建设金融包容的社会理想与现实

新农村金融政策与金融包容的理想

2006年以来中国出台了一系列促进农村金融发展的政策，即新农金政策。该政策意图是扭转城乡金融发展失衡的态势并努力促成金融包容社会的实现。新农金政策对于农村金融服务市场准入的调整体现在两个方面。一方面，新政放宽投资农村金融机构的资本限制，为包括民间资本在内的资本进入农村金融服务领域开绿灯。另一方面，新政下调注册资本门槛，为新型农村金融机构的设立提供绿色通道。按照金融法律规定，在中国境内设立银行类机构，如果是全国性的商业银行最低注册资本为10亿元，而城市商业银行为1亿元。即使是农村商业银行，现行法律规定也需要最低5000万元人民币的注册资本。相比之下，新农金政策对于新型农村金融机构的注册资本门槛大大降低，设立村镇银行，在县(市)不低于300万元，在乡(镇)不低于100万元;而信用合作组织，乡(镇)不低于30万元，行政村不低于10万元;农村合作银行不低于1000万元。低门槛政策并没有降低机构监管，新农金政策规定，设立村镇银行必须至少要有一家国内银行业金融机构作为主要或者唯一发起人，且持股比例不得低于20%。另外，新农金政策也对单一自然人、单一其他非银行企业及其关联方持有新农金机构股份比例作出了上限规定，即前者不得超过10%，后者不得超过20%。针对20世纪90年代国有银行纷纷撤离农村造成三农金融进一步失衡的情况，这次新农金政策在金融业发展与监管方面引入了挂钩制度。为了打破金融业发展上存在的一些地区强者愈强弱者愈弱的金融失衡状态，银监会［2009］72号文件提出新型农村金融机构设置的挂钩制度。挂钩政策的初衷是，发起人在经济发达地区设立新型农村金融机构也需要同时到欠发达或者落后的国定贫困县等地方设立相应的新农金机构。由此可以极大解决中西部尤其是老少边穷地区乡镇金融机构空白的紧迫问题。农村金融机构准入门槛降低是一种制度创新，但仅有这种制度创新还无法从根本上解决三农金融失衡与发展严重不足这一瓶颈问题。所以，中国中央银行及其他金融监管部门大力助推涉农金融服务的创新，尤其是金融产品与服务模式的创新，如金融监管部门推进农产品期货交易的金融工具、农村各类小额信用贷款及微型金融等产品创新。为了促进农村金融服务创新，金融监管部门在机构并购重组、支付体系、农村信用体系建设、货币政策等多个方面协调配合，多方合力助推新农金创新。所有这些创新及政策配套都是为了解决三农金融服务空白与金融机构空白的问题。所以新农金创新不仅是金融业为了自身发展与追逐利润的自发行为，也是落实国家新农金政策的根本保障。有鉴于涉农尤其是农村金融存在高风险的实际，为了实现新农金的预期目标，财政部与国家税务总局出台了多项财税优惠政策。具体优惠体现在以下方面:涉农信贷年度增长达到一定程度，国家依照新农金机构上一年度贷款平均余额的2%给予补贴;对于县域金融机构或涉农贷款利息收入免征营业税，所得税以90%计入;新农金贷款拨备的预提准备金允许在金融机构计算所得税前予以扣除。这些补贴与优惠目的是为了给初创时期的新农金机构提供支持。

