农垦体制改革管理论文

内容提要：文章根据对黑龙江、海南两省国有农场的调查，并结合全国农垦情况，系统回顾并探讨了我国国有农垦改革的历程、国有农场转型、农垦经济改革模式及存在的问题。

关键词：农垦体制改革转型

综观20多年农垦体制改革的进程，无论是国有农场内部还是整个农垦系统，都取得了明显的进展，包括纵向调整了省局、分局、国有农场、生产队、家庭农场之间的关系，横向调整了政企、社企之间的关系等。本文根据对黑龙江、海南两省国有农场的调查，并结合全国农垦情况，就关于国有农场改革的评估、国有农场的转型、垦区集团化及产业化改革模式初显、农垦体制改革任务艰巨四个问题做一些分析。

一、国有农场改革的历程

20多年来，国有农场进行了一系列改革。在国有农场内部，实行了农业改革、产权制度与职工身份转换改革、政企社企分开(主要是内部分开)、事业单位改革、建立养老和医疗保险制度、精简管理机构、并队改革、人事制度改革、住房制度改革等。

(一)农业经营改革

继20世纪80年代中期实行大农场套小农场①的改革之后，90年代开始实行“两费自理”(生产费用和生活费用自理)改革，这使家庭农场成为相对独立经营的市场主体，既调动了家庭农场主发展生产的积极性，同时也扭转了因家庭农场经营不善而导致国有农场亏损的现象。据对30个垦区统计，到2000年，职工生活费自理率达到94％，生产费用自理率达到90％；90％以上的农机具已归职工个人所有。以黑龙江垦区为例，全省家庭农场总数达到22．5万个，承租耕地2996．9万亩，生活费自理达100％，生产费自理率达到98．2％，生产费用自理率比1998年大洪灾后的1999年高出5．7个百分点，前几年形成的生产、生活费用欠帐问题也采取逐年清理的办法，正逐步得到解决。在实行“两费自理”的基础上，一些垦区也逐步放开家庭农场用工制度和分配制度，进一步增强家庭农场的风险意识和市场主体意识。

①本文所指的大农场为国有农场，小农场为国有农场中的家庭农场。

为促使家庭农场成为有竞争力的市场主体，还对土地等生产资料的承包、租赁制度进行改革，核心是给予家庭农场更多的经营自主权：一是积极探索土地承包权流转机制，试行“两田制”，促进土地资源逐步向种田能手集中。江苏、安徽、湖北、河北、山西等垦区除保证农工基本生活田外，对其余土地全部实行招标承包，扩大了家庭农场的经营规模。二是橡胶、剑麻等长期作物的转让、租赁也取得重大进展。如广东垦区，已将8万亩国有剑麻全部作价转让给职工个人经营，45万亩水果实行全部自费经营，70％左右的开割胶园也转让或租赁给了职工家庭和专业大户，形成了与大农场利益共享、风险共担的新机制。

黑龙江垦区的一些国有农场在土地承包方面，也做了一些探索：一是实行土地承包末位淘汰制。海林农场等实行土地末位淘汰制，即国有农场职工因经营不善而发生难以完成承包合同规定项目(如产量指标和承包费的上缴等)，则淘汰其土地承包权，并向生产能手集中。这一制度促使承包者提高经营水平，并逐步形成规模经营；另一方面又保障了“两费自理”的实现和大农场不再发生新的亏损。末位淘汰制的实行，是根据国有农场土地归国家所有、职工具有国有企业职工身份而有社会保障体系的具体情况，做出的一种制度安排。这与农村土地由农民集体所有和土地家庭承包经营制度有所不同，因为农村土地是农民社会保障体系中的重要内容之一，而国有农场职工有医疗、养老保险等社会保障制度。末位淘汰制也有弊端，即承包关系不能长期化，如果发生发包不公平的现象，将是不安定因素之一，必须慎重采取相应措施，保障被淘汰者有就业渠道和收入来源。二是将土地作为资产进行经营。以黑龙江省宁安农场为例，有两方面的举措：(1)对农业进行投资，改善基础设施条件，兴办高效农业示范区。由于示范区基础设施条件好，种植甜丝瓜、圆葱等销往日本、俄罗斯等收益颇丰，尽管利费税较高，但农场职工进入示范区仍有较高收入。为了公平，采取公开竞标的方式发包示范区耕地。国有农场对土地等的投入，改善基础设施条件，不仅提高了生产力水平，为结构调整创造了条件，还使得大农场、小农场均获得较好收益，在国有农场地费税收入适当提高的同时，承包家庭亩纯收入也高达约2000元。(2)从别的国有农场租用耕地5万亩，投资1300万元，租期20—40年，2003年即进入收获期，收入约160万元，2005年年收入可达300万元。把土地当作资产来经营，增加投入，使其增值，改善基础设施条件，进而使大、小农场两个层面均获得新的利润增长点。

