司法体制改革检察权的配置与定位

〔摘要〕在司法体制改革大背景下，人民检察院的部分职能转由监察委员会承担，从而引起检察权的重大变化。在面临保障监察委员会职权的规范运行、检察院与监察委员会工作衔接等一系列问题的境况下，应当对改革后检察权的变化有一个整体的、准确的认识。只有厘清检察权的性质与定位，分析司法体制改革对检察权造成的影响，提出新形势下检察权的合理配置方案，才能为检察机关内设机构的改革与发展提供理论依据和正确方向。

〔关键词〕检察权;改革;合理配置

一、司法体制改革背景下检察权的定位与性质

随着司法体制改革和监察体制改革的稳步推进，我国既有的国家权力结构和运行机制已经发生重大改变，由原来人民代表大会领导下的“一府两院”制度转变为“一府两院一委”制度。国家权力的重新配置无疑对检察机关的职能产生了巨大冲击，加之监察委员会所行使的“监察权”中，反贪、反渎以及预防职务犯罪本身占据了之前检察院整体业务内容的三分之一，致使检察院职能中的侦查权基本被架空，导致一些学者对检察院是否还具备“法律监督机关”的宪法地位以及检察权的性质产生了质疑。(一)检察权的定位。检察权是国家通过立法赋予检察机关的一项重要职权，但是检察院作为法律监督机关的宪法地位一直都存在着争议。在面对监察体制改革对检察权所带来的重大影响，不少学者就新形势下检察机关的职能定位提出了自己的观点和想法。有学者认为，在司法体制改革中出现了检察机关和监察委员会两种监督主体，这种情况在世界上较为罕见，这种权力架构的定位是暂时的，会在以后的宪法修正中作出修改。有的学者则认为，在监察体制改革的新形势下，应当对检察权的内涵重新作出界定，将检察机关定位为公诉机关和诉讼监督机关［1］。笔者认为，人民检察院的宪法地位只能是法律监督机关，检察权的定位并不会因“监察权”的出现而发生变化。一方面，从新修改的《宪法》第3条可以看出，我国“一府两院一委”的权力配置格局已经正式形成。从我国国家权力配置横向结构上来看，监察委员会只是作为与“一府两院”地位相对等的新增设的第四个国家机关，改制后仍然由政府掌握行政权，法院和检察院掌握审判权和检察权。另一方面，检察院作为独立的国家机关，其地位和职权主要体现于《宪法》第134条和第136条之中。《宪法》第134条是规范检察院地位的首要条款，是对检察院的宪法定性，即国家法律监督机关;而第136条则主要规范检察院行使职权的统称，即检察权［2］。因此，只要宪法没有作出修改，检察院仍然是法律监督机关，而检察权也仍然是并列于行政权、审判权和“监察权”之外的一项独立的国家权力，并不因机构的调整和职能的削减而发生改变。(二)检察权的性质。检察权的性质历来是学者和司法部门争议的焦点，主要有行政权说、司法权说、双重属性说(兼具行政权和司法权)和法律监督权说四种观点［3］。笔者认为，检察权应当定性为法律监督权。其原因有以下三点。1.从现代检察制度的起源来看。首先，我国检察权的职能主要包括侦查权、公诉权和诉讼监督权。尽管体制改革后职务犯罪侦查权转由监察委员会行使，引发检察权的属性发生了重大改变的争议，但是从现代检察制度的起源来看，检察官是由早期法国和英国“国王人”演化而来，目的是确立公诉制度，保证追诉犯罪活动的顺利进行，代表国王监督行政权和审判权的实施，维护法律统一和法律权威。可以看出，检察权在诞生之日起就与法律监督相伴而生，检察机关的首要职能是代表国家和政府追诉犯罪，国家检察权的核心在于公诉权而非职务犯罪侦查权。其次，虽然出现了监察委员会职能交叉和分权，但是检察机关“职务监督”职责的转移并不代表检察机关法律监督职责的完全转移，其中的立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等法律监督职责并未发生变化，监察机关的监察职能没有也不可能取代检察机关的法律监督。2.从检察院的公诉权来看。公诉是检察机关参与刑事诉讼并对刑事诉讼实施法律监督的一种形式，公诉人是检察机关对刑事诉讼全过程实施法律监督的阶段性监督的外在表现。公诉是对国家追诉犯罪活动的外在形式的表述，而法律监督是对其本质属性的表述［4］。一方面，检察院通过审查起诉活动，确定公安机关的侦查活动是否合法、收集的证据是否符合法定要求、对犯罪性质与罪名的认定是否正确以及有无遗漏其他犯罪行为，从而对犯罪嫌疑人作出提起公诉、不起诉或者退回补充侦查的决定，由此起到对公安机关行使侦查权进行法律监督的作用。另一方面，只有检察院对案件提起公诉，才能进入法院的审判程序。法院不能对未受公诉机关(自诉人)指控的被告人或犯罪事实进行审判，以防止审判权的滥用，保障当事人的合法权利并把检察机关对法院审判权的法律监督作用落到实处。由此可见，我国检察院的公诉权本身就具有法律监督权的性质。3.从我国政治制度和历史传统来看。首先，我国的政治制度有别于西方国家的“三权分立”模式，实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度。我国的国家权力统一归属于人民代表大会，由人民代表大会委托具体的国家机关行使。根据《宪法》规定，人民代表大会享有立法权、任免权、决定权和监督权，监督权只是人大主要职能之一，因此单靠人民代表大会的监督还远远达不到目的，为实现对权力的制约、保障国家权力的正确实施，需要设立专门的监督机构来行使职责。在人民代表大会制度下的“一府两院一委”的权力架构中，监察委员会只是负责监督公职人员行使权力的廉洁性和勤勉性，而检察院仍然要承担法律监督职能［5］。因此，检察机关行使权力具有法律监督的性质。其次，虽然我国的检察制度受到前苏联影响、借鉴了列宁关于法律监督的理论，但是这并不是确立我国检察权性质的唯一依据。自古以来，我国就有设立监督职能机构的传统，战国时期初步建立的御史制度，其职责是“纠察百官、监督地方”，与我国现代检察制度在地位和形式上颇有相似之处。作为我国检察权的历史渊源，也能从侧面反映出我国的法律监督理论建立的基础之一就是吸收传统文化的精髓。因此，将检察权定性为法律监督权是对我国传统文化的继承与发扬。

