残疾儿童学前教育法律制度分析

摘要:党和国家一直关注残疾儿童的受教育问题。2017年2月，我国修订了《残疾人教育条例》，进一步完善了残疾儿童教育保障机制。本文通过分析我国残疾儿童接受学前教育的现状及问题，分析典型国家的残疾儿童学前教育制度，以期在立足我国国情的基础上，借鉴国外先进经验，提出完善我国残疾儿童学前教育法律制度的建议。

关键词:残疾儿童;学前教育;融合教育

党的报告明确提出，要办好特殊教育，争取实现“幼有所育，弱有所扶”，要高度重视残疾儿童的学前教育，让残疾儿童真正受到公平公正的教育，为其以后融入社会打下良好的基础。与此同时，2017年，我国先后修订了《残疾人教育条例》，了《第二期特殊教育提升计划（2017-2020）》，从法律和实践层面为我国残疾儿童学前教育的发展提供了较为充分的保障和指导。但基于我国残疾儿童教育起步较晚，学前教育阶段不受重视等原因，我国残疾儿童接受学前教育的状况不容乐观。

一、我国残疾儿童接受学前教育的现状及问题

本项目组通过实地调研的方法，同时结合查找的相关论文数据资料，总结出当下我国残疾儿童学前教育的实际状况及问题。（一）残疾儿童学前教育投入低，教育机构及相关配套设施不完善。在经费投入方面，学前教育作为残疾儿童教育的起点和关键阶段，在我国，却没有建立足够的学前教育机构来满足残疾儿童的基本教育需求。目前，我国学前教育投入不足，学前教育机构依旧少之又少，而且分布极不均衡。据相关数据显示，2015年，我国3-6岁残疾儿童接受学前教育率仅43.92%，其中城市为61.48%，农村为26.41%。同时，投入资金的不足导致了教育资源及配套设施的短缺，我国接受残疾儿童的学前教育机构主要有残疾儿童康复机构、特殊教育学校的学前班以及普通幼儿园三种。其中的私立机构以盈利为目的，国家对其支持不足，资金来源短缺，私立机构无力保证就学的残疾儿童享有充分的学习资源以及相应的配套设施，而且即使是公立学校，部分的教学资源也不达标，且存在着教学活动场所狭小，康复训练设备落后，环保性能不达标，适合残疾儿童的针对性特色课程少等诸多问题，残疾儿童的学前教育质量也就可想而知。（二）残疾儿童学前教育机构教师资源稀缺，教师专业水平低。就上文所述，我国接受残疾儿童的学前教育机构主要有残疾儿童康复机构、特殊教育学校的学前班以及普通幼儿园三种。在教师资源方面，学前教育机构中的康复教育机构的教师招聘门槛低，对专业性要求不高，但因为特殊教育老师资源稀缺，招聘仍十分困难。而且学前教育机构教师流动性大，十分缺乏有经验的教师，加之学前教育阶段的教师没有职称评定等奖惩方式，教师的教学动力不足，仅凭朴素的社会责任心不足以支撑他们积极工作。而在特殊教育学校和普通幼儿园中，其中的很多教师都是从普通学校的老师中调任入职，由于他们之前并没有接触过残疾儿童的教育工作，只是在简单培训之后就上岗工作，缺乏相应的专业技能，难以保障教育质量。（三）教学单一模式落后，缺乏系统性规划。我国目前的残疾儿童学前教育主要关注的是障碍的矫正与康复，比如说视听能力的恢复、语言训练、缺陷行为的矫正等等。但是学前教育阶段作为残障儿童认知、语言、智力飞速发展的时期，如果不充分进行相应年龄知识的学习，以后会很难达到应有的水平。不过普通的讲授学习也并非可取之道，残疾儿童毕竟和普通儿童存在差异性，需要根据其个人能力制定个别学习计划，进行针对性的知识学习，同时，残疾儿童的个别化训练也不能以牺牲残疾儿童的交往时间为代价，否则会对残疾儿童的交往能力产生障碍。因此，康复训练的正常进行，个别化学习计划的开展和残疾儿童交往能力的培养三方面之间的平衡性问题也成为了我国残疾儿童学前教育的一大困境。（四）残疾儿童学前教育以隔离式为主，不利于残疾儿童融入社会。目前我国残疾儿童在学前教育阶段仍以接受隔离式的特殊教育为主，且存在较多问题，例如在特殊学前教育机构的花费较高，导致入学率较低；在残疾儿童社会交往上，“隔离式”的教育模式无法建立广泛的社会关系，不利于残障儿童将来更好地融入社会。融合教育被视为残疾儿童实现平等受教育权的最佳途径,是最终促进残疾人全面发展,实现社会融合的基础。虽然我国已经出台的多部立法涉及建立融合教育制度的内容，但我国学前融合教育发展仍较为缓慢，仅有少量残疾儿童接受了融合学前教育。

