香港城市安全建设思考

一、城市安全建设发展

一个城市为预防、抵御和抗击威胁安全的因素、达到安全状态所开展的各项工作即构成城市安全建设。城市安全建设是城市建设和发展的基石，因为城市安全既是城市存在和繁荣的基础，又是城市可持续发展的重要内容，同时也是衡量城市竞争力的一项重要指标。近年来，城市安全建设日渐引起全世界的关注。1996年联合国“国际减灾十年”活动委员会将该年度的国际减灾日主题确定为“城市化与灾害”。1998年，联合国将该年度的“世界人居日”主题确定为“更安全的城市”。2007年联合国人居署则专门了题为“提高城市安全”的全球报告。同样，众多发达国家和社会也将城市安全建设纳入其整体发展规划和政府工作议程，并相应开展了大量工作以实现城市安全。香港作为亚洲的一个国际化大都市，一直注重城市安全建设。持续多年努力的结果是，今天，香港已被公认为是世界上最安全的城市之一[3]。而安全的城市环境也为香港的进一步发展带来巨大回报。首先，城市安全建设营造了一个安稳太平的社会，提升了居民的生活质量；其次，城市安全建设为香港创造了一个良好的投资环境，众多大型跨国集团纷纷将亚洲地区总部设立于香港[4]；第三，城市安全建设提高了香港市民的归属感；第四，城市安全建设带动了香港整体竞争力的提升。据中国城市竞争力研究小组报告，香港在2005至2009年间连续5年蝉联中国294个城市综合竞争力之首[5]。香港的城市安全建设有很多经验值得我们深入探讨和借鉴。除了政府的高度重视外，广泛的公众参与是香港城市安全建设的一个重要法宝，这正如香港特区保安局在其2000年的施政报告中指出的：“香港能够一直保持安稳太平，市民担当了十分重要的角色”[6]。事实上，为了应对当时的社会动荡和犯罪高发，早在20世纪60年代后期，香港当局就开始推动公众与政府联手以打击犯罪、维护城市安全，并取得了成功。自此以后，香港政府一直注重推动城市安全建设中的公众参与。本文在梳理香港公众参与香港城市安全建设的经验基础上，探讨香港城市安全建设中公众参与的方式、途径以及相关的保障机制，并分析这些途径和机制对内地城市安全建设的启示和借鉴意义。

二、香港公众参与城市安全建设的途径

今天，公众参与城市安全建设的重要性已广为人们所接受，所以，在实践中更为重要的问题是如何推动公众真正参与到城市安全建设中去。要解决这个问题，首要的是要创造一些适合公众参与的途径。在这方面，香港具有很多成功的经验。

（一）通过个人示范带动社会参与

众所周知，火灾是威胁城市安全的重要人为灾害之一。虽然时至今日，世界上绝大多数城市都建立了专业消防队伍来应对火灾威胁，但要真正减小火灾对城市安全的危害，还需要广大公众的参与。香港也经常受到火灾的威胁，据香港消防处统计，2007年至2011年的五年间，平均每年发生三级以上火警14起，平均每年因火警伤亡361人[7]。香港消防处为了减少火灾以及火灾带来的损失，希望广大市民共同参与到火灾预防中来。为了达到这一目的，他们从1997年开始推行“消防安全大使”计划。所谓“消防安全大使”就是执行消防安全特殊使命的志愿人员。这些人员来自社会各界，在接受训练后，除了向大众传达防火信息、提高市民的防火意识外，还有协助公众消除火患和向消防处举报火灾隐患的任务。凡年满12岁的香港市民，都可以申请。申请者经过专门培训合格后，由消防处委任为“消防安全大使”。截至2010年年底，共有111,242名香港市民受训成为消防安全大使。在此之后，香港消防处又推出“楼宇消防安全特使”计划，即由消防处训练物业管理人员、大厦业主及住客成为楼宇消防安全特使，负责在所属大厦内协助宣传防火信息，举报火警危险或违规情况，确保所属大厦的消防设备性能良好，同时协助筹办居民参与的火警演习和防火活动[8]。可以看出，无论是消防安全大使计划还是后来推出的楼宇消防安全特使计划都强调了个人的示范作用。通过招募志愿者并对他们进行消防安全知识的培训，当这些志愿者回到他们各自的岗位，就如同社会网络当中的一个个节点，而通过这些大使和特使的示范作用，更多的社会成员就会被带动起来，加入到预防火灾的行动者队伍，所以类似于“消防安全大使”和“楼宇消防安全特使”这样的志愿性示范岗位为市民提供了参与城市安全建设的途径。一方面，有意愿、有时间、有热情的市民可以自愿申请这样一些示范性岗位，为城市安全建设尽力尽责；另一方面，这些志愿者可以对身边的市民起到辐射作用，带动周围的人一起参与到预防火灾一类的城市安全建设中来。

