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德国职业教育立法启示

一、德国职业教育立法的发展过程

(一)职业教育法的雏形。德国职业教育立法的历史非常悠久,最早可以追溯至1182年颁布的《科隆车工章程》,这一章程被认为是德国职业教育立法的开端。后于1869年出台的《企业章程》和1889年颁布的《工业法典》规定了职业培训的权利和义务,同时要求各个企业在对其学徒进行培训时,要与职业教育的相关知识相结合。一般而言,我们认为德国职业教育立法发轫于20世纪之前出台的这三部法律。(二)职业教育法律体系的初步形成。1960年制定的《青少年劳动保护法》,对保障青少年身心健康发展、职业培训和劳动保护起到非常重要的作用。1965年颁布的《手工业条例》正如其名称一样对手工业的各个方面进行规范。1969年8月14日,公布并生效的《联邦职业教育法》被视为当时德国职业教育界的基本法,首次在联邦的范围内为各州的职业教育确立广泛而统一的法律基础。该法的确立,标志着德国职业教育法律体系已经初具规模。(三)完备的职业教育法律体系的形成。伴随着各界对高素质劳动者的大量需求,1972年《企业宪法》和《工商企业实训教师资格条例》出台。随后1981年联邦议会颁布的《职业教育促进法》,不仅在数量上满足了职业教育的发展需求,还在质量上保证了职业教育的稳步前进。此外,德国注重对已经出台的法律进行补充和完善,即使是《联邦职业教育法》也不例外。例如,其在《职业教育促进法》颁布的同年,对其职业教育基本法进行修订。这些法规的出台或修订满足了不断提升的社会经济发展需求。至此,内容完备的职业教育法律体系已经建立起来。(四)不断修订与发展的德国职业教育法律体系。德国职业教育立法脚步并未就此停滞。20世纪90年代,德国的政治经济形势发生巨大的变化,面对经济结构的不断变革所引发的劳动关系的变革以及职业教育危机,德国再次对其职业教育基本法进行修订,这一次他们将其与《职业教育促进法》进行整合,制定并出台了新的《联邦职业教育法》。此外,法律还授权一些部门可以在一定范围内制定有助于职业教育发展的相关章程。不管是基本法还是地方性行政法规,德国职业教育相关法律一直秉承发展性理念,这使得职业教育立法可以与不断发展的职业教育需求相适应。由此可见,德国职业教育立法经历一个漫长而谨慎的过程,在这个过程中,德国逐步形成如今完备的职业教育法律体系,为德国职业教育的蓬勃稳定发展奠定坚实可靠的基础。我们可以在这个过程中寻找到德国职业教育立法的种种特点,并由此审视我国的职业教育立法现状。

二、德国职业教育立法的特点

(一)德国职业教育立法内容广泛,体系完善。从手工业到商业,从青少年到成年,从培训到实施,德国职业教育法律可谓面面俱到。有关职业教育的法律内容涵盖范围广泛,条理清晰,每个环节和步骤都有明确的规定,这就保证了职业教育得以在良好的环境中自由发展。德国职业教育法律体系不但内容完整,而且层次鲜明。目前,德国已经构建以基本法为引领,以相关职业教育法律、机构和部门规章条例以及各州的职业教育法为补充的职业教育法律体系,对职业教育的蓬勃发展起到规范和促进作用,同时为职业教育的持续完善奠定法律基础[2]。逐步形成联邦政府、企业和社会团体各阶层共同举办职业教育的局面[3]。(二)德国职业教育立法修订适时,与时俱进。追求与时俱进是德国职业教育立法的另一个特点。从12世纪的立法起源到如今无懈可击的职业教育法律体系,德国职业教育立法一直与时代的发展脚步保持一致,在做到兼顾法律稳定性的同时,还能够根据不断变化的时代需求和就业市场对劳动力的需求,对职业教育法律进行适时的补充、修订和完善。不断发展的法律体系既体现了对受教育者的保护,又满足了劳动者接受职后教育和培训的需求。(三)德国职业教育立法监督系统完备,便于操作。以评促改,以督促建,是完善职业教育立法的一个基本思路。德国职业教育立法除了对其发展的各个环节、各个方面,所涉及的各个层次的法律受用者进行详细而具体的要求以外,还建立一套完善的监督系统。这一完整而独立的体系为职业教育的发展提供了保障。例如,“违反职业培训条例就是违法”是德国相关法律的硬性要求,当出现与条例、规章相悖的行为时,可“判处关押”或“处以罚金”。基于此,职业教育的运行和监管都以法律的形式确定下来,为德国职业教育的稳步发展保驾护航。以德国职业教育立法特点为基础,对我国职业教育立法进行审视,可以从中发现我国职业教育立法存在的问题,找出我国与德国在职业教育立法方面存在的差距,从而提出相应的启示,以促进我国职业教育的发展。

