建设项目变更环评影响评价建议

摘要:对建设项目发生工程变更的环境影响评价管理存在的问题进行梳理，比较了部分行业及部分省市的变更环评管理，从技术和管理层面提出建设项目变更环评管理的几点建议，以健全建设项目重大变动环境管理制度，适应“十三五”环境影响评价改革。

关键词:建设项;工程变更;环境影响评价;建议

建设项目因发生重大变动而重新报批环境影响评价文件，一般称为变更环评或补充环评［1］。《环境影响评价法》第二十四条［2］及《建设项目环境保护管理条例》第十二条［3］规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。《环境保护部关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》(环办〔2015〕52号)规定:建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)的，界定为重大变动［4］。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。在实际操作过程中，由于重大变动判定标准不清晰、重大变动环评文件重新报批的时间节点不统一、重大变动环评文件形式不规范等问题，导致环评违法违规现象频发。规范建设项目变更环境影响评价管理，从源头预防因工程变动造成不必要的后续环境补救措施，对补齐环境影响评价制度短板具有重要意义。

1建设项目环评变更存在的问题

1.1重大变动判定标准不清晰。2015年以来，生态环境部相继了水电、水利、火电等24个行业建设项目重大变动清单，分行业给出了建设项目重大变动的判定条件，但这些判定条件与环办〔2015〕52号文“且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)”的判定原则在某些情况下出现错位。例如某高速公路设计变更使原来毗邻自然保护区实验区的路由调整远离保护区，横向位移超过200m的路段累计长度超过原线路的30%，声环境敏感目标较原路由大幅减少，按照高速公路重大变动界定清单，此种类型可界定为重大变更，但工程变更并未加重生态环境和声环境的不利环境影响，判定为重大变动将与实际情况不相符。这些问题的出现，根源在于重大变动判定标准不够清晰。而对于尚未重大变动清单的行业，在判定建设项目是否属于重大变动时更多地依赖于主观判定。重大变动判定标准不清晰，直接导致不同主体对同一变动事项的判定结果出现较大出入。设计单位、原环评单位及提早介入的验收调查单位，因为与建设单位存在直接利益关系，某种程度上不能客观判定工程变动是否为重大变动;地方各级生态环境部门也因担心被行政追责而不敢作为，或偏严格作出判定，客观上加大了科学判定重大变动的难度。1.2重新报批环评的时间节点不统一。《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》均明确规定，发生重大变动的建设项目，应当在其开工前重新报批环评文件，未经批准擅自开工建设的按照“未批先建”情形处置。但现实操作中，由于建设单位对环保法律法规及相关程序了解不足、界定项目是否涉及重大变更难度较大、工程建设工期时间紧张等多方面原因，加之生态环境部门的事中事后监管链条不完备、力度不到位、覆盖不完整，大部分建设单位重新报批环评文件时变更工程已经开工甚至已经竣工，重新报批环评的时间节点实际上被扩大化，未批先建案例日益增多。例如环境保护部《关于不予批准大连市地铁2号线一期工程变更环境影响报告书的通知》(环办函〔2014〕1666号)、《关于不予批准贵州开阳化工有限公司磷煤化工基地年产50万吨合成氨变更工程环境影响报告书的通知》(环办函〔2014〕1708号)等。同时，如何清晰界定重新报批环评和环境影响后评价也是制约环评制度有效落实的难点之一。《环境影响评价法》第二十七条规定:在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价。从法条的规定看，重新报批环评的时间节点应当在原环评批准之后、项目开工之前发生重大变动的;后评价的时间节点应当是在项目开工后的建设、运行过程中产生不符合经审批环评文件情形的。但《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》将开展后评价的时间节点界定为“编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后”，该条款规定内容与《环境影响评价法》第二十七条规定明显不一致，导致项目开工建设到竣工验收期间建设项目发生变更的环境影响评价管理缺位。1.3变更环评文件形式不规范。目前，国家有关变更环评管理的相关法律法规并未明确变更环评的文件形式，例如生态环境部《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的批复》(环审〔2017〕26号)、《关于陕京四线输气管道工程变更环境影响报告书的批复》(环审〔2016〕127号)、《关于南京地铁三号线工程调整补充环境影响报告书的批复》(环审〔2014〕213号)、《关于山西河坡发电有限责任公司“上大压小”热电联产异地新建工程(变更)补充环境影响报告书的批复》(环审〔2014〕93号)、《关于深圳市地铁2号线东延线工程环境影响补充报告的批复》(环审〔2011〕19号)，同为工程变更重新履行环评手续的建设项目，分别出现了“工程变动环境影响报告书”“工程变更环境影响报告书”“工程调整补充环境影响报告书”“工程(变更)补充环境影响报告书”以及“环境影响补充报告”等多种形式。变更环评文件形式的不规范导致了环评单位编制内容的差异化理解，涉及重大变动重新报批环评文件按规定应该是对整个项目进行重新评价，但是以“补充环评报告书”“变更环评报告书”或者“环评补充报告”出现时，容易误解为仅需对变更工程部分进行重新评价。目前，建设项目变更环评文件形式主要是根据地方生态环境行政主管部门意见进行，尚无统一规定。综上所述，随着初步设计及施工图方案的深入、选址选线受地质环境影响、市场因素变化导向等原因，项目在实际建设过程中不可避免会进行选址选线、总平面布置、生产工艺及环保设施措施的调整、优化、变动，而涉及重大变动的建设项目对于重大变动判定标准、重新报批环评文件的时间、环评文件形式等的认识和理解并未统一，导致变更环评制度管理效能难以有效发挥。