二、我国残疾儿童学前教育法律制度的现状及问题

数据显示，我国目前0至6岁的残疾儿童大约有167万人，同时每年新增残疾儿童约20万左右。由此可见，发展残疾儿童学前教育是一项紧迫的任务。为了实现残疾儿童的受教育权，应当把教育的第一个阶段即学前教育摆在极为重要的位置。（一）我国残疾儿童学前教育法律制度的现状。受教育权是我国宪法规定的一项基本权利，同时，我国宪法也规定，学前教育是国家教育体系的重要组成部分。2008年修订实施的《残疾人保障法》作为专门保障残疾人权利的基础性法律，其第21条明确规定了残疾人享有平等接受教育的权利，并且规定要采取普通教育方式和特殊教育方式相结合的模式积极开展学前教育。该法第26条对残疾儿童接受学前教育的权利再次予以强调。2017年修订实施的《残疾人教育条例》是一部专门保障残疾人受教育权的行政法规。该《条例》确立了与保育、康复相结合的残疾儿童学前教育制度，确立了相关配套保障制度，如残疾儿童入学登记制度、残疾人教育专家委员会制度、入学争议解决制度、个别化针对性的教育制度、特殊教育资源中心制度等。相较于旧《残疾人教育条例》，新《条例》中体现了原条例所不具有的新的理念，它确立了融合教育原则，强调平等保障残疾人的受教育权利，推行入学零拒绝，实现残疾人教育的全覆盖，构建多方共同负责体系。2017年7月，教育部等7部门了《第二期特殊教育提升计划（2017-2020）》，此计划强调大力发展残疾儿童的学前教育。除此之外，《未成年人保护法》中的保障未成年人受教育的权利和《教师法》中关于学前教育教师资格的要求和从事教育行业的补贴都能体现出我国对学前教育的重视。由此可见，我国已经建立了较为完善的残疾儿童学前教育法律制度，但是在受教育的法律救济以及公众参与方面仍存在一些问题。（二）我国残疾儿童学前教育法律制度存在的问题。1.残疾儿童学前教育的司法救济缺乏明确的法律依据我国新修订的《残疾人教育条例》第八章法律责任中第五十七条规定，针对“（一）拒绝招收符合法律、法规规定条件的残疾学生入学的；（二）歧视、侮辱、体罚残疾学生，或者放任对残疾学生的歧视言行，对残疾学生造成身心伤害的；（三）未按照国家有关规定对经济困难的残疾学生减免学费或者其他费用的”，以承担行政责任为主，对于给残疾儿童的身心造成严重损害的情况，应承担相应的刑事责任。该条款虽从残疾儿童入学难，其身心健康遭受言行危害及费用负担重这三个残疾儿童教育主要面临的问题出发，进行规定，但是此法条为列举式规定，无法穷尽现实中出现的各种情况问题，且《条例》的法律责任无兜底性规定，对于实践中出现的其他问题，例如：教学效果不达标，形式上的接纳实质上的疏远等，没有提供明确的承担法律责任的依据。2.残疾儿童学前教育的行政救济缺乏可操作性“无救济则无权利”，根据我国《残疾人教育条例》和《残疾人保障法》的具体规定，当残疾儿童的受教育权受到侵害时，当事人以寻求行政救济为主要手段，对政府部门及学校等义务主体主要采取由其上级机关对其进行限期改正、批评、处分的处罚方式。但因为在以上法律中均缺少对机关部门，教育机构及其上级部门的监督性规定，上级机关及其下属的共同不作为很容易使得行政救济成为空头支票，因此对权力的监督机制不健全，残疾儿童的监护人在实际寻求行政救济时难以得到及时有效的回应。3.残疾儿童学前教育“公众参与”制度不完善结合我国新修订的《残疾人教育条例》和国外特殊教育法律保障的发展趋势，可以看出，《条例》中虽规定了残疾人的监护人、所在社区、相关社会组织、企业事业单位应当对残疾人教育提供帮助，但是未建立普遍的奖励机制，使以上组织和个人缺乏行动的积极性。其次，在残疾儿童的家校信息共享机制和公众监督机制的建设方面并不完善，该《条例》没有为家长及社会公众提供对学校等教育机构的运行及费用投入等方面进行监督的权利，也没有规定政府及学校等教育机构之间与残疾儿童的监护人建立信息共享平台，这使得家长不能及时获取残疾儿童的成长信息，也使得公众无法切实参与到保护残疾儿童受教育权的行动中来。