三、我国职业教育立法存在的问题

(一)我国《职业教育法》立法目的不明确。法律的立法目的是该法适用范围、涵盖内容、立法意图以及立法主体意志的具体体现和高度概括。每一部法律都有其特殊而独立的立法目的,我国《职业教育法》在总则第一条中就明确此法的立法目的是:“为了实施科教兴国战略,发展职业教育,提高劳动者素质,促进社会主义现代化建设。”从表面上看,立法目的符合要求且并无不妥,但是当我们将其与《教育法》和《高等教育法》进行比较时,就可以发现其中的端倪。三部法律的立法目的具有很高的相似性,但这并不能说明《职业教育法》立法目的的出色之处;恰恰相反,该法有着自己特定的服务对象,如果用放诸四海而皆准的目的作为引领,就不可避免地会出现司法者无法可依、执法者无章可循、普通公民难以理解的窘境[4]。(二)我国职业教育法立法体系不完善。1996年5月通过的《职业教育法》标志着我国职业教育有了专项的法律进行规范,但是,我们未能像德国一样锐意进取,不断出台与之相适应的相关法律、行政法规、条例章程,也未能根据时代的发展需求对该法进行调整和修订,这就导致这部职业教育基本法难以贯彻执行。在职业教育发展过程中起到作用的反而多是政策性文件,但是这些政策文件权威性较差,结构也不够严谨,所以在法律效力上大打折扣[5]。(三)我国职业教育法立法技术。立法技术在某种程度上可以理解为立法表达技术,主要包括法律文件的内外部结构、语言表达、文体选择等。作为我国职业教育法律体系中的基本法,《职业教育法》的颁布具有里程碑式的意义。但是以该法为例可以看出,我国职业教育立法存在立法技术不高、结构体例不完善、操作性不强等问题。首先,从整体看,立法技术粗糙。多数法律规范对法律主体的权利、义务等要素多为指导性和引导性的规定,内容空洞,严重影响法律效力,以至于出现操作性不强、规范性和明确性较差的情况。其次,我国《职业教育法》的表达较为模糊,“鼓励”“可以”“适当”等含糊其词的语句层出不穷,这突出体现了该法在形式上缺乏强制性和约束力[6]。最后,现行《职业教育法》存在逻辑混乱、体例缺失、结构失调等问题,直接导致该法操作性较差。法律责任意味着法的生命力,体现着法律的意义和价值,承载着一部法律的能力。现行职业教育法律责任的缺失致使这部法律变成“软法”,这是该法的重大遗憾,同时也成为职业教育舛误迭出的重要根源之一[7]。以上分析了我国职业教育在立法这一环节存在的诸多问题,而关键一环是经过与德国进行对比,借鉴德国经验,进而对我国职业教育立法提出相应的启示,让我国的职业教育发展在立法环节得到相应的保障。