2变更环评管理的建议

2.1清晰界定变更环评时间、文件形式。涉及重大变动的建设项目主要分为两种情形，一是原环评批复后，在工程初步设计或施工图设计阶段，部分工程设计发生重大变动，整体工程并未开工建设，此类项目重新报批环评文件可在变动内容实施前完成;二是原环评批复后，工程设计阶段不涉及重大变动且工程已开工建设，但在建设过程中因地质灾害、交叉工程、征地拆迁等客观原因导致过程中工程发生重大变动，此类项目因已开工建设，或因工期要求苛刻无法中间停工，工程开工建设前完成变更环评手续难度大。变更环评的时间按照现行相关法律法规理解应是建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目建设过程中发生重大变动的工程开工建设前，“未批先建”“未报先建”应依照新环保法作出相应处罚。然而这样“一刀切”的管理模式与实际情况却不完全相适宜，建议分类别对变更环评时间要求予以明确，差异化管理变更环评也是进一步做好简政放权的“减法”和优化服务的“乘法”的具体体现。对于变更环评的文件形式，在原环评文件后追加变更二字较宜，不宜出现补充环评、补充报告等形式。2.2进一步规范变更环评分类管理。重大变动的界定原则中“且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)”的主观性较强，部分省份为进一步规范建设项目环境影响评价管理，优化、规范行政审批程序，促进项目建设与环境保护协调发展，制定了地方性重大变动界定清单及变更环评技术要求。例如，上海市环保局2016年10月了《上海市建设项目变更重新报批环境影响评价文件工作指南(2016年版)》［5］，江苏省环保厅2015年10月了《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》(苏环办〔2015〕256号)［6］，重庆市环保局2014年12月了《重庆市建设项目重大变动界定程序规定》(渝环发〔2014〕65号)［7］，上述省市都不同程度明确了不同项目类型不同情形重大变动的界定条件、界定主体及变更文件编制内容要求。建设项目变动情况的界定是变更项目环评工作深度的依据及决定性因素［8］，否则建设项目开工建设到一定程度才发现工程变更界定存在问题，对工程施工进度影响较大。目前建设项目涉及重大变动的管理是两端管理，发生重大变动的且导致不利环境影响加重的重新报批环评文件，其余则纳入竣工环保验收管理。那么是否可以认为涉及重大变动但未导致不利环境影响显著的，以及不涉及重大变动但存在工程变更的情形，也全部纳入竣工环保验收管理;还是需要以补充环评或者补充报告的形式将变更工程的环境影响进行分析后报备生态环境行政主管部门。这些内容均需要在变更环评管理中进一步明确。2014年4月，环境保护部办公厅《关于征求〈输变电工程建设项目重大变动界定及处理原则〉意见的函》(环办函〔2014〕479号)［9］中，将输变电工程建设项目重大变动按照工程内容、环境敏感区等4类11项进行管理，并规定输变电工程项目变更重新报批环评文件的原则为:(一)输变电工程变更如包括三项或三项以上重大变动的，应开展该建设项目的全面环评并重新报批环评文件;(二)包括两项及以下重大变动的，应开展该项目的补充环境影响评价并报批补充环评文件;(三)工程变更不构成重大变动，或虽界定为重大变动，但对环境影响是向有利方向变化的，可纳入竣工环境保护验收一并解决。上述文件根据不同情形明确重新报批环评、补充环评和纳入竣工环保验收的条件，笔者认为能较为有效地指导变更环境影响管理。基于建设项目存在工程变更的情况频繁且复杂，建议将变更环评进行分类简化管理，同时明确建设项目是否存在重大变更的责任界定主体，切实发挥变更环评的实际作用，而非流于形式。2.3明确规范变更环评重点内容。变更环评是建设项目发生变更前，依法对变更工程的选址选线及其实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，判断原环评提出的环保措施的可行性，并根据变更工程增补环保措施。变更环评的重点是对工程变更前后的方案及其环境影响进行定量和定性的对比分析，以判断工程变更后的环境可行性，其难度往往较新建项目更大［1］。根据近年来建设项目变更环评的审批情况，总结出四个方面变更环评的重点内容，一是回答重新报批环评文件的原因，工程发生重大变动且可能导致环境影响显著变化(特别是不利环境影响加重)的情况应进行详细分析;二是论证工程变更的环境合理性，变更环评内容应对项目变更后现有工程情况做进一步梳理分析，明确工程重大变动前后整体工程的环境影响变化;三是重点把握重大变动工程选址选线环境论证、环境影响预测和环境风险防控等方面的内容;四是重点分析重大变动导致环境保护目标的变化及其环境影响的变化，并对所采取的环保措施与原环评文件进行对比分析。针对目前环评“虚胖”、内容过多的弊病，本着优化环评文件内容、实现环评瘦身的管理目标，建议简化未变更工程的环评内容，对于未发生重大变动工程部分的环境现状及影响预测分析、已经开工建设未涉及重大变动的工程施工期环境影响，以及已完工工程的环境保护措施有效性评估等相关内容建议在竣工环境保护验收或者后评价中落实完善。变更环评主要针对变更工程部分的环境影响评价也是缩短环评时间周期的有利措施。