由于耕地承包制度的改革，家庭农场耕地规模经营有所扩大。2003年黑龙江垦区经营5公顷以下的家庭农场9．3万个，与上年持平，经营耕地38万公顷，比上年下降了1万公顷；经营5．1—30公顷的家庭农场10．2万个，与上年持平，耕地109。5万公顷，比上年略有减少；户均经营30．1—50公顷的家庭农场6728个，比上年增加了305个，增加了5％，经营耕地23．3万公顷，与上年基本持平；经营50．1公顷以上的家庭农场2702个，增加了252个，增加了10．3％，耕地25．5万公顷，增加了4．1万公顷，增加了19．2％。户均规模在750亩以上的家庭农场占总数的1．2％，经营了全垦区13％的耕地，同比提高了0．9个百分点和2个百分点。

(二)产权制度和职工身份转换改革

80年代中期至90年代末，随着改革的深化，国有农场一、二、三产业全面发展。但是，在市场化改革进程中，由于国有农场产权制度改革滞后等原因，国有农场经营二、三产业亏损现象普遍。中共十五大以来，国有农场产权制度，特别是对非农产业的经营性资产进行了改革，可分为两类：一类是转让；另一类是实行人股、租赁、承包等多种方式。通过转让，实行民营化，这既增强了企业的活力，又丢掉了国有农场办二、三产业所承受的经营亏损的压力。通过人股、租赁、承包等方式，盘活了国有资产，实现了国有资产的保值增值。在实践中，每个国有农场在产权制度改革上，举措不尽相同。黑龙江省海林农场除学校、医院保留为国有外，对非农产业国有经营性资产完全实行民营化。海南省的国有农场，除橡胶产业外，非橡胶的农业和二、三产业已基本退出国有经济。以海南省的蓝洋农场第5生产队为例，全队人口为113人，劳力32个，从就业结构看，从事橡胶生产的有16人，其余均从事自营业务，包括队长也从事非橡胶产业(养了20头猪，经营了一个小商店)，即在国有经济和民营经济领域就业的劳力各占一半。黑龙江省八五——农场则有区别地实行人股、租赁、承包、转让等方式盘活国有资产，对企业实行“租壳(厂房)卖芯(设备)”，以获得房地产增值的收益。

在改革产权制度的同时，必然发生职工身份的转换：在改革前，国有农场区域内，无论是农业工人，还是所属企业职工，都是国有农场的职工。产权制度改革后，经济组织随之重构。同时，在产权制度改革和鼓励个私经济发展的政策下，农垦系统的非公有制经济获得了长足发展。2003年，全国农垦系统非公有制经济经营单位已达36万个，实现国内生产总值306亿元，占农垦整个国内生产总值的31．35％。以宁安农场为例，2002年非国有经济实现社会生产总值5673万元，占全场社会生产总值的44％。国有农场与所在农场的二、三产业企业属于同等身份的法人主体，将国有农场职工身份及时转换，减轻了国有农场医疗、养老保险等负担。这在一定程度上减轻了国有农场的就业压力和养老、医疗保险等负担。

(三)政企、社企分开

在地方政府无财力接收国有农场承担的社会职能的条件下，为适应市场经济发展的要求，推进现代企业制度建设，农垦系统在实践中不断探索政企、社企分开的改革模式。以黑龙江省为例，根据“省级授权、部门派出、系统管理、内部分开”的原则，在国有农场成立社区管理委员会，负责国有农场内部的社会行政管理工作，国有农场各分公司负责生产经营。根据改革设计方案，社区和国有农场实行职能、机构、人员、资产、经费和财务6分开；社区管理委员会资金来源于上级拨款、事业创收和国有农场各分公司补贴3部分。国有农场和社区共设一个党委和群团组织，形成国有农场各分公司和社区独立、相互支撑、双轨运行的管理体制。政企、社企内部分开，在推进现代企业制度建设上迈出了第一步。笔者所到国有农场，政企、社企内部分开的程度不尽相同：八五——农场规模较大，是黑龙江省第一批改革试点单位，政企、社企内部分开较彻底，不仅做到了上述6分开，连办公区也分开了；海林农场因为规模较小，实行人员交叉、一套财务班子两本帐。同时，在经费上对社区管理委员会实行刚性预算管理，以约束国有农场办社会支出的随意性扩张。其他垦区，如上海、辽宁、广东等垦区，将全部或部分社会职能移交当地政府，减轻了农垦企业的负担，这是国有农场实现减亏增盈的重要因素之一。