四、德国职业教育立法对我国的启示

(一)加强职业教育立法,形成完备的职业教育法律体系。法律是规范社会秩序、维护社会稳定、促进社会发展的前提和保障。德国职业教育的有序发展在很大程度上得益于其完备的职业教育立法体系[8]。为了使我国职业教育走上“快车道”,为地区经济和文化发展贡献力量,推动高等教育大众化进程,同时满足就业市场和劳动者的双重需求,国家要加强职业教育立法,建立完善、健康、有效的职业教育法律体系,以法律的形式为职业教育的发展提供监督和保障[9]。为打破现行职业教育法律无法指导实践的局面,应在广泛开展实地调研、深入访谈、借鉴先进经验的基础上,逐渐形成以基本法为总法,以若干法规为主干,辅以行政规章、地方性法规等相关的法律法规,以形成结构合理、条理清晰、内容完备的职业教育法律体系,从而为职业教育的发展奠定法律基础、提供更为有力的法律保障。(二)与时俱进更新观念,体现职业教育立法的时代性。职业教育正经历从工业社会到信息与服务社会的深刻转变,所以职业教育立法应及时反映社会发展的最新需求,对职业教育难题用立法加以引导。每当出现新的经济形势或社会形态的变革,德国基本都会出台与之配套的职业教育法律或者法规。与德国相比,我国的职业教育立法明显滞后于社会经济现实和职业教育发展的需要,为此应及时地对职业教育法进行废、立、改[10]。此外,对于职业教育的看法也是阻碍其发展的一大原因。我国大部分民众都普遍存在谈“职业教育”色变的问题。在传统观念中,职业教育是低一等的教育,与传统意义上的中等教育和高等教育之间存在不可逾越的鸿沟。要从根本上解决这一问题,彻底改变人们的观念,就要从立法上入手,从法律上明确职业教育的重要性,将提高职业教育的法律地位作为首要职业教育改革的发展方向。当然,社会经济问题以及职业教育存在的问题很多,一部职业教育法不能解决所有问题。因此,职业教育立法的修订既不能频繁,也不能盲目,应注意适时修改,分清轻重缓急。(三)提高立法质量,增强职业教育法律法规的可操作性。具有可操作性的法律才是“活”的法律,才能满足立法目的,切实地发挥作用。我国职业教育立法质量不高,存在结构上的逻辑不通顺、章节不协调;内容上的法律条款抽象,不具体,罚则笼统不明确;话语体系上的用词含糊不严谨等现象。正是由于这些缺陷的存在,使得原本应大放异彩的职业教育基本法黯然失色,执法者无从参照,司法者无从考量,人们不知如何操作和执行。因此,我们既要注意不断完善职业教育立法的逻辑结构,大力提高立法质量,使其更加清晰完整、合理,又要使法律条款明确、法律权利义务明确、充实以加强职业教育法律法规的可操作性[11]。我国的职业教育一方面受到经济发展的限制,起步较晚;另一方面,立法工作相对不完善,所以发展较为缓慢。面对社会的不断发展和经济结构的变迁对职业教育提出的新要求,我们应当拿出改革的魄力和向发达国家学习的勇气,借鉴他们在职业教育立法上的良好经验,取其精华,去其糟粕。同时结合我国职业教育发展及其立法的现实情况,分析现存问题,找出问题产生的根源,不断探寻发展我国职业教育的途径。当前,我国正处于结构调整和经济转型的关键时期,为了适应社会的不断变革,满足国家发展、进步需求,建设一支高素质的劳动力队伍成为当务之急。多年以来,职业教育曾为社会培养了许多有理想、有道德、有知识和有职业技能的高素质劳动者,改善了中国劳动力队伍的素质结构、知识结构和技能结构,为各行各业的发展起到积极作用,并成为促进劳动就业、稳定社会环境以及改善民生的重要保障。但是,与此同时,我们不得不从源头上正视当前职业教育存在的弊端。我国的职业教育一方面受到经济发展的限制,起步较晚;另一方面,立法工作相对不完善,所以发展较为缓慢。面对社会的不断发展和经济结构的变迁对职业教育提出的新要求,我们应当拿出改革的魄力和向发达国家学习的勇气,借鉴他们在职业教育立法上的良好经验,取其精华,去其糟粕。同时结合我国职业教育发展及其立法的现实情况,分析现存问题,找出问题产生的根源,不断探寻发展我国职业教育新途径。

作者:申晨 孙芳 单位:哈尔滨师范大学

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