3结语

目前，环保部正在推动环评制度“十三五”改革，强化事中事后监管，根据新修订的《环境影响评价法》，变更项目环评依然是环保部门法律层面的行政许可事项之一，因此界定好建设项目环评的重大变动，抓住变更环评的评价重点，从源头做好环境污染的预防工作，依然是建设项目环境管理的重要工作内容。进一步规范建设项目环境影响评价变更管理，对充分发挥环境影响评价从源头预防环境污染和生态破坏的作用，推动实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量总体目标意义深远。

参考文献:

［1］周鹏，谢永梅，刘磊，等．城市轨道交通工程重大变动环境影响评价管理［J］．都市快轨交通，2017，30(1):49－53，93．

［2］新环境影响评价法:中华人民共和国主席令第48号［Z］．北京，2016

［3］建设项目环境管理条例:中华人民共和国国务院令第682号［Z］．北京，2017

［4］环境保护部．关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知［EB/OL］．2015－06－04．

［5］上海市环境保护局．关于上海市建设项目变更重新报批环境影响评价文件工作指南(2016年版)的通知［EB/OL］．2016－10－21．

［6］江苏省环保厅．关于加强建设项目重大变动环评管理的通知［EB/OL］．2015－10－25．

［7］重庆市环保局．重庆市建设项目重大变动界定程序规定［EB/OL］．2014－12－23．

［8］史亚飞．建设项目变更环评的几点注意事项［J］．山东化工，2017，46(9):200－202．

［9］环境保护部办公厅．关于征求〈输变电工程建设项目重大变动界定及处理原则〉意见的函［EB/OL］．2016－04－25．

作者:蓝平 晏司 单位:1.云南省生态环境工程评估中心 2.云南省环境科学学会