新农金政策的实践与中国金融包容的现实

新农金政策带来了三农金融服务的新天地并产生了积极效果。截至2011年年底，全国共有新农金机构网点911个，其中村镇银行850个，贷款公司16个，农村资金互助社45个，这种发展态势自从2009年银监会出台三年发展规划以来尤为显著。新农金政策使得广大农村地区完全没有基础金融服务以及乡镇金融机构空白问题得到大大缓解。根据银监会统计，截至2011年底，全国金融机构空白乡镇从启动时(2009年10月)的2945个减少到1696个，实现乡镇金融机构和乡镇基础金融服务双覆盖的省份(含计划单列市)从2009年10月的9个增加到24个。乡镇基础金融服务2010年底就已经覆盖全国。上述成绩显然是21世纪初金融改革的成就。然而，不可否认的是，新农金在整个银行类金融体系中几乎可以忽略不计。2011年新农金从业人员占整个银行类从业人员的0.37%，新农金资产占银行类资产的0.21%。同时，即使新农金的分布也跟正统金融业一样呈现出地区差异大、中西部严重失衡的态势。2011年底北京等东部11个省份平均拥有30家新农金网点，而山西等8个中部省份拥有35个网点，新农金网点平均最少的西部12个省份平均只有23家网点，西藏地区截至2011年底没有一家新农金机构。2009年中国银监会向外公布了新农金三年发展蓝图。截至2011年年底全国31个省份只有吉林等7个省份完成了新农金机构开设计划，实际执行结果与计划相差甚远的有河北、河南、山东、云南及新疆等省份(见图1)。从新农金整体数量而言，原计划2009—2011年新增1294家(含村镇银行1027家、贷款公司106家、农村资金互助社161家)，实际情况是截至2011年年底只有635家村镇银行、10家贷款公司和46家农村资金互助社，总计691家。村镇银行、贷款公司以及农村资金互助社三年蓝图完成率分别为51.7%、1.9%、22.4%*。30多年来，尤其是银监会成立的10年来，中国银行业得到了前所未有的发展，2011年比2003年银行业资产规模增长4倍，年均增长近20%。资产增长的同时银行业资产质量更得到了极大提升。2005年银行业不良资产率为8.6%，2011年底已经降为1%。银行业的良好发展态势在全球银行业排名中得到体现，2012年中国银行业首次有4家银行同时进入全球10大银行之列，而全国有104家银行进入全球1000家大银行之列①。这表明中国银行业整体实力得到极大提高，金融体系已经进入较快发展阶段。与发达国家及其他新兴市场国家相比，中国还有较大差距。事实上，在主要金融包容指标方面，中国与收入水平处于高中级组的国家平均水平相差不远，甚至很多指标比同属于金砖五国的其他四个国家要好，但是与发达国家即高收入组的国家相比就要逊色许多。如使用ATM机方面大大落后于发达国家、金砖五国中的巴西、俄罗斯、南非等，而且也落后于高中级收入组国家的平均水平*。显然，表1数据反映出来的金融包容性与中国经济增长的惊人成就相比严重不匹配。总之，金融包容社会在中国还没有完全实现，30多年的改革开放以及最近6年的新农金政策并没有从根本上扭转中国三农金融滞后的状态。我国政府及金融监管部门的新政与理想与现实经济与金融发展存在较大偏差。

理想与现实差异的根源

20世纪80年代中后期，在中国金融改革开放初期各种金融机构在全国铺设网点，90年代伴随着企业化经营，主要银行纷纷离开农村并向城市集中。2006年出台的新农金政策既是对90年代金融改革开放的矫正回炉，又是适应新农村建设的时代需要。当然，这种矫正着力点显然在于探索建立符合三农实际的新金融体系。因而，新农金政策应该具有极强的导向性。三大因素造成新农金政策理想与实现脱节。市场需求是最好的发展导向器，新农金机构要在中国生存就必须满足新时代三农尤其是农户的金融需求。笔者调查发现，由于自身以及监管等原因，新农金机构如村镇银行提供的业务非常简单，仅是存取及贷款，仅仅开办这些业务并不比农业银行、农村信用社有优势。现在农户最需要的农村金融服务是投资理财，在被调查者中超过三分之一的人认为他们的投资理财服务没有得到满足。此外，结算与贷款也是受访者认为没有得到满足的主要金融服务。事实上，金融监管部门已经认识到三农金融服务不但需要放宽市场准入门槛，而且要打好金融基础设施，鼓励包括新农金在内的涉农金融服务企业创新金融产品与金融服务模式。但是，囿于新农金机构自身特点，它们所提供的产品与服务模式远远滞后于三农金融需求。没有切实满足农户的金融需要，新农金生存空间就非常狭小。反过来又会对准备进入新农金机构与市场的投资者造成负面影响，从而降低投资激情与愿望。由此不难看出，为何金融监管及国家财税部门出台了大量的优惠政策，但新农金机构的“三年规划”落实却大大低于预期。尽管新农金政策已经推出6年，新农金机构发展也取得了一定成绩，但是在广大农户意识中并没有得到很好的认可。根据调查，对新农金机构非常了解的受访者只有一成，一点不了解的比例高达34.78%。同样，对于2006年以来国家及金融主管部门的新农金政策，完全了解的人数比例也只有13.86%，而一点不了解的比例达到22.77%。这表明新农金政策以及新农金机构虽然已经推进6年多，但还没有成为新农村建设的主要金融力量。由于新农金政策及新农金机构没有得到广泛认知，所以新农金的出现并没有从根本上扭转三农金融失衡的局面，或者说政府致力于构建与新农村建设吻合的金融包容社会还有较长的路要走。事实上，这种“被认识”的新农金也反映出其对农户经济福利作用甚微上:在接受新农金服务的受访者中，13%的人认为新农金贷款没有对其家庭的经济福利产生显著影响，66%认为影响不大。新农金政策设计者的初衷以为，只要政府放宽新农金市场准入门槛就会向政策制定者预期方向发展。然而政策出台3年后却发现，解决农村金融服务问题的任务依然艰巨，新农金机构在三农金融服务体系中作用不显著。为了进一步发挥新农金政策的作用，切实提高农村地区尤其是中西部边远地区及国定贫困地区金融服务水平，真正解决金融服务或者机构空白问题，银监会再次出台新农金重要政策，引入“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”等金融监管措施*。“三挂钩”的政策意图在于确保金融业发展更趋于均衡、消除三农尤其是落后农村地区的金融服务空白。然而这一政策有一个明显的缺陷，即在推动中国走向更加包容的金融社会过程中对经济价值规律或者说市场机制的作用关注不够。20世纪90年代国内大银行纷纷撤离农村地区的一个根本原因是三农金融服务成本大，经营压力更大，甚至很多县以下基层网点连年亏损。纵观过去30年金融业发展历程及经验，中国银行业的市场化改革发展取得了一定成绩。现在，金融监管者又通过行政措施要求金融业在推动新农金政策落实上贯彻“三挂钩”，这无疑与银行业的市场化改革与市场机制相违背。“三挂钩”侧重于宏观与政策意图，但是对经济与市场机制关注不够。最终的结果是国内主要银行缺乏参与新农金机构设立的兴趣，而“三年规划”也就难以落实。总之，政策虽有利于金融包容，但在一定程度上却影响到金融业改革的方向并不利于银行业做强做大，中国银行业在一定程度上甚至会陷入两难境地:要么他们不申请在发达地区设立分支机构以及新农金机构，这样会消弱其发展潜力;要么他们按照“三挂钩”要求设立机构，而其在落后地区设立的新农金机构则可能重回过去裁撤机构的老路*。