（二）以社区为单位推动居民参与

通过社区参与来预防和治理犯罪以实现城市安全已逐渐成为全球趋势。在这一背景之下，新的警政理念——社区警政（communitypolicing）应运而生。社区警政强调警察与市民联手合作，通过与社区各阶层建立伙伴关系，携手创建安全社会。社区警政说明市民要与警方一起共同为社会安全承担责任。一方面，警方要更迅速地回应社会需要；另一方面，每位市民均有责任防止罪案发生，并尽量避免成为受害人。显而易见，这一新的警政理念要求公众必须对城市安全建设有所参与，改变了传统上完全由警察防止和打击犯罪、维护治安的做法。从20世纪60年代末开始，香港逐渐推行社区警政。为了推动社区参与预防和减少犯罪，促进居民与警方合作，在具体的实施过程中，香港在18个区都成立了扑灭罪行委员会，其成员除了几位政府工作人员以外，大部分为来自地区各界别的非官方委员。这些扑灭罪行委员会的重要任务就是宣传扑灭罪行的信息，并鼓励社区居民参与地区内的犯罪预防工作，从而推动了社区参与到城市安全建设中来。除了可以降低犯罪、维护治安，社区还可以在应对公共卫生疫情方面发挥重要作用。为了预防禽流感爆发等公共卫生事件对城市安全的影响，香港当局推动社区参与预防流感运动。例如，香港开展公共屋村的清洁运动，每年举办四次“洗太平地行动”。从2003年8月起开展屋村清洁扣分制度。同时，检控可能会助长传染病蔓延的不当行为，如乱扔垃圾和随地吐痰等[9]。这些活动都以社区为单位展开，由于社区是市民生活于其中并具认同感和归属感的共同体，往往可以激发市民参与到这些活动中来，从而起到动员公众参与城市安全建设的作用。

（三）通过安全教育促使居民参与

自然灾害是威胁城市安全的重要因素。在香港，由于独特的地理位置和地质条件，影响城市安全的自然灾害主要是一些气象灾害，如暴雨、风暴潮、雷暴和热带气旋等。这些恶劣天气可能会影响到香港的交通安全，甚至引发水灾、泥石流以及其他事故，有时还会造成伤亡事故。虽然在人类历史的相当长时期内，人类还无法避免自然灾害的发生，但这并不意味着人在自然灾害面前就无能为力。科学的预报和公众的充分准备，是减轻自然灾害所带来伤害的重要手段。特别是在有些自然灾害还无法预报或者预报的手段还不发达时，公共安全教育就是最好的灾害救援。为应对这些自然灾害对城市安全的威胁，香港政府致力于对公众开展安全教育。2009年，香港政府了《天灾应变计划》，以系统指导公众应对来自自然灾害的威胁。从这份应变计划可以看出，为了应对自然灾害，确保城市安全，香港特区不仅强调政府部门的工作（如天文台、紧急监援中心、消防处、警务处、机场管理局、新闻处、民政事务总署），而且重视动员社会力量，主张公众参与。香港的安全教育注重实效，强调发挥每一位市民的作用。为了应对可能的恐怖主义活动，香港政府不仅注重自身反恐能力建设，而且倡导市民参与进来。例如，香港政府了《香港：安居乐土》的小册子，不仅向市民介绍政府采取的反恐措施，而且告诉市民保护家园和生命财产的方法，让市民懂得“一旦发现可疑情况应该怎么办”，“一旦遇到紧急情况应该怎么处理”，并且说明“按小册子的指引行事，不但可为打击恐怖主义出一分力，还可保障你和你的家人、你的左邻右里的生命安全”[10]。除了系统的安全教育以外，香港政府还以安全事故为教材，开展即时的专项教育活动，往往取得意想不到的效果。例如香港消防处有“打铁趁热”宣传教育计划[11]。即某一地区发生火灾后，消防人员会借此机会随即在该区推广消防安全教育，趁着附近居民对火灾记忆犹新，加强他们的防火意识。安全教育不仅可以创造适应城市发展的安全环境，营造安全的心理氛围，更重要的是可以传授给公众科学合理的防灾减灾知识，提高公众参与城市安全建设的素质和能力。城市居民只有具备了必要的安全知识，才能真正参与到城市安全建设中去，从这个意义上来说，对公众的安全教育也是促使他们参与安全建设的重要途径。

