油气政策与投资风险

1前言

对于中国的能源安全战略而言，俄罗斯占据着举足轻重的地位。从政治局势来看，俄罗斯国内政局相对稳定；从地缘政治角度来考虑，中俄油气管道将使中国得以避开波斯湾、印度洋、马六甲以及南中国海等战略风险地区。无论是从保障国家能源安全战略还是从公司经济利益角度出发，中国石油公司都应高度重视俄罗斯能源市场。如果单从俄罗斯国家经济对能源产业的依赖程度和自身的油气勘探技术水平及资金储备来考虑，引进国际大型石油公司的先进技术、资金和管理经验，从而保证稳定的油气增产应该是俄联邦政府希望看到的局面。然而，国际石油公司在俄罗斯的投资却面临着从国家到地方、从体制到法律法规的重重障碍。因此，从俄罗斯油气政策入手，结合具体实例研究分析俄罗斯油气投资环境的风险因素并找出风险根源，对拓展中国石油公司与俄罗斯的能源合作具有重要的指导借鉴意义。

2俄罗斯油气政策变化

自前苏联解体以来，俄罗斯油气工业发生了一系列以国家政策为导向的变革，极大地影响了国际石油公司在俄罗斯油气领域的投资。俄罗斯油气政策大体经历了三个阶段的变化：第一阶段以实现大规模私有化及鼓励外资为特点，贯穿整个20世纪90年代，并一直延续到普京第一个任期的末期；第二阶段始于2003年，以尤科斯总裁霍尔多夫斯基的逮捕为信号，标志着俄罗斯开始加紧对油气资源的控制；第三阶段从2009年国际金融危机结束后持续至今，俄罗斯开始实行“总体控制，部分放开”的油气政策。

2.1私有化和贷款换股份阶段(1991~2002年)前苏联解体后，亲西方的叶利钦和总理盖达尔对俄罗斯实行了“休克疗法”，开始了大规模的私有制改革。1991年9月，俄罗斯燃料能源部被重组为俄罗斯国家石油公司(Rosneftegaz)。1992年，叶利钦签署命令，天然气部被重组为俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)。俄罗斯政府随后拍卖了俄罗斯石油公司的大部分股份，并且对油气工业实行“贷换股份计划(Loansforshares)”，使一系列股份制石油公司从国有资产中脱离出来，如卢克石油公司(Lukoil)、尤科斯石油公司(Yukos)、苏尔古特石油公司(Surgutneftegaz)、秋明石油公司(TNK)、西丹科石油公司(Sidanko)、东方石油公司(EasternOilCompa-ny)、西伯利亚石油公司(Sibneft)和斯拉夫石油公司(Slavneft)等[1]。这个阶段俄罗斯急于完成市场化改革以扭转低迷的经济，俄政府对外国投资者持鼓励态度，而其自身并未取得对油气工业的绝对控制。但在整个私有化及国有资产的拍卖过程中充斥着大量暗箱操作，大部分石油公司被牢牢控制在了具有政治背景的金融寡头手上。

2.2再国有化和国家严格控制阶段(2003~2008年)不满于持续低迷的经济和日渐下滑的综合国力，再加上金融寡头对其自身政治地位的挑战，普京上台后开始加强国家对油气工业的控制。2003年尤科斯石油公司总裁霍尔多夫斯基的逮捕标志着俄罗斯开始加紧对油气工业的控制。2005年7月俄罗斯国家石油公司从Selkupneftegaz购买了34%的股份。2006年，尤科斯公司因资产冻结无力偿还巨额债务而宣布破产，在俄罗斯政府的干涉下，尤科斯最大的子公司尤甘斯石油公司最终被俄罗斯国家石油公司拍得。2007年，俄罗斯国家石油公司收购了尤科斯其他剩余资产。俄罗斯天然气工业股份公司及其子公司则于2005~2007年成功地参与了一系列公司并购。2005年5~6月，俄罗斯天然气工业股份公司分别收购了俄罗斯Tambeyneftegaz25%的股份和Northgas51%的股份。同年10月，又以131亿美元的价格购得西伯利亚石油公司69.66%的股份。2006年末，俄罗斯天然气工业股份公司与Shell、Mitsui和Mitsubishi达成协议，购得萨哈林能源公司(SakhalinEnergy)50%的股份。2007年10月，俄罗斯天然气工业股份公司增加了其与雪佛龙的联合企业NorthernTaigaNeftegaz中的股份(从先前的30%增加到75%)[2]。国家对油气工业的控制取得了显著成效，国家控股石油公司的油气产量在2004~2008年短短4年中从23%一跃飙升至近40%[3]。