二、司法体制改革对检察权造成的影响

监察体制改革将职务犯罪侦查权转由监察委员会行使，表面上看只是削减了检察权诸项职能中的一项职能，实则给检察权带来了一系列的重大影响。(一)检察权的职能结构发生了重大调整监。察委员会的成立，使原本检察权中侦查权、公诉权和诉讼监督权“三分天下”的权力结构基本不复存在。一方面，查处贪污受贿、失职渎职犯罪以及预防职务犯罪等原来由人民检察院立案侦查的“职务监督”职责转移到由监察委员会实施监察，人民检察院不再履行这一重要职责。笔者认为，对于检察权职能的削减，虽然表面上看起来是检察权的弱化，但是由此也会让检察权的职能更趋向于精细化，有利于改变检察机关以往“一职多能”的混乱状态，促使检察机关完善自身机构设置，更好地行使公诉权和诉讼监督权，真正回归检察权法律监督的本质。随着我国公益诉讼制度的建立，公益监督将成为人民检察院履行法律监督职责的重要形式，公益诉讼监督权也将成为新的检察权职能结构中的一项重要权能。人民检察院通过提起行政公益诉讼和民事公益诉讼两种途径。对食品药品安全、生态环境和资源保护等领域的违法行为实施法律监督，是对检察机关法律监督职能的扩展和延伸。转隶后检察权的“一减一增”意味着检察机关诉讼监督权得到加强的同时，也会把工作的重心向行政执法领域倾斜［6］。(二)诉讼监督权在一定程度上被弱化。诉讼监督作为检察权的“半壁江山”，从诉讼阶段上看主要分为立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，包括提起抗诉(上诉)、批准逮捕、提出检察建议和进行检察纠正等多项权能。虽然以往检察机关这些权能都有明确的分工且内容不同，从表面上看都属于独立行使职权，但是实践中诉讼监督的职能在一定程度上依赖于职务犯罪侦查权才能得以发挥。除通过抗诉或上诉启动诉讼监督程序以外，检察机关主要是针对诉讼中的相关部门的违法行为提出纠正意见或建议来行使法律监督权。由于之前检察机关具有职务犯罪侦查权，因此在提出检察建议或纠正意见后，有关部门通常会充分采纳并进行纠正改错。但职务犯罪侦查权转隶后，这种监督方式所起到的作用力度有所降低，使检察机关职能虚化的“软骨病”变得更加严重。正如学者所说，司法体制改革虽然对检察权的运行带来一些负面效应，但是重构检察职能的过程，或许正是诊治“软骨病”的最佳时机［7］。(三)检察权与监察权的衔接问题。由于检察机关职务犯罪侦查权的“剥离”，导致对与此权利相关联的一系列业务工作均产生了“附带性”影响，诸如控告、举报、司法警察职能、技术部门同步录音录像业务以及办案工作区的使用等，都需要依据职能变化作出进一步的调整。这就要求检察机关和监察委员会在查办案件方面建立职能衔接机制，将原先检察机关职务犯罪预防等部门的职能，包括机构和人员一并转隶给监察委员会，由监察委员会依法调查职务违法和职务犯罪。虽然这种职能转移使得公诉部门不再像以往那样受到检察院内部机构设置的制约，在职务犯罪案件审查起诉的过程中只能通过检察机关自身予以监督，但是对于监察委员会移送审查起诉的职务犯罪案件，检察机关仍需要认真审查案件的事实和证据，对是否符合起诉条件进行认定，从而作出依法起诉、不予起诉退回补充调查或自行补充侦查的决定。这其中尤其需要做好办案程序的衔接工作，在审查起诉中形成良好的官方沟通协调机制，以达到检察权和监察权之间相互配合、相互制约的作用。