(四)精简管理机构、并队及人事制度改革

在实行政企分开、社企分开的同时，国有农场精简场部管理机构和人员，合并生产队，进而减少了人员费用和管理机构运转费用。黑龙江垦区在国有农场内部设立108个社区管理委员会和160个社区居民自治组织，减少管理人员近千人，减少管理费用840万元。以八五——农场为例，在政企分开、社企分开的同时，人员编制由原来的79人减少为69人，企业机构由原来的9个减少为6个，仅人员减少一项，就节省开支16万元。同时，撤并生产队，减少生产队干部，生产队财会人员也由原来的3人减为1人，并设想实行几个生产队共设1个会计的改革①。这一改革降低了管理费用，在这种条件下，一些国有农场减少土地承包利费税，以减轻农场职工负担。八五——农场每亩承包土地的利费税，由1998年的165元降至2003年的85元，减幅为48．48％。国有农场人事制度改革也在积极推进之中。海林农场从1988年起，先后实行了一系列改革，在场办企业招标承包过程中，实行厂长推荐制；在事业单位改革过程中，实行学校校长、医院院长推荐制；1995年实行直选生产队长；1998年全场基层干部实行海选。我们所到国有农场，仍有一些国有农场实行生产队长任命制。

①海南垦区国有农场规模较小．牛产队管理人员由原夹的3—5个人减少为1人。

(五)事业单位改革

对于国有农场兴办的中小学和医院这类事业单位，在经费上实行补差或承包制。海林农场对学校实行补差，不足部分由上级拨款和国有农场补贴；对医院实行包干，自负盈亏。八五——农场对事业单位实行法人登记、企业化经营。是国有农场减亏增盈的重要举措。

(六)建立养老和医疗保险制度

国有农场改革了用工制度，实行老人老办法、新人新办法的改革。对待新人，在就业上实行合同制。对老人，仍按国有农场正式职工对待。海林农场退休职工700多人，用统筹办法加以解决。现在，全国国有农场职工养老保障已进入社会统筹①。同时，实行职工身份转换，对尽职工义务者，按职工对待；对不尽义务者，如不包地、不养牛，或不上交统筹费等，解除职工身份。有的地方还实行以土地置换身份的办法。国有农场还进行了住房制度改革。

总之，上述改革举措，实现了其政策目标。其一，按照市场经济的要求，重构了适应市场经济发展要求的市场主体，包括政企社企分开的国有农场、家庭农场、民营企业等，进而建立起新的运作机制，增强了经济活力，调动了职工和企业主的积极性。2002年，全国农垦经济发展出现重大转机，扭转了连续5年亏损的被动局面，取得了全系统实现盈利21亿多元的成效。2003年，尽管遭遇“非典”疫情和各种严重自然灾害等不利因素的影响，农垦经济保持健康平衡的运行态势，全国农垦实现国内生产总值977亿元，比上年增长10％，创1995年以来新高，首次实现两位数增长；实现利润27亿元，比上年增长31％，不仅盈利水平创历史最高，而且出现了一二三产业全面盈利的可喜局面；人均国内生产总值8000元，人均纯收入3580元(比上年增长6％，高出同期农民人均纯收入约1．4个百分点)，粮豆总产量1374．29万吨。其二，国有农场增收减支，大农场实现了连年盈利。实践证明，这一系列改革，其成效是明显的。

二、国有农场转型分析

国有农场是为解决农产品短缺问题，由大批转业官兵(随后有大批知识青年)垦荒而从事农业生产经营的国有企业。在计划经济体制下，国有农场只是单纯的生产经营型企业。在市场化改革进程中，特别是在大农场套小农场和产权制度改革中，国有农场发生了重大转型，即由生产经营型企业转为资产经营型企业。通过对国有农场经济组织的重构、国有农场公司制改造的实践、生产队的职能、国有农场财务状况等方面的实证分析，得出了“国有农场由生产经营型企业转为资产经营型企业”这一重要结论。