2.3政府严格控制下的选择性开放阶段(2009年~)2008年的国际金融危机使得全球经济增速放缓、能源需求下降、油价下跌。对严重依赖石油出口的俄罗斯来说，此次金融危机重创了其国家经济。金融危机过后，随着油价的逐步回涨，俄罗斯政府通过减税优惠等政策部分放开了对外资进入能源行业的限制，希望借助外国石油公司的技术和资本提高其油气产量，以重振国家经济。国际石油公司在这一阶段大规模进入俄油气领域。2008年，印度国家石油天然气集团(India′sOilandNaturalGasCorporation)以21亿美元的价格，成功收购了在俄罗斯拥有大量区块的帝国能源公共有限公司(ImperialEnergyPlc.)。2009年，俄罗斯总理普京分别会见了法国道达尔和皇家荷兰壳牌石油公司相关人士，希望与他们合作开发北极地区的天然气田。除了提供优惠的财税条款，俄罗斯政府还表示愿意通过互换股份的方式增进合作。2010年，英国BP石油公司与俄罗斯国家石油公司达成协议，联合开发俄罗斯北极地区的油气资源。作为交换条件，俄罗斯国家石油公司将得到BP公司5%的股份。2010年下半年，俄罗斯政府宣布了一项价值320亿美元的私有化计划，对11家国有石油公司实行股份制改革，以达到部分私有化。据该计划，俄政府将于2011~2013年间出售俄罗斯国家石油公司15%的股份(由于BP俄罗斯股东的反对，此项计划于2011年10月宣布流产)。

3俄罗斯油气资源投资环境风险分析

综合俄罗斯油气工业和油气政策的变化，对其油气资源的投资风险分别从政治、经济、体制和法律法规4个方面进行分析。

3.1政治风险

石油公司国际勘探所面临的政治风险主要是指资源国政局或政策突然变动给投资者带来的经济损失或人员伤亡，其主要形式有：政府强制没收或国有化外资资产、政策变动、恐怖袭击、社会动荡、政权更迭等。就俄罗斯目前的国际国内政治形势来看，政策突变和恐怖活动是国际石油公司面临的最大政治风险。①政策突变是国际石油公司在俄油气领域投资所面临的主要政治风险。从俄罗斯油气工业及政策的三个阶段来看，始终没有形成一个稳定的油气政策。造成俄罗斯油气政策不稳定的根本原因，在于俄罗斯政府需要根据不同时期不同的经济形势和外交战略而相应地调整油气政策。当油价下跌产量下滑而影响俄罗斯国家经济时，政府往往会适度降低外资进入门槛；而当认为外资将影响到俄罗斯的经济和政治利益时，政府往往会动用行政手段直接干涉投资项目，从而导致国际投资者成本上升、经营难度增加。国家外交战略也是导致俄罗斯油气政策不稳定的因素之一。前苏联解体后，在亲西方的叶利钦领导下，俄罗斯开始了西方民主化的改革。然而，改革并未带来俄罗斯经济的好转。相反，以美国为首的北约却趁俄罗斯国力衰退之时大举东扩。基于对民主改革和北约东扩的失望，在俄罗斯经济、军事实力大幅下滑的情况下，普京上台后开始加紧国家对油气资源的控制，以期利用“石油武器”达成俄罗斯的外交战略目的。此外，在俄油气政策的形成过程中还掺杂了不同寡头集团的利益，更加剧了其油气政策的不稳定性。②恐怖活动、地区冲突和极端民族主义是国际石油公司所面临的另一类政治风险。俄罗斯的恐怖活动和地区冲突呈现不断上升的趋势，严重威胁着外资资产的安全。在这些恐怖事件和地区冲突中威胁较大的包括2000年的车臣危机，2004年的莫斯科地铁爆炸事件和北奥赛梯的恐怖袭击事件，2008年与格鲁吉亚的战争，2010年莫斯科卢比扬卡和文化公园地铁爆炸案以及2011年俄罗斯首都机场的恐怖袭击事件。此外，俄罗斯的排外情绪与极端民族主义日趋严重，在俄罗斯远东地区近年来就发生了排华的暴力事件，从而增大了中国石油公司的运行风险。