（四）通过非政府组织动员公众参与

以往的研究已发现，非政府组织可以在城市安全建设，尤其是犯罪预防方面发挥重要作用[12]。在香港，为了减少犯罪，尤其是青少年犯罪对城市安全的威胁，非政府组织积极参与社区支援服务。社区支援服务计划由非政府机构营办，并由社会福利署资助。这项计划旨在协助根据“警司警诫计划”接受警诫的青少年改善人际关系、培养他们的社会责任、帮助他们重新融入主流教育或重新就业，从而降低再次犯案的机会。在这个过程中，非政府组织提供的服务包括：提供个人指导及辅导、社交技巧训练、义工服务、领袖训练、培养社会责任及提高个人能力的活动等[13]。此外，由于非政府组织与公众有着广泛的联系，从而形成了巨大的动员网络，而政府机构通过与非政府组织的合作，可以相应利用非政府组织的动员网络，为广大公众参与城市安全建设提供新的路径。例如，香港禁毒处通过与非政府机构和组织合作，以推动社会人士参与禁毒活动和宣传禁毒信息，在2000年，有10万多市民参加了该年度的禁毒教育活动[14]。

三、确保公众参与城市安全建设的机制

虽然有诸种途径可以让公众参与城市安全建设工作，但公众是否愿意参与还是一个问题。例如，香港警方发现，虽然从理论上讲，通过推行社区警政可以发动公众参与预防和打击犯罪，但这一方式的成效最终取决于社区积极性，而“社区积极性可能随时间减退，社会大众一般较沉默，乐于将警务工作交由警方处理”[15]。这就说明，要想让公众积极参与到城市安全建设中来，仅仅提供公众参与的途径还是不够的，还需要建立相应的动员、激励和保障机制。在这方面，香港也做出了许多有益的探索。

（一）保障基本投入

城市政府是城市安全建设责无旁贷的主体，要动员和激励广大公众参与到城市安全建设中来，首先政府要保障有关城市安全建设的基本投入。这种投入包括城市安全基础设施建设，以及为市民参与城市安全建设提供便利的物质条件。香港政府对城市安全建设投入充足，根据联合国人居署的报告，香港平均有10%的公共支出用于城市安全方面[16]。而为了保障基层社区参与到预防流感等公共卫生事件的行动中来，香港政府设立专项资金，在各社区的垃圾收集站内设置清除有害及异味污染物的生化系统，并向居民提供可降解的垃圾袋，以改善弃置家居垃圾的安排[17]。正是因为经费投入有保障，香港的城市安全建设具备了雄厚的物质条件，在此基础上，公众才愿意积极参与到城市安全建设中来。

（二）建立与市民的平等伙伴关系

建立与市民的平等伙伴关系被认为是确保香港社会安全稳定的一个法宝，因为只有被平等对待，市民的主人翁意识才得以激发，从而愿意积极参与城市安全建设。香港警方认为：“良好的警民关系是实现警民携手合作的先决条件”[18]，为了在实践当中建立与市民的平等伙伴关系，香港警方设有一支警察义工服务队，为老人、青少年、智障人士等弱势群体乃至全香港社会提供各种义工服务，项目内容包括家访、替老人清理家居、维修或翻新居所；到学校为青少年举办讲座；带领智障人士参与户外活动、运动会以及文娱活动；收集及捐赠寒衣等[19]。可以看出，这些活动能有效地改善政府机构（如警方）与市民的关系，从而赢得市民对城市安全建设工作的理解、支持和参与。

（三）强化政府机构公信力

公众往往认为，只有在警方和刑事司法体系正常运转的情况下，他们对于公共安全的贡献才能奏效[20]。这是因为，人们普遍相信，腐败行为将会使得犯罪分子避免被捕或审判，或被轻判。显然，这种心理会腐蚀公众对这些服务的信任和信心。而一旦对政府机构失去信任和信心，公众是不愿意积极参与城市安全建设的。为了确保公众对政府及相关机构的信任和信心，强化政府的公信力，香港警方在1972年成立警民关系组，后来改建为警察公共关系科。成立这一机构的目的是通过加强信息的透明度以及积极处理来自市民的批评，以争取市民的理解与支持，从而维护和强化政府机构的公信力。