建设金融包容社会的深层次思考

新型农村金融机构作为建设金融包容社会的一项重要措施无疑取得了一定成绩。但是，新农金并没有从根本上扭转三农金融服务不足问题，金融包容社会相对于发达经济体而言依然有很大差距。笔者认为，以新农金为切入点，把中国金融包容推向一个更高层次，采取以下举措非常迫切。摸清中国金融包容的真实状况，制定金融包容的国家行动战略并每半年向外金融包容事业进展的监督报告。就金融包容的真实情况而言，中国政府在数据采集上大大落后于发达国家与其他发展中国家。鉴于此，需要迫切了解金融包容的真实现状并据此制定金融包容行动战略与落实计划。中国人民银行应该联合其他金融监管部门对金融包容的真实情况进行一次全国性大普查。为了推动金融包容，中央银行应每半年定期向外公布金融包容的发展报告，发现差距、寻找经验，并落实到发展国家金融包容战略的行动规划中。国家进一步推进三农金融服务基础设施建设，为新农金机构生存提供良好的经营舞台。加快推进农村现代化支付体系建设，在主要人口居住区普及ATM机与POS机，前期安装费用由中央财政支付，后期维护费用20%由县辖内金融机构支付、80%由中央财政在全国金融业所得税收入中列支;进一步建立健全三农尤其是农户保险体系，从而降低三农受自然灾害、气候变化的不利影响，为降低涉农银行业不良资产提供后方支援;进一步推进农村信用文化建设，改进农户信用缺失问题。鉴于“三挂钩”政策在实践中并没有很好落实，而且有违银行业市场化改革取向，金融监管部门可以废除这一政策。为了鼓励设立新农金机构，金融监管部门需要进一步放开市场准入:允许民间资本自主设立新农金机构，废除需要银行业金融机构作为主发起人的规定;进一步放开自然人及企业持有新农金机构股份限制，允许持股比例放宽到50%～80%。财税部门需要进一步明确税收优惠措施，把对新农金财税优惠政策永久化，而非目前3～5年的短期化做法。为了促进新农金机构设立及长期扎根三农，国家可以发行特别国债，所得用于赞助在落后农村地区设立新农金机构。如可以规定设立村镇银行国家配套补助50～100元，分3年拨付;设立贷款公司国家配套补助20万元。所有这些补助专门用于新农金机构人员培训、技术改进、产品开发以及网点建设。

本文作者：郭建伟徐宝林工作单位：江南大学商学院