3.2经济风险

石油勘探开发的经济风险主要来自地质风险和金融风险两个方面。地质风险主要是未知的地质条件给勘探开发带来的成本风险。在俄罗斯对外放开的油气资源中，大都集中在地质条件恶劣或勘探难度较大的深海地区，因此会给国际石油公司的勘探开发带来巨大的经济风险。金融风险主要是指由于东道国税收政策、外汇政策或对外商投资企业中股权政策的变动，从而给外来投资企业可能造成的经济损失，如通货膨胀、汇率下跌、禁止汇兑等。俄罗斯单一的能源经济和脆弱的金融机构在面对诸如全球性金融危机时缺乏抵抗力，从而会给国际投资者带来极大的金融风险。以亚洲金融危机为例，俄罗斯GDP从1997年的4280亿美元下跌到1998年末的2820亿美元，国家无力偿还巨额债务，导致大量外资撤离；在汇率方面，卢布贬值高达70%，致使外资严重缩水。与上年同期相比，1999年上半年国外投资额下降了44.5%。在国家经济持续低迷的情况下，严重依赖石油出口的俄政府常常会施以严格财税政策，从而增加了国际石油公司的生产成本。

3.3管理体制风险

管理体制风险指的是俄罗斯“联邦政府-公司-地方政府”混合型的油气资源管理体制极大地制约了国际石油公司在俄油气领域的投资。①油气输送管道国家垄断与行政干预影响了国际石油公司的利益。一方面，俄罗斯通过对油气输送管道的国家垄断实现国家对油气资源的控制。俄罗斯国家石油运输公司(Transneft)和俄罗斯天然气工业股份公司垄断了俄境内所有石油和天然气运输管道，使得国际石油公司处处受制。2007年，在俄罗斯天然气工业股份公司拒绝提供天然气输送管道后，TNK-BP被迫以低价向其出售了在西伯利亚Kovytka气田的股份，从而使俄罗斯天然气工业股份公司取得了绝对控股权。另一方面，俄罗斯通过动用行政手段来达到国家对油气资源的控制。2003年的尤科斯案就向国际石油公司清楚地传达了一则信息———俄罗斯的国家行政手段是凌驾于司法体制之上的。此外，2006年俄政府还以违反环境法规为由，迫使壳牌将其控股的SakhalinEnergy公司一半的股份低价转让给俄罗斯天然气工业股份公司[2]。②俄罗斯石油公司对外资的抵触情绪制约了国际石油公司在俄油气领域的投资活动。20世纪90年代中后期，俄罗斯政府为吸引外资、提高油气产量，出台了产量分成协议法。相对于许可证办法，产量分成协议为外资资产和利润分成，以及明确资源所有权提供了保障，从而使得所有权不随政治风向的改变而变化，因而深受国际石油公司青睐。然而，俄罗斯石油公司却对此持抵触情绪。首先，俄罗斯石油公司已拥有大量油气资源的开采许可权，相对于国际石油公司而言，产量分成项目并非俄罗斯石油公司的优选目标。此外，产量分成协议法对分成比例、油气产量、税率制度等都有明确的规定，使得俄罗斯石油公司暗箱操作的可能性大大降低。以往俄罗斯石油公司常采用瞒报产量或以低于市场价格的内部交易价格进行石油交易，从而达到在固定税率制度下降低纳税金额的目的[4]。因此，俄罗斯石油公司对待外资常持消极态度。③俄地方政府力图参与利益分配，增加了国际石油公司的运营成本。根据《俄罗斯联邦地下资源法》，地方政府享有部分石油法律管辖权，参与所辖地区油气资源开发的生态环境保护和利用[5]；根据俄联邦税法，地方特别是油田所在地政府有权根据地方特点和实际需要，制定和实施特定的税费缴纳规定。在很多俄罗斯偏远地区，地方经济对油气开发的税收收入依赖度相当强，因此不时出现地方政府利用税费做文章，向国际石油公司征收额外税费。2004年，俄罗斯联邦阿尔汉格尔斯克州税务局和涅涅茨自治州政府就以道达尔虚夸2001~2002年勘探花费为由，拒绝向其退还高达3.4亿卢布的增值税。此外，国际石油公司还面临着当地其他法规和相关制度的限制，如环保规定、用人规定等。