（四）建立有效激励机制

为了鼓励市民和公众参与城市安全建设，政府及有关机构应建立相应的激励机制。在香港，为了调动市民参与减少和预防犯罪活动，香港扑灭犯罪委员会在香港总商会的赞助下，从1973年起推出“好市民奖励计划”，以表扬积极协助警方预防和打击犯罪的好市民。为进一步提升公众对这项计划的兴趣，该委员会于1984年增设“杰出好市民奖”，以表扬具有强烈公民意识，并在防止和协助侦查罪案和逮捕罪犯方面有杰出表现的市民。据统计，这项奖励计划自推行以来，共有3,741名香港市民获得嘉奖[21]。显然，这种奖励计划可以激发公众参与城市安全建设的热情。

（五）促进多元文化平等

由于其独特的历史，香港一直是一个多元族群共居的社会。20世纪70年代以后，随着香港作为国际金融中心和商业中心地位的确立，再加上近年来在全球化浪潮推动下世界范围内的人口迁移和文化交流，香港的种族多元性和文化多元性更加明显。例如，2011年香港人口普查发现，除了占人口总数93.6%的华人外，香港还生活着6.4%的其他族群[22]。居民的多元文化背景虽然有利于促进文化的交流和繁荣，但却可能对城市安全建设构成挑战。一方面，多元文化不仅可能引发族群之间和文化之间的摩擦和矛盾，而且容易催生一些违法犯罪行为，这些都影响到社会治安进而威胁到城市安全建设；另一方面，多元文化并存给居民的整合和沟通构成一定障碍，进而会影响居民对城市安全建设的广泛参与。为了应对这一问题，香港政府通过多种举措促进多元文化平等。例如，香港警员训练的一个项目是要求新聘人员为少数族裔人士或社群履行社会服务，以加深他们对不同文化的认识，促进种族之间的了解。为了进一步加强少数族裔社群对城市安全建设的参与，香港警方于2010年下半年在五个选定的警区推行“聘用少数族裔人士担任社区联络助理”计划，主动邀请少数族裔人士参与城市安全工作[23]。同时，通过少数族裔人士论坛和促进种族和谐委员会的特别会议，以及制作不同语言的宣传物品、在少数族裔人士的电台中播放宣传节目等，向他们传递有关信息。

四、结语

香港回归祖国后，与内地的关系更为密切。从城市建设和发展的角度来看，香港的城市综合竞争力多年来雄踞两岸三地众多城市之首，其成功经验值得正阔步行进在城市化道路上的内地学习。作为一个国际化大都市，香港的城市安全在世界范围内表现卓越，这与香港政府多年来注重城市安全建设的努力是分不开的。就城市安全建设而言，广泛的公众参与是其取得成功的一个重要原因。为了应对自然灾害、人为事故、公共卫生疫情与违法犯罪等因素对城市安全的威胁，推进城市安全建设，香港政府通过个人示范、社区参与、与非政府组织合作以及进行安全教育等途径推动广大市民积极参与，在开辟众多参与途径的同时，香港政府又通过保障基本投入、构建平等伙伴关系、强化政府公信力、建立有效激励机制和促进多元文化平等方式来动员、激励和保障公众对于城市安全建设的积极参与。这些便利公众参与的途径和保障公众参与的机制对于内地城市的安全建设而言有着重要的借鉴意义。首先，内地城市可以学习香港以社区为单位推动公众参与安全建设的经验，开展“安全社区”建设。由于社区是城市的基本组成单位，当一个个“安全社区”建立起来后，城市安全的目标自然不再遥远，而且由于社区是每一个城市居民生活的地方，与公众的切身利益息息相关，所以建设“安全社区”的目标容易得到城市居民的认同和拥护，这样自然会调动公众参与的热情。其次，政府部门可以积极与相关非政府组织合作，同时培育与城市安全建设相关的非政府组织，利用它们具有的广泛网络和动员优势推动公众参与城市安全建设。第三，安全教育是确保城市安全的基础，内地城市虽然也注重开展相关的安全教育，但效果不佳，所以可以借鉴香港的经验，采取有效措施使城市安全教育落到实处，让城市安全知识武装每一个城市居民，这样才能切实有效地推动公众参与到城市安全建设中来。第四，注重政府机构的公信力建设。香港的经验表明，政府机构能否取得公众信任直接影响到市民参与的积极性和热情，所以在城市安全建设过程中也应注重政府机构公信力的建设。第五，可以借鉴香港促进多元文化平等的经验，平等对待城市外来务工人员和新移民群体，这样不仅可以减少这些群体与城市居民之间的矛盾和摩擦，而且可以激发他们的主人翁意识，让他们也积极参与到城市安全建设中来。

作者：华智亚工作单位：上海政法学院社会管理学院讲师香港城市大学社会学博士