粮食流通管理条例对农发行的影响

《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》）经2021年1月4日国务院第121次常务会议修订通过，自2021年4月15日起施行。《条例》是我国规范粮食流通活动的专门性行政法规，本次修订系统完善了粮食流通经营行为规范，以及质量安全、减损节约、违法违规责任追究等制度规定，对农发行粮食信贷业务发展和管理也将产生深远影响。

一、新修订《条例》的主要变化

（一）政策性粮食管理更加严格。政策性粮食是保障国家粮食安全的压舱石，是粮食流通管理的重中之重。针对近年来政策性粮食管理中存在的突出问题，新修订《条例》对政策性粮食管理进行了强化。一是对粮食经营者从事政策性粮食经营活动的9种禁止性行为进行了明确规定。包括虚报收储数量，套取粮食价差和财政补贴，骗取信贷资金，挤占、挪用、克扣财政补贴、信贷资金，以政策性粮食为债务作担保或清偿债务，利用政策性粮食进行其他商业经营等。同时，明确提出违规处罚措施，对违规行为，除责令改正、给予警告、没收违法所得外，最高可处500万元罚款。二是继续加强政策性粮食相关主体责任。要求国有粮食企业应当积极收购粮食，并做好政策性粮食购销工作；要求农发行应当保证中央和地方储备粮以及其他政策性粮食的信贷资金需要，政策性粮食收购资金应当专款专用，封闭运行。三是丰富了国家实施宏观调控的手段和措施。在原来采取储备粮吞吐方式的基础上，进一步明确国家采取政策性粮食购销等手段加强粮食市场调控，调控手段更加丰富。国务院根据粮食安全形势，必要时可决定对重点粮食品种在粮食主产区实行政策性收储，改变了原有的实行最低收购价格单一选项，调控方式更加多元。加强对政府储备粮油仓储物流设施的保护，在执行政策性收储时国家给予必要的经济优惠，并在粮食运输方面给予优先安排，保障措施更加充分。（二）充分体现放管服改革要求。简政放权、放管结合、优化服务是提升政府治理体系现代化水平的内在要求。针对粮食经营主体、经营方式日趋多元化的特点，新修订《条例》创新行政管理方式，增强行政管理透明度，保护依法从事的粮食经营活动。一是优化了经营主体的管理。将粮食经营者的范围，由原来规定的法人、其他经济组织和个体工商户，调整为自然人、法人和非法人组织，使广大的农村粮食经济人纳入管理范围。将粮食经营者的条件，由原来规定的资金筹措、仓储设施、质检保管等具体条件，简化为具备与其收购粮食品种、数量相适应的能力。取消了粮食经营者须取得粮食收购资格的要求，改为向收购地县级粮食行政部门备案。二是加强了经营行为的管理。在收购环节，要求应当进行质量安全检验，对不符合食品安全标准的应当单独储存；在储存环节，要求具有相适应的仓储条件以减少损耗，并定期进行质检；在运输环节，要求不得与有毒有害物质混装运输。明确规定了不得作为食用用途销售出库的5种情形，对违规违法行为可由粮食行政部门没收违法所得，并处罚款。（三）突出强调质量安全和减损降耗。食品安全和粮食损耗是社会各界广泛关注的民生问题。针对“舌尖上的安全”以及粮食流通中的损失损耗问题，新修订《条例》明确了相关要求，落实了管理责任。一是强化粮食质量安全管理。建立健全质量安全监测体系，强化全过程监控。粮食收购入库和销售出库，都必须进行质量检验，未经检验不得出库。粮食存储期间要定期开展质量检验，不得与有毒有害物质混存，不得使用禁用的化学药剂，不得超量使用化学药剂，品质轻度不宜存要及时出库。二是明确防止和减少粮食损失浪费的各项措施。规定粮食仓储设施应当符合有关标准和技术规范，粮食运输应当严格执行国家粮食运输的技术规范，减少损失损耗。鼓励和支持开发、推广应用先进的粮食储存、运输、加工和信息化技术，开展珍惜和节约粮食宣传教育，鼓励粮食经营者提高成品粮出品率和副产物综合利用率。县级以上人民政府和粮食行政部门应当加强指导和服务，引导粮食经营者节约粮食、降低粮食损失损耗。（四）强化监督管理职责和措施。完善的职责分工和监督监管体系，是保障粮食流通各项制度有效落实的重要一环。针对党和国家对粮食流通管理的新要求，新修订《条例》进一步明确了监督管理职责，优化了监管措施。一是落实党政同责要求。明确规定各省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制，承担保障本行政区域粮食安全的主体责任。二是完善相关监督职责。建立健全粮食流通质量安全风险监测体系，卫生健康、市场监督管理以及粮食行政部门按照职责实施风险监测。县级以上地方人民政府应当加强粮食污染监测，建立健全被污染粮食收购处置长效机制。三是创新监管执法手段。县级以上人民政府粮食行政部门建立粮食经营者信用档案，并依法向社会公示。增强粮食行政部门行政执法权，有权查封、扣押非法收购或者不符合质量安全标准的粮食，查封违法从事粮食经营活动的场所。四是加大违规违法行为处罚力度。压实粮食行政部门和其他相关部门履职责任，对不依法履行管理监督职责的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。对粮食经营者的违规违法行为，明确了具体的处罚标准，其中企业违规违法的，除对法人进行处罚外，还可视情形对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。