3.4法律法规风险

法律法规风险是指俄罗斯法制建设的滞后性和脆弱性给国际投资者带来的经济损失的可能性。从前苏联解体后俄能源法律法规的发展来看，俄罗斯政府不时调整或出台新的法律法规，以加强对油气资源的控制。俄罗斯最新修订的《地下资源法》规定，国际石油公司参与战略性原材料(石油储量超过7000×104t的油田或天然气储量在500×108m3的气田)开发时，在合资公司中所持的股份不能超过50％。2006年新修订的《俄联邦外国投资法》则对国际石油公司参与战略资源开发做出了更加严格的限制，如外国公司收购战略公司股份超过25％或获得地下资源区块使用权份额超过10％均需获得政府批准[6]。俄罗斯2008年最新出台的《有关外资进入对国防和国家安全具有战略性意义行业程序》，将俄天然气工业公司、卢克石油公司、俄罗斯国家石油公司、苏尔古特石油天然气公司、鞑靼石油公司、TNK-BP石油公司列入俄罗斯国家战略性企业，外资对此类公司的控股权不得超过25%~50%。对于一个油气勘探项目来说，周期大都超过6年，长的达到几十年，法律法规突变将大大缩短国际石油公司的风险预警时间，从而严重影响国际投资者在俄罗斯的经济利益。

4总结与建议

以上对俄油气政策变化的分析表明，国家油气政策导向直接决定了俄罗斯油气资源投资环境的开放程度。俄罗斯私有化改革失败后，越来越注重政府对油气资源的控制，并以此作为振兴俄罗斯的重要手段。但受其经济、人口、技术条件的制约，俄罗斯又不得不在政府总体控制下对油气资源实施有选择性的开放，特别是对勘探难度大的深海地区和自然条件恶劣的远东地区，从而满足其经济增长和外交战略的需要。通过对俄罗斯油气资源投资环境的风险分析不难看出，国际石油公司在俄投资所面临的最大风险源于俄罗斯油气政策的不稳定性。俄罗斯的油气政策是服务于其经济和外交战略的工具和手段，并且直接或间接地影响着俄罗斯经济、资源管理体制和法律法规的形成和变化。与中东、非洲的资源国不同，作为曾经的世界一极，俄罗斯一直都在重塑其大国地位。而且，这种大国理念已深深根植于俄罗斯的民族文化和政治环境中。然而，随着经济和军事实力的双双下滑，俄罗斯唯有使用能源武器来达成其经济和外交战略目标。因此，俄罗斯经常调整其油气政策以适应不同时期经济发展和外交战略的需要。这是造成俄罗斯油气政策反复变动的根本原因，也是国际石油公司在俄油气资源领域投资所面临风险的根源。对此，中国石油公司需要从以下几个方面做出相应地调整和变化。

4.1加强多边合作，尤其是加强与俄国家控股石油公司的合作

中国石油公司在俄罗斯油气领域的直接投资困难重重。2002年，中石油欲以30亿美元竞购俄罗斯斯拉夫石油公司，遭到了从俄罗斯石油公司到政府上上下下的反对。2002年12月5日，俄罗斯杜马以255票赞成63票反对通过决议，“禁止政府占股超25%以上的外国石油公司参加竞标”。作为唯一一家政府控股的外国石油公司，此举被看作直接针对中石油收购案。在各方压力下，中石油只得无奈退出，最终斯拉夫石油公司被西伯利亚石油公司和秋明石油公司以远低于中石油竞拍价的18亿美元拍得。此后，因俄罗斯政府的干预，中石油还先后在对尤甘斯和斯基姆尔石油公司的收购中败北。以上案例告诉我们，在投资方式的选择上，要谨慎采取直接投资的方式。俄罗斯政府视油气资源为国家战略资源，对外国投资者介入本国油气田勘探开发实施了限制，特别是对外国控股本国石油公司的限制更严。对此，中国石油公司应加强与俄罗斯国家控股的石油公司的合作，以联合参股的形式减少俄政府的戒心和直接行政干涉。2006年，中石化与俄罗斯国家石油公司联手完成了对俄罗斯乌德穆尔特石油公司股份的收购。在此次竞标中，中石化成功击败了自己的竞争对手———印度石油天然气公司与俄罗斯伊捷拉公司组成的战略同盟。相比自己的竞争对手，中石化的得胜之道就在于选择了俄罗斯国家控股的石油公司为合作伙伴。