三、美、英两国的残疾儿童学前教育法律制度

笔者选取学前教育较为发达的美国和英国，分析两国残疾儿童学前教育的立法现状，总结可资借鉴的经验。（一）美国残疾儿童学前教育立法现状。随着立法的不断完善，美国残疾儿童的学前教育非常发达，入学率已达到近100%，而且费用全部由政府承担，这不仅是保障残疾儿童教育权的有效措施，也是减轻社会负担的长远投资。为了改善残疾儿童的学前教育率偏低的社会现状，美国早在1975年就通过了《全体残疾儿童教育法》。该法要求各州为3-21岁的残疾儿童和残疾青少年提供免费的教育和其他服务，并且确立了零拒绝，非歧视性评估、适当教育、最小限制环境、适当核查程序和家长参与六项原则。其中，针对3-5岁的残疾儿童的法律条款称为学前资金计划，不过该计划只是鼓励性的，对各州并不具有强制约束力，直到1986年国会对该法案进行修正通过了99-457公法，学前资金计划才变为各州均需要执行的强制性规定。99-457公法在1990年修订变为《残疾个体教育法》，目前最近一次修订是2004年通过的《残疾个体教育法2004年修正案》，所有修正案在保留学前资金计划的基础上又对其进行了完善。该计划的拨款主要由州政府和学区承担，联邦拨款只占一小部分，但联邦拨款起着积极的引导作用，而且数额也在逐步增加。值得一提的是，在法律救济方面，如果残疾儿童无法得到免费且充分的学前教育，那家长们可以依据该法案提起诉讼。（二）英国残疾儿童学前教育立法现状。英国学前特殊教育立法发展的特色首先就是特殊教育的对象经历了由少到多再到简的演变过程。英国的特殊教育的萌芽首先是17世纪宗教对残疾儿童的收留与教育，但仅限于极少数残疾程度较重的残疾儿童，1870年《英国初等教育法》则是规定了5类残疾儿童，《1944年教育法》的成就则是对残疾儿童做了更为详细的划分，对缺陷儿童做了10种分类，1978年的《沃诺克报告》建议特殊儿童10种类应该废止，取而代之的是“有特殊需要的儿童”，这扩大了残疾儿童受教育的范围；其次，1944年英国的《教育法》首次确定了对年满两周岁的儿童进行医学检查，确定他们是否存在残疾，并确定残疾的类型与程度，并为以后特殊儿童进行教育做准备；另外，1994年《特殊教育需要鉴定与评估实施章程》要求学校从教职工中任命特殊教育需要协调员，负责专门统筹、协调和安置有特殊需要的学生；最后，英国特殊教育更加重视家长的参与，赋予家长更多的权利义务，1981年《教育法》首次赋予了家长对孩子的教育有咨询上诉的权利。