二、对农发行粮食信贷业务的影响

新修订《条例》为粮食经营活动提供了基本遵循和具体的法律措施，也对农发行粮食信贷业务产生深远的影响。一方面，农发行作为支持粮食购储销业务的主导银行，开展粮食信贷业务要受到《条例》的规范和约束；另一方面，在对粮食经营活动提供信贷支持过程中，要按照《条例》的要求加强信贷管理，发挥好信贷监管职能。对此，农发行应按照《条例》要求进一步完善信贷制度和措施，为国家粮食安全提供更高质量的资金保障和服务。（一）对农发行职能作用提出了新要求。《条例》第二十二条明确规定：“中国农业发展银行应当保证中央和地方储备粮以及其他政策性粮食的信贷资金需要，对国有粮食企业、大型粮食产业化龙头企业和其他粮食企业，按企业的风险承受能力提供信贷资金支持。政策性粮食收购资金应当专款专用、封闭运行”。一是规定了农发行在政策性粮食收购活动中所承担的贷款职责。作为我国唯一一家农业政策性银行，以粮权所属政府信用为基础，保证中央和地方储备粮以及政府调控粮食和其他政策性粮食的信贷资金需要，从资金方面支持保障政策性粮食的收储。二是规定了农发行在市场化粮食流通活动中的重点服务对象。在风险可控的前提下，通过加大对国有粮食企业、大型粮食产业化龙头企业和其他粮食企业等市场化主体的支持力度，既有利于发挥相关企业在粮食流通中的重要作用，也有利于发挥农发行粮食收购资金供应主渠道作用，促进银企双赢，共同服务粮食安全和社会稳定。三是规定了政策性粮食收购资金的管理要求。这是本次修订新增加的内容，充分体现了国家对政策性粮食收购资金管理的高度重视。专款专用、封闭运行，既是对农发行收购资金贷款管理的明确要求，也为农发行实施粮食收购资金贷款监管提供了更高层次的制度保障。（二）为农发行业务发展提供了新思路。为增强粮食安全，减少损失损耗，《条例》创新性地提出了一系列鼓励性措施，可以作为农发行深耕粮食信贷领域的主要参考。一是加大国有粮食企业的支持力度。近年来，随着粮食市场化程度的不断提高，国有粮食企业在粮食流通中的市场份额有所下降，对国家粮食调控政策的执行落实造成了不同程度的影响。《条例》明确规定，国有粮食企业应当转变经营机制，提高市场竞争能力，在粮食流通中发挥主渠道作用。农发行要积极推进国有粮食企业改革改制，通过资产确权、退城进郊、退城进园等方式，增强经营实力；进一步加强粮食收购政府信用基金建设，对纳入基金的国有粮食企业加大信贷支持力度，提高市场份额。二是加大粮食科技创新的支持力度。科技创新是粮食减损降耗的重要支撑。《条例》指出，国家鼓励粮食经营者提高成品粮出品率和副产物综合利用率；鼓励和支持开发、推广应用先进的粮食储存、运输、加工和信息化技术。农发行要扩大农业科技支持范围，将粮食综合利用以及减损降耗技术创新作为支持重点，从生产与推广应用环节延伸到研发环节，促进科技升级迭代。三是加大粮食产业链供应链的支持力度。《条例》指出，国家鼓励粮食主产区和主销区以多种形式建立稳定的产销关系；鼓励培育生产、收购、储存、加工、销售一体化的粮食企业，支持建设粮食生产、加工、物流基地或者园区；鼓励发展订单农业；鼓励发展粮食产业经济，提高优质粮食供给水平。农发行要拓展支持领域，延长支持链条，积极支持粮食生产、精深加工、“北粮南运”、粮食调销等，增强综合服务能力，提升“粮食银行”品牌形象。（三）为农发行强化风控开拓了新途径。新修订《条例》立足全方位保证粮食流通市场的健康稳定运行，为各方主体和行为制定了一个较为清晰的“可为不可为”的范围，有利于农发行在强化信贷监管、有效防控风险中掌握主动权。一是进一步完善客户准入。《条例》取消了对粮食收购者进行收购资格认定的要求，改为备案制；要求粮食收购者应当具有与储存品种、规模、周期等相适应的仓储条件，收购粮食应当按照国家有关规定进行质量安全检验。对此，农发行应及时修订相关客户准入和贷款条件，与《条例》新要求相适应。二是加强与政府有关部门的监管协同。新修订《条例》大力强化了粮食行政部门的信用监督职能和行政执法权，农发行应主动加强对接，建立健全监管协同工作机制，有效防控和处置信贷风险。将粮食行政部门建立的粮食经营者信用档案作为放贷管贷的重要参考和抓手，在营销环节要通过档案核实企业信用情况，对不配合信贷监管、恶意逃废债务等失信行为的借款人要纳入档案向社会公示。新修订《条例》赋予粮食行政部门查封、扣押违法经营的粮食、活动场所等执法权，在发生信贷风险时，贷款行可先行向粮食行政部门申请对相关粮食库存进行查封、扣押，防止损失扩大，为风险处置赢得时间。