4.2加强资产交换合作，以中下游资产换取上游勘探开发项目

通过在国内与俄罗斯石油公司开展合作，协助其进入国内炼油化工或销售市场，并以此为筹码，进入俄罗斯油气勘探开发市场。从近期俄罗斯能源战略走势来看，它希望实现油气业务的全球化、垂直一体化，俄罗斯天然气工业股份公司与壳牌达成战略联盟以及俄罗斯国家石油公司与BP的互换股权计划，就是俄罗斯希望借自身的油气资源以拓展其全球业务的表现。实际上，中国石油公司曾多次采用此种方式进入门槛较高的国外油气市场。中石油通过与俄罗斯石油公司在一系列零售、炼化项目上的合作，换得了其对俄罗斯部分油气资源的购买权。2007年，中石化与沙特阿美公司达成了在福建建设1200×104t/a乙烯的炼油乙烯项目和包括约750个加油站在内的成品油营销合资项目，并由此成功拓展了在沙特的油气开发和石油工程市场。

4.3利用自身勘探开发技术优势和俄优惠政策实现有效合作

虽然俄罗斯还将继续实行国家对油气资源的控制，但是合作的大门并未关闭。一是俄罗斯现有油田大都已经成熟，产量开始下降。长远来看，俄罗斯的石油产量若想保持持续增长，避免石油峰值的过早出现，就不得不依赖于国际石油公司先进的技术、雄厚的资金以及成熟的管理经验以提升老油田的产量，同时重点开发资源丰富但自然环境恶劣、对勘探开发技术要求高的北极大陆架和远东地区。为吸引国际石油公司在西伯利亚地区的能源合作，2006年俄罗斯出台了“矿采税级差税制”，在老油田和条件恶劣地区实行税率优惠。二是出于自身能源安全战略的考虑，俄罗斯希望出口渠道多元化，特别是加强与亚太地区的能源合作。中国石油公司往往在精细勘探开发方面具有比较优势，在与俄罗斯的能源合作过程中，应注重加大宣传我方相关技术优势对俄罗斯增储上产的重要作用。鉴于此，中国石油公司应组织相关人员，研究俄罗斯在不同油气勘探开发领域中的不同问题及相关技术对策；通过多渠道的合作方式(包括科技研究领域)，形成由表及里的战略合作策略，逐步打开油气资源的合作通道；同时，要充分利用好俄罗斯的优惠税费政策，选取最佳投资区域，特别是不能低估老油气田和生产条件恶劣地区的油气田的经济效益。

4.4坚持两条腿走路———勘探开发与工程技术服务

并行在俄罗斯紧缩的油气政策面前，中国石油公司应坚持两条腿走路，利用自身在工程服务项目上的技术和价格优势另辟捷径、打开局面。除上游直接投资外，承揽俄油气工程服务项目也是有效规避投资风险、实现投资增效的重要措施。近几年，俄罗斯在油气领域再国有化、排斥外资的现象愈来愈严重，而凭借中国石油公司拥有的先进设备和技术、丰富的人力资源以及较低的工程报价优势，利用俄罗斯加快油气资源开发、急需工程作业队伍的有利时机，承揽其油气工程服务项目，则可能获得相对较为稳定的收益并借此赢得勘探开发项目的机会。事实上，中国石油公司在其他资源国就取得过类似的成功案例。中原石油勘探局于2000年进入也门和沙特的钻井市场，凭借其优质的技术服务，为随后中石化成功收获也门S2区块和沙特B区块打下了坚实的基础[7]。

4.5韬光养晦，把握时机

战略绝非一时之策，中国石油公司的“走出去”战略将是一项全局的、长远的、艰巨的目标，需要根据信息、资源的变化做出动态的决策。根据俄罗斯油气政策的变化来判断，外资进入俄罗斯的最佳时机有两个：一是当俄罗斯需要开发新油气田或对老油气田进行稳产时；二是当油价急剧下跌、经济低迷时。在这两个时间点，俄罗斯都需要引进国外石油公司的先进技术、资本和管理经验来达到油气增产之目的。因此，在提升自身综合竞争实力的同时，中国石油公司必须以积极的态度做好各项准备，当机遇来临之时果断介入。