(一)国有农场经济组织的重构

在建立家庭农场和产权制度改革进程中，国有农场经济组织发生了重构，由原来的国有农场一个，变成了3类众多的经营主体：一类是家庭农场。通过实行“两费自理”，以及放开家庭农场用工制度和分配制度，家庭农场成为了相对独立经营的市场主体。二类是民营企业。通过产权制度改革，把部分国有农场的经营性资产民营化。同时，在鼓励个私经济发展的政策下，一大批新的个私企业迅速发展起来。三类是国有农场。国有农场角色发生了转变，由生产经营型企业转变为资产经营型企业。

①2003年7月1日起，11个原来没有纳入养老保险社会统筹的垦区也全部进入当地社会统筹。

(二)国有农场实行公司制改革未能突破原有运作模式而难以适应竞争农业发展的要求

根据建立现代企业制度的要求，各垦区国有农场在实行政企、社企内部分开的同时，一些国有农场实行公司制改革。从改革实践分析，存在许多问题，最主要的有：

第一，难以按公司制企业运作。例如，黑龙江省的国有农场，虽然挂了公司牌子，但在经济活动中，都没有用公司的名义，还是用国有农场的牌子，公司制改造徒有虚名。再如，海南省垦区，2000年下半年以来，在西联农场等进行建立现代企业制度改革试点中，实行公司制改造，但没有在工商部门登记，原因是土地由国有农场转让给公司，必须交数额较大的转让金，对公司而言，这是一笔不小的成本支出，对于现行极低的经营绩效而言，显然是负担不起的。第二，现行对国有农场实行公司制改造，因为路径依赖，并没有突破原国有农场的运作模式，且运作层次增加。我们所到的西联农场、蓝洋农场，其运行中都有较多矛盾。首先，在组织构架方面，改革方案设计中分为农场、公司、社区3套机构。一般而言，国有农场书记兼任农场场长和公司董事长，一位农场副场长兼公司总经理，一位农场副场长兼社区主任，加上群团组织，正处级干部增加到6个，由于采取的是政企、社企内部分开，很多职能交叉，经费预算控制也难以实现。换言之，挂了公司牌子，没有按照公司制运作，且由于多了机构，办事效率成了问题，组织成本增加。第三，不适应专业化发展的趋势。从组织模式分析，对国有农场实行公司制改革，这一模式有其积极的一面，即适应了国有农场由生产经营型企业向资本经营型企业转型的要求，这是国有农场发展的必要条件，但还不是充分条件。因为，这一改革并没有克服原有国有农场模式的弊端，且由于国有农场经营规模小而难以形成专业化、规模化经营，还是一个社区性的综合性公司，而并非专业性的公司，不具有竞争力。因此，还应将国有农场相关资产以股权形式配置到专业性产业公司，走农垦经济集团化和产业化之路以股权形式配置到专业性产业公司，走农垦经济集团化和产业化之路。

(三)生产队的职能

我们到八五——农场和蓝洋农场的生产队，就生产队的职能进行了访谈。八五——生产队管理人员有3—5人，财会人员由原来的3人减少为1人，并准备搞若干个生产队共设1个会计的改革，生产队主要负责土地的发包、党群工作、计划生育、精神文明建设等。蓝洋农场第5生产队，人口少，仅113人，只设了1位生产队长，主要是负责党群工作、计划生育、精神文明建设等。两个国有农场的生产队都不是一级独立的经济核算单位，而只是承担社会事务的派出机构。