三、深入贯彻落实新修订《条例》的对策建议

新修订《条例》的颁布施行，对于保障粮食安全、推进粮食流通体制改革、维护粮食流通秩序具有重要意义。要进一步落实国务院常务会议精神，确保《粮食流通管理条例》在农发行贯彻落实。（一）全力保障政策性收储资金供应，发挥粮食安全“压舱石”的作用。一是及时足额保障中央储备粮油增储、轮换资金需要。对中储粮直属企业配合轮换计划执行和调控市场开展的购销经营活动，及时予以支持。二是积极支持地方粮油储备调控体系建设。保障符合条件的地方储备粮油增储轮换资金供应，增强农发行在支持地方粮油储备中的主办行作用。三是认真落实政策性收储政策。密切关注市场价格变化，一旦市场价格低于国家托市价格，配合有关部门及时启动最低价收购预案。（二）积极做好市场化收购信贷工作，发挥收购资金供应主渠道作用。一是加大优质客户营销支持力度。适应粮油购销市场化出现的快购快销、即购即销等情况，建立有梯度的客户群，择优扶持风险可控、专注主业的粮油企业，稳步增加市场化客户总量。二是加大对粮油产业的支持力度。支持粮油加工企业、购销贸易企业发展“订单农业”，开展“优质粮食工程”建设，打造一批名、优、特粮油生产基地，从根本上提升粮油品质和等级达标率，增强市场竞争能力。三是抓好供应链金融的推广。选择主营业务突出、行业排名靠前、抗风险能力较强的客户作为核心企业，在资金供应链和物资供应链上开展金融业务。（三）从严加强信贷基础管理，有效防控信贷风险。一是坚持和完善封闭运行管理。严格资金支付和回笼管理，确保物资流和现金流一致。严格收购贷款“双结零”管理要求，确保真实性。二是抓好贷款监测预警，及时发现和处置贷款风险。完善贷款风险监测指标，做到早发现、早识别、早预警、早处置。对于出现严重风险的企业，要及时“止损”，采取切实有效措施化解风险。三是加强信息化手段的应用。总行研发的客户关系管理系统、粮棉油购销“一卡通”及库存巡查系统、客户业务大数据分析系统陆续上线运行，要大力推广应用，提高信贷管理的质效水平。

作者：亓向军