三、司法体制改革背景下检察权的合理配置

在司法体制改革和监察体制改革的推动下，我国检察权功能架构重新布局已成为大势所趋。因此，对于如何科学合理地构造检察权职能充分发挥其在司法领域的重要作用，是当前不容回避的问题。检察机关应当以法律监督为基点，充分考虑调整后检察职能的适宜性以及各项权利的契合度，坚持检察一体化原则和协调性原则，对检察权进行合理的配置。(一)公诉权的调整与完善。作为检察权的主要内容，公诉权能否有效运行直接影响着检察权的实现程度。因此，公诉权的调整与完善是合理配置检察权的首要任务。笔者认为，在当前司法体制和监察体制双重改革的新形势下，应当从以下三个方面完善检察机关的公诉职权。1.适当扩大检察机关的起诉裁量权。检察机关对依法审查起诉的案件提起公诉或决定不起诉有一定的裁量权。我国采用“法定起诉主义”，只要案件符合法定起诉条件，检察机关应当提起公诉，没有选择性起诉的余地［8］。因此，起诉裁量权主要体现于不起诉制度上。我国检察机关作出的不起诉决定主要包括法定不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉三种类型。表面上看检察机关享有自由裁量权，但事实上仍受到诸多因素的制约。对于法定不起诉和存疑不起诉，检察机关是在我国《刑事诉讼法》规定的严格要求下所做出的决定，仅有的裁量权只能在酌定不起诉中行使，并限制在“犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者应免除刑罚”的条件下进行。因此，我国检察机关行使起诉裁量权的范围和权限相比其他国家而言过于狭窄。尽管2012年修订的《刑事诉讼法》增加了“未成年人附条件不起诉”与“刑事和解不起诉”两种情形，但是在整个诉讼体系运行中其效能仍显不足，检察机关对于不起诉的适用率并没有多大幅度的提高。因此，应当对起诉裁量权的范围进行适度扩大，完善立法方面的不足，并加强司法上运用，从而更好地保护犯罪嫌疑人的权利。同时，可以通过公开听证、媒体监督等方式对检察机关行使职能进行监督，以防止自由裁量权的滥用。2.完善公益诉讼制度。根据2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定，检察机关可以以“公益诉讼人”的身份代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，以遏制和制裁违法行为。公益诉讼制度的建立，虽然弥补了我国长期以来对破坏公益行为无法进行处罚的弊端，但由于该项制度刚刚起步，仍然存在一定弊端，需要进一步加以完善。一方面，建议扩展公益诉讼的范围。除新近颁布的《中华人民共和国英雄烈士保护法》规定的检察机关对于侵害烈士荣誉名誉、损害社会公共利益的行为可以提起诉讼以外，还可以将人民群众广泛关注的安全生产、规划许可、文物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的行为也纳入到公益诉讼的范围中。另一方面，需要对检察机关的调查权加以完善。在明确调查取证方式和内容的基础上，制定保障措施，即明确行为人存在抵制调查、不如实提供证据材料等行为应当承担的法律后果，以确保检察机关调查职责的顺利履行。3.建立检察机关对诉讼中重大违法行为的责任追究程序的启动权。鉴于司法体制改革中职能分工的变化导致的检察机关诉讼监督权弱化，仅凭检察建议和纠正意见这种“柔性监督”难以对侦查、审判、执行等执法活动起到有效监督作用，建立重大程序违法行为责任追究机制有利于弥补诉讼监督权刚性不足的缺点，克服检察机关“软骨病”所带来的负面影响。同时，应当加强检察建议书和纠正违法通知书的执行力，使有关部门及时纠正改错。如果该部门拒绝改正，检察机关可以对相关主管机关予以处罚并对违法责任人员追究问责，以维护检察机关法律监督的有效性和权威性。