四、完善我国残疾儿童学前教育法律制度的建议

完善的法律体系是学前特殊教育成功的关键，建立专门的残疾儿童学前教育立法已成为衡量一个国家残疾儿童是否能够享受平等教育权的基本尺度，也是与国际残疾儿童学前教育接轨的必要手段。（一）完善残疾儿童学前教育资金投入制度。保障和增加残疾儿童学前教育投入，实现残疾儿童学前教育全免费。提高政府对学前融合教育的资金投入力度，加大对公立普通幼儿园的财政支持，提高公立幼儿园在教学设备、师资力量等方面的包容性，为学前融合教育的发展打好基础，提高学前融合教育水平和质量。（二）建立特殊教育教师的资格准入制度。加强残疾儿童学前教育师资培养力度，提高其专业化水平，我国应首先制定专门针对残疾儿童学前教育的教师资格证书制度，在证书的获得过程中加入特殊教育的基本知识与技能的学习。同时，应注重特殊教育人才资源向不同学校的输送，在普通学前教育机构中加大特殊教育知识与技能的普及力度，在有特殊儿童随班就读的学前教育机构中设置有专门负责特殊教育的教师，为残疾儿童提供专门服务。（三）建立残疾儿童康复治疗、知识学习和个别化训练相结合的培养机制。《残疾人教育条例》强调了残疾儿童学前教育与康复的结合。笔者认为，早期的康复治疗十分重要，不仅有利于改善残疾儿童的缺陷，而且从长远来看也节约了成本。但在教学方式上，还应注重学前残疾儿童的专项训练与全面发展相结合，合理进行教学活动设计，注重潜能开发与缺陷补偿相结合，重视残疾儿童社会性发展，培养残疾儿童的社会适应能力；同时在教学的过程中，增加残疾儿童家长的参与性，实现家校互动，从而使障碍的矫正、知识的学习与个别化训练三者达到有机的平衡，建立起促进残疾儿童最大限度发展的康复治疗、知识学习和个别化训练相结合的培养机制。（四）立足本土实践，发展学前融合教育制度。实行融合教育是残疾儿童切实实现平等受教育权的必然途径。针对残疾儿童学前教育资源发展不平衡的问题，应立足本土资源，加强实践研究。中国是一个幅员辽阔的国家，发展的不平衡体现在社会生活的方方面面，学前融合教育的差异主要体现在地区上，东部地区经济发展水平较高，相应的学前融合教育的发展速度与质量也远高于中西部地区，受制于经济发展水平、居民受教育程度及宗教、民族风俗等多种因素影响，要想促进学前融合教育的发展必须因地制宜地把理论付诸于实践,应更加关注地方特色及不同地域学前融合教育的现存问题,以解决现实之需。此外，国家要加强融合教育宣传工作，让融合教育从理论层面真正走向大众，提高人民群众对融合教育的接受程度，更好地推进融合教育的发展。

五、结语

国务院2017年修订了《残疾人教育条例》，同时出台了相关文件来贯彻关于“办好特殊教育”的要求，体现了党中央、国务院对广大残疾人，特别是残疾儿童的格外关心与关注。新修订的《残疾人教育条例》的出台，进一步完善了我国的残疾儿童学前教育制度，推动了我国残疾儿童学前教育事业的新发展。通过不断完善残疾儿童学前教育法律制度，我国残疾儿童学前教育将会获得较快较好地发展，从而促进残疾儿童受教育权获得切实的实现。

作者:胡天壮 李嘉艺 高晶晶 单位:山东师范大学法学院