参与到方案制定和实施中，我们去加拿大考察第一天，正逢圣约翰斯市政府就190m以上区域能否开发组织了一场公众参与会议，当地民众挤满了会议室，他们对自己所关心的问题积极向市政府询问，有的指责政府这个开发思路，有的则关心生态环境保护的问题。相比加拿大，我国公众参与城市规划的意识缺乏。长期以来，高度集中的政治体制造成城市政府成为广大民众的权力“代表”，城市规划或管理事务大都由政府说了算，无论是从政策、法律还是体制的角度，公众长期被动地接受政府的规划和安排，很少主动地参与到城市规划等与自身利益密切相关的城市事务中[9]。公众参与城市政府管理的概念自20世纪90年代被引入我国后，规划界学者对公众参与城市规划进行了不同角度的研究和探索，在制度建设、规划编制和实施管理等方面提出了一些建议，规划编制单位也在广州、深圳、青岛等城市进行了小范围的公众参与规划的尝试[10]。但从研究和规划编制的内容和成果上看，相比加拿大及其他西方国家，我国公众参与城市规划仍处于起步阶段。（1）针对政府组织的规划公示，公众表现出不主动参与其中的局面。有一些城市规划、土地利用总体规划等相关规划建立了公示制度，这种公示很大程度上成为了一个“摆设”，很少有公众主动去向政府反馈完善规划的建议；有一些公众有参与城市规划的诉求，但却没有合适的途径和平台去表达；有些主动了解规划的公众由于缺乏规划专业知识，不懂规划内容，也不知道如何提出意见[1]。这些原因导致公众对参与城市规划失去信心和兴趣，只能放弃向政府反馈他们的意见。（2）适合我国国情的公众参与城市规划的模式没有建立。由于城市规划核心法中对公众参与的规定不够明确细致，在规划研究、编制、实施和管理过程中，并没有对我国如何实施公众参与进行专门的研究和实验，到目前为止，仍然没有建立起相对完整并符合我国国情的公众参与模式[12]。对于公众参与城市规划及其他城市管理事务，学术界也存在一些争议，支持者认为公众参与是让普通公众真正地拥有管理自己城市的权力，是民主的体现和升华；反对者认为公众参与左右城市规划和相关事务的管理，让城市发展偏离了“科学、合理的方向”，特别是让城市规划这项具有一定科学性和目的性的工作变成了让市民“随意列菜单”的程序性工作。（3）我国实行公众参与比西方国家更有条件。在中国，代表人民行政的政府权力来自人民，城市规划和其他事务的管理需要政府为人民提供安居乐业的环境，而不是要求重新分配权力。我国的民主政治比西方国家更有社会基础和号召力，“公众利益”的概念更加明确和稳定[3]。我国公众参与城市规划的核心是让政府了解民众的实际需要，了解规划的决策和实施对公众切身利益的影响，以便启发政府作出公正合理的决策来维护公众的利益。要明确的是，在我国建立公众参与城市规划制度的目的是让城市规划由封闭走向开放，通过公众参与让城市规划决策更科学、更合理。需要在城市规划编制体系、开发控制体系和监督反馈体系中引入公众参与的机制和程序，几个方面着重加强：（1）完善法律法规，在规划法、管理法等核心法中明确公众参与城市规划的地位，细化公众参与的程序，把是否组织公众参与城市规划作为考核政府政绩的一项指标[13]。从法律和政策环境上重视公众参与城市规划。（2）动员政府和社会力量积极有序地组织公众参与，加强宣传教育，提高公众参与城市规划的意识。规划编制单位在规划制定过程中要承担起向公众讲解规划、宣传规划等普及规划知识的义务。NGO更要积极有序地组织公众参与活动，唤醒公众参与城市规划及其他城市事务管理的意识，政府与民众形成合作的方式规划和管理城市[3]。（3）加强适合我国国情的公众参与城市规划模式研究。加拿大及其他西方国家公众参与城市规划已经走过了30多年，形成的模式对我们有较好的借鉴意义。但由于我国与西方国家政治管理体制不同，并不能全盘照抄西方的公众参与模式，而是需要建立适合我国国情的公众参与模式。不能像西方某些国家一样，把公众参与演变成一场全民运动，我国公众参与城市规划的目标是让公众参与到城市规划制定、管理和实施中，促进城市健康发展，构建和谐城市[1]。

我国公众参与制度建设的初步设想

在城市规划过程中分阶段、分步骤地引入公众参与。要在城市规划制定环节重视公众参与，也要在规划实施和管理环节加强公众参与，从维护公众利益实现城市和谐发展的角度，城市规划实施和管理环节的公众参与更加重要。从规划编制体系上看，公众参与要广泛，公众的需求要了解充分。在规划编制的调研、方案比选和论证等环节，确定城市发展目标和重点建设任务中全面了解公众对未来城市的期望，了解公众生活、工作中需要城市提供哪些公共服务设施及福利，通过研讨、协商等方式确定城市规划的目标和任务[7]。在规划编制过程中围绕这些目标和任务进行规划和设计，并将规划结果和方案向公众公开，讲解规划理念和科学道理，听取公众反馈意见。从规划的开发控制体系上看，要建立公众参与城市规划的组织保障机制。在规划实施和管理阶段，必须对现有规划行政部门的机构设置进行改革，现在的规划行政主管部门只负责规划实施和管理。成立市民委员会，由上级政府组织领导，成员包括规划专家、本级政府相关部门负责人、市民代表和NGO相关人员，提高公众参与的组织化程度，打通公众与政府交流反馈的渠道[8]。有了组织保障外，还要有一定的经费保障，在本级政府财政预算中列入的城市规划专项经费中列支公众参与城市规划的执行经费。从城市规划的监督反馈体系上看，应让公众参与监督，避免城市政府、开发商等主体在执行过程中的违规行为，建立反馈渠道和处理机制，维护规划权威及公众利益[6]。将城市规划制定权和监督权从规划行政主管部门中分离出来，城市规划实施的监督权交给公众团体，将规划实施和管理置于公众的监督之下，在政府信息公开目录中加入城市规划执行情况，定期公布城市建设计划。从公众参与城市规划的程序和方法上看，应形成一套行之有效、符合我国公众特点的参与方式。要让公众参与城市规划不流于形式和口号，改变公众被动参与的现状，让公众积极地参与到城市规划当中。这个环节主要是将原来城市规划的公示改进为规划前征询、规划过程中讲解和规划通过后的告知三个环节，三个环节的具体任务第一第三个环节由政府承担，第二个环节由规划编制单位承担，市民委员会负责监督并与政府进行沟通交流，让公众的意见能够及时有效地得到回应。其次是要在规划实施过程中，特别是对一些关系公众切身利益的重大项目，要全过程地引入公众参与。现阶段，我国可以在有条件的城市或地区进行公众参与试点，探索建立一套适用于不同阶段和环节的公众参与模式，促进城市健康发展。建议在以上几个方面选择大、中、小型城市的不同类型的社区展开试点。国内有的专家认为社区是最贴近群众的基层组织，社区规划是公众参与规划的最好形式，要把规划征询和项目征询的职能积极赋予这一级组织。在试点的基础上，还要在组织管理、制度建设和技术方法上进行广泛深入的研究，建立适合我国国情的公众参与城市规划的模式。建议国家设立专项资金和研究项目，鼓励相关机构着手公众参与模式研究，邀请国际公众参与协会与国内政府、规划技术人员和公众展开研讨，借鉴国际先进的经验，建立适合我国国情的公众参与模式。

本文作者：郑明媚冯奎吴程程工作单位：国家发改委城市与小城镇改革发展中心