(二)诉讼监督职权的优化。检察机关诉讼监督的内容宽泛，几乎贯穿了从立案到执行整个诉讼活动的始终。笔者认为，应当对诉讼监督权进一步强化，使其能够更好地发挥检察机关法律监督的重要作用。具体可以从以下几个方面进行调整和完善。1.强化审判监督职能。审判监督程序作为一种特殊的纠错救济程序，目的在于纠正一审和二审诉讼终结后已经发生法律效力却仍有错误的判决和裁定。但是在司法实践中，真正启动审判监督程序的案件少之又少。其原因在于需要有足够的证据证明原判决、裁定确有事实证据错误或者适用法律错误，才能达到再审的条件，导致许多案件被法院以证据不足为由予以驳回而无法进行再审，不利于当事人合法权益的保护和检察机关法律监督作用的发挥。另一方面，对于裁判不公或程序错误的案件，由于其原因不仅限于案件事实不清、法律法规不完善、法官判案有误或者业务能力不足，还可能缘于法官自身贪污受贿、徇私枉法而故意造成的冤假错案，这部分案件因其隐性原因，很难做到及时纠正。因此，有必要调整和完善审判监督职能，将审判监督的对象由确有错误的生效裁判扩展至审判人员的审判活动，以防止审判人员违法行为的发生，避免司法腐败，将检察机关的法律监督职权落到实处。2.调整检察机关的自行侦查权。根据《刑事诉讼法》规定，目前检察机关只有针对诉讼活动中司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪才能享有立案侦查权，检察机关的自行侦查权依然存在。这意味着监察体制改革后检察机关自行侦查权的运用将发挥更为重要的作用，不仅能够有效查明案件事实，而且对监察委员会的侦查行为也会产生有效监督作用，符合检察权与监察权相互制约的权力配置。司法实践中，检察机关的公诉部门一般很少自行补充侦查，大都依赖于侦查机关补充证据，导致检察机关不仅无法真正履行对侦查行为的监督职责，而且相关案件的证据往往取决于侦查机关的侦查能力及侦查意愿。针对自行侦查权虚化的现状，笔者认为在立法上应从两个方面考虑:一方面，明确自行侦查的内容，对其适用范围、适用条件以及实现方式作出具体性规定，增强可操作性，使其对司法实践产生指导作用;另一方面，可以考虑将自行侦查的时间不列入审查起诉的期限之内，为防止诉讼拖延问题的出现，可以对相应的报批程序和期限作进一步细化规定，使检察机关行使自行侦查权更加科学化、务实化。3.加强检察机关对其他侦查行为的法律监督侦查机关在办案过程中，除逮捕需要检察院批准外，其他强制措施均由侦查机关自行决定并执行。即便侦查期间采取的查封、扣押或限制人身自由等其他强制措施发生错误，检察机关也只能以纠正违法的方式进行监督。由于这种监督途径过于单一，仅通过书面形式要求侦查机关自行改正，难以达到法律监督的效果，事后审查起诉时又不容易发现适用强制措施中所存在的违法情形。因此，有必要扩展检察机关对其他侦查行为的监督范围，规定涉及人身自由、财产的强制措施必须经过检察机关的事前审查批准后方可适用;对于紧迫性强制措施如拘留以及轻微型强制措施如拘传，则由侦查机关自行决定。同时，可以通过非法证据排除规则的适用，遏制强制措施中非法侦查行为的蔓延，从而为检察机关构建事前审查与事后审查相结合的监督模式，弥补以往监督方式的不足，更好地维护当事人的合法权益。

〔参考文献〕

［1］胡勇．监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整［J］．法治研究，2017(03)．

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［8］王统．检察机关检察权的定位与优化建议———以监察体制改革为背景［J］．法制与社会，2018(04)．

作者:黄蒙 张宁 单位:安徽师范大学