(四)从国有农场财务状况探其经营业务

关于国有农场经营业务，我们是通过对其财务状况的分析来得出结论的。下面是对海林农场和八五——农场2003年预算收入和支出控制指标进行的分析。

1．关于预算收入控制指标的分析。表l是海林农场和八五——农场2003年预算收入控制指标。根据表1，可以分析得出以下3点结论：

(1)国有农场已无生产经营性收入。(2)国有农场的收入主要来自经营资产所获得的收入。在国有农场自己创收中，来自土地发包所得的利费税收入所占比重大。海林农场非农产业全部转制为私人企业，故没有场办企业上交的利润收入，其收入主要来自土地发包所得的利费税，其中来自土地收缴收入占自己创收的比重为84．2％，非农的事业单位收入(如扣除支出，实际收入为负值，不足部分由国有农场补贴)、其他收入及粮食差价收入仅占15．8％。八五——农场来自土地发包所得的利费税收入占整个农场创收的比重为51．3％，即超过半数，所不同的是，其占整个国有农场收入的份额比海林农场小。这是因为八五——农场实行“租场卖蕊”，有房产租金收入；拥有完达山乳业股份有限公司18％的股权，是其第一大股东，有较多的股息红利收入，场办企业承包费、租赁费、股息红利及投资收入共1412万元，占农场创收总额的35％。由此还可以得出另一个结论，即国有农场保留部分资产实行租赁、承包经营和参股经营，有利于国有农场收入的持续增长。对于何种资产退出国有经济(即卖掉)，何种资产实行租赁、承包、参股经营，应当根据实际情况而定。全部卖掉，发展个私经济，是促进经济发展的途径之一，但对于国有农场收入的持续增长是不利的。保留部分非农资产实行租赁、承包和参股经营，对于国有农场收入的持续增长是有利的。(3)国家财政补贴在国有农场总收人中所占的比重相当大。海林农场占18．9％，八五——农场占23．2％，即约1／5是靠国家财政补贴。这一补贴，是用于国有农场办社会不足部分的补贴。

表12003年两个国有农场预算收入控制指标

2．关于支出控制指标的分析。表2是海林农场和八五——农场2003年预算支出控制指标。根据表2，可以分析得出以下4点结论：

(1)没有直接用于生产经营的费用。两个国有农场不仅没有生产经营费用支出，也没有积累，只有间接生产经营费用支出，即基金支出和专项支出，两项合计也很少，海林农场这2项合计占总支出(不含代交农业税)为4．2％，八五——农场为1％。(2)国有农场组织成本高。两个国有农场的费用支出，主要用于管理费和政社支出。海林农场管理费用支出占总支出(不含代交农业税)的64．3％，政社支出占24．2％，两项合计为88．5％；八五——农场管理费用支出占总支出(不含代交农业税)的61．4％，政社支出占22．5％，两项合计为83．9％，财务费用为13．1％，3项合计为97％。可见，国有农场组织成本相当昂贵，这是影响国有农场农产品竞争力的重大因素。(3)国有农场实际为负盈利。两个国有农场之所以能实现盈余，是因为政府转移支付了其办社会的部分费用，如果扣除财政补贴办社会开支后，各国有农场均为负盈利。(4)国有农场忽视了企业积累的功能。即便含国家财政补贴后有盈余，但其占总收入的比重很少，海林农场占12．9％，八五——农场占13．3％。这仅是预算控制指标，而实际盈余比预算要小的可能性极大。可见，作为企业的国有农场，已失去了企业积累发展的功能。

表22003年两个国有农场预算支出控制指标

根据两个国有农场2003年收入、支出预算控制指标的综合分析，我们可以进一步得出这样3点结论：第一，在收入中，没有生产经营性收入，只有经营资产所获得的租金或股息红利；支出中没有生产经营支出，主要用于管理费和政社支出等，国有农场已从生产经营领域退出，而是实行资产经营，且主要是“经营”土地资产(实为享受国家赋予的土地使用权收益)。两个国有农场所不同的是，海林农场仅经营土地资产，其他资产均民营化；八五——农场除经营土地资产外，非农资产未完全民营化，而是保留部分实行租赁经营、承包经营、参股经营等。第二，两个国有农场都没有积累，这等于是放弃了国有农场作为企业自身发展目标，而发展目标完全由家庭农场和非公有制经济来实现。第三，国有农场组织成本昂贵，管理费和办社会费用在支出总额中所占比例极大。如果改革国有农场，如精简管理机构和人员，政企、社企分开，将降低组织成本，极大地提高农垦系统农产品的竞争力。这3点结论表明，作为企业的国有农场，其发展的持续性受到严重的约束，组织成本的昂贵，家庭农场所交的地费税难以支持这一组织的正常运转，不仅政企社企合一的国有农场难以维计，失去发展甚至是生存空间，也将制约着家庭农场的发展，成为生产力发展的障碍因素。

(五)关于国有农场现状分析的结论

根据实证分析，关于国有农场的职能，主要有以下几方面：

1．从企业经营状况分析，国有农场已由生产经营型企业转为资产经营型企业。这表明国有农场仍具企业特性，加之国有农场资产总量较大，是国有资产的重要组成部分，不能采取“农场农村化、农工农民化”的改革思路①。这一研究结论具有重要的现实意义，是国有农场职能剥离、资产有效配置和农垦经济集团化、产业化改革的理论基础。

表3海林农场各类机构设置

2．从企业承担的社会职能分析，国有农场承担了政府应当承担的社会职能，但又是一个不是政府的政府。表3是黑龙江海林农场实行政企、社企内部分开后的机构设置情况。表3的第二列“社区”和第三列“驻场部门”均属于“政府职能”部门，应当从国有农场剥离出去。现在，国有农场社会事业发展已达到一定规模。50多年来，经过几代农垦人的艰苦奋斗，农垦公益事业取得巨大成就。据统汁，到2002年底，全国农垦系统已经形成了大大小小上千个以国有农场为核心的农垦小城镇，其中超过5000万人的农场小城镇有600多个②，修建道路几十万公里。农垦系统已经建有部级、省级科研单位486个，职工1．7万人，科技人员7202人，农场实验站2000多个，并形成了科研与推广相互衔接的服务网；农垦系统共建成各级各类学校5079所，教职工16．5万人，在校学生203万人；农垦系统共有医疗卫生单位9340个，其中医院1480所，医务人员6．99万人，医生3．04万人，病床

①按此思路改革，国有资产将得不到保值。

②从19日开始由国务院批准设立的图木舒克、阿拉尔、五家渠3座城市分别在各自的所在地同时正式挂牌。图木舒克、阿拉尔和五宝渠3座城市分设于新疆生产律设兵团农三师、农一师和农六师。

5．78万张，疗养院6所；农垦系统还建立了4个电视台，1000多个电视差转台、地面卫星接收站和有线电视台，1500多个广播站，电视、广播覆盖率达到95％。①表3这些“政府职能”部门和垦区办社会的沉重负担，已成为农垦发展的重要影响因素。

3．国有农场在垦区经济集团化和产业化过程中，发生了分化，有的已成为原料生产基地或第一车间，有的成为若干专业性产业公司的分公司。

4．根据以上3点，面对日益激烈的市场竞争，在市场化、专业化、规模化的客观要求下，国有农场职能剥离是必然趋势，组织也必须重构：现行负责的社会职能向当地政府移交②；国有农场负责资产经营，可通过资产重组，将相应资产以股权形式纳入农垦经济集团和专业性产业公司。

三、农垦经济改革模式探索及问题

近年来，很多垦区在集团化、产业化方面取得了明显的进展，成立了类似集团总公司，建立起以资产为纽带的母子公司关系，在垦区经济集团化方面迈出了第一步。全国农垦有17个垦区已经整体转为企业集团。据不完全统计，农垦系统现有产业化组织467家，其中龙头企业381家；有47家企业为省级以上龙头企业，其中又有28家为国家农业产业化重点龙头企业。全国农垦产业化经营组织固定资产达218．72亿元，占全国农垦企业总资产的24．5％；实现利润15．24亿元，占农垦企业利润总额的73．1％。在已转为企业集团的垦区，通过资本纽带和市场手段，对优势产业和优势资源进行调整、重组、聚合，已经在粮、油、糖、果、麻、胶、奶等支柱产业上组建了一大批专业性产业公司，成为垦区经济发展的龙头和骨干，形成垦区核心竞争力。

面对日益激烈的市场竞争，农垦系统发挥组织优势、资源优势、科技优势等，正打造集团化、产业化的龙头企业，集团化、产业化改革模式初显。

尽管如此，农垦体制改革仍存在很多问题，概括起来，其难点主要有两方面：第一，政企、社企分开问题。农垦体制改革滞后最突出的表现是政企不分、社企不分。政企分开、社企分开，有两个层次：第一个层次是国有农场层次。现在，除少数垦区将社会职能移交当地政府外，绝大多数垦区国有农场政企、社企实行的是内部分开。最终目标是彻底分开。第二个层次是国有农场以上各级政企分开。以黑龙江、海南两省为例，农垦总局、分局(海南省没有分局这一管理层次)政企分开等问题尚没有实质进展。这些，都制约着农垦事业的进一步发展。第二，面对经济全球化带来的日益激烈的竞争，农垦系统如何提高竞争力，打造集团军，在农业现代化建设上发挥作用，则成为发展中的重要课题。现在，集团化、产业化改革模式初显，这是破解农垦发展的方向性改革问题，但涉及到国有农场是作为经济组织存在还是作为政府组织存在的问题，涉及到国有农场资产的重组及相应的管理体制问题。这一改革，也是一场重大革命，是一场农垦系统能否生存的改革，是一场比家庭农场的建立更复杂、更难的改革。因为家庭农场的改革主要涉及到职工的利益，而集团化和产业化改革则涉及到国有农场官员及国有农场以上农垦官员的利益。

①《农民日报》2003年10月21日第3版。

②新疆建设兵团需另行研究。