乡镇变革建设与金融支持
时间：2022-08-25 03:09:32
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随着全国小城镇发展战略的实施，福建省泉州市小城镇建设步入快车道。2010年7月，为贯彻落实福建省小城镇综合改革建设试点工作会议精神，泉州市人民政府出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的试行实施意见》，在抓好金井、水头、龙门等3个首批省级综合改革试点小城镇的基础上，确定磁灶、东石、仑苍、罗东、永宁、崇武、黄塘、马甲、涂岭、湖头、蓬壶、三班等12个镇为第一批市级综合改革建设试点。截至2011年1月，黄塘、湖头、东石3个试点镇被福建省人民政府确定为第二批省级综合改革试点小城镇。2011年3月，泉州市在抓好首批15个省、市级试点镇的基础上，决定再增加前黄、洪濑、梅山、蚶江、东平、水口6个镇为第二批市级试点镇，目前全市省、市级试点镇已增至21个。
一、泉州市21个试点小城镇发展概况
（一）总体发展概况。全市21个试点小城镇在整体经济实力、居民生活水平、基础设施建设等方面发展态势良好，总体优于全市106个建制镇的平均发展水平（见表1）。2010年21个试点镇财政总收入43.56亿元，占全市小城镇财政总收入的25.32%。平均每个试点镇财政收入2.07亿元，比全市小城镇平均水平高出0.45亿元，其中10个试点镇财政总收入在2亿元以上；平均每个试点镇固定资产投资额5.94亿元，比全市小城镇平均水平高出1.93亿元；平均每个试点镇拥有企业949家，比全市小城镇平均水平多252家，平均每个试点镇拥有工业企业505家，比全市小城镇平均水平多116家；平均每个试点镇人口7.83万人，比全市小城镇平均水平多1.17万人；有7个试点镇农民人均纯收入突破1万元，占全市农民人均纯收入突破1万元镇总数的35%；平均每个试点镇有中小学16所、教师534.43人、学生8447人，分别比全市小城镇平均水平多出2所、79人、1541人；平均每个试点镇拥有医生70名、病床数11张，分别比其他小城镇平均水平多出8人和3张。
（二）试点小城镇产业发展概况。改革开放30多年来，泉州市已形成一批产业集聚程度较高、经济实力较强、发展动力足、产业特色鲜明的小城镇，成为泉州城镇化发展的重要动力。总体来看，全市21个试点小城镇大部分都有各自的主导产业和较为明确的产业发展定位。
近年来，泉州市金融业通过大力创新金融产品和服务方式，持续拓宽小城镇建设融资渠道，全面推动试点小城镇建设。截至2011年12月末，全市21个试点小城镇各项存款余额375.29亿元，比年初增加55.41亿元，同比增长17.32%；各项贷款余额308.75亿元，比年初增加38.96亿元，同比增长14.44%。试点小城镇余额存贷比为82.27%，高于全市金融机构余额存贷比2.34个百分点，资金得到了有效配置。试点小城镇银行业金融机构网点数154个、银行从业人数1272人，分别比年初增加4个、66人。通过持续完善试点镇经营网点的软硬件环境，一定程度上缓解了试点小城镇建设资金不足的问题。
（一）强化政策引导。中国人民银行泉州市中心支行（以下简称“泉州中支”）了《泉州市试点小城镇建设的金融配套服务方案》等相关政策指导文件；在充分调研的基础上，主动与市政府有关部门在辖区金融系统开展“建设小城镇、金融在给力”主题活动，引导辖内银行机构为21个试点小城镇组建了51个金融服务专家组。2011年，先后开展金融服务专家组活动50次，为试点小城镇建设的资金运作、融资、结算、理财、金融法律法规等提供了全方位的咨询服务；组织开展形式多样的金融服务小城镇宣传活动88次，增强银行员工服务小城镇的意识，扩大金融机构和金融服务在小城镇建设中的影响力。
（二）搭建对接平台。泉州中支与有关部门共同组织召开全市试点小城镇建设金融服务会议，推动农业发展银行和泉州市农村商业银行等8家银行机构与8家试点小城镇建设项目业主或企业现场签订18.74亿元授信意向。截至2011年10月末，已累计放款14.35亿元，实际资金到位率达91.7%。同时人民银行各县（市）支行及辖内金融机构加强与当地政府部门的沟通协作，搭建银企资金供需对接平台。如人民银行晋江市支行组织并推动当地7家银行机构与金井、磁灶、东石3个试点镇的9家中小企业签订1.94亿元的贷款授信意向。截至2011年10月末，累计发放贷款1.68亿元，到位资金占签约授信意向额度的88.93%，有效地支持小城镇特色产业的发展。
（三）推进银镇合作。辖内各金融机构进一步加强与试点小城镇政府就基础设施建设、民生和特色产业项目全面开展合作。如农业发展银行与晋江金井和东石镇、安溪龙门镇、南安水头镇、惠安崇武镇，就土地整理储备、农民集中住房及农村水网等项目合作达成共识，截至2011年10月末累计审批支持小城镇建设贷款19亿元；农业银行泉州分行与11个省、市级试点镇签订“十二五”合作框架协议，意向性合作金额达125亿元；建设银行泉州分行积极争取差别化信贷政策，支持南安罗东镇的源昌银河新城、梅山镇的裕景园住宅小区、水头镇的力嘉城市中心和马甲镇的湖景豪园等小城镇综合体项目，截至2011年10月末授信2.45亿元，已投放3000万元，并利用按揭贷款支持小城镇居民改善居住环境。
（四）推动金融创新。各金融机构根据试点小城镇建设需求和特点，积极创新金融产品。农业银行泉州分行向水头镇爱思水务公司提供贷款3000万元，并成功带动社会资本通过BOT等模式参与水头污水处理厂项目开发建设；根据小城镇的“旧乡镇、旧厂房、旧村庄”改造需求开发了“三旧改造项目贷款”。建设银行泉州分行为兴翼石材护理工具、来会石业、勤兴石业等3家联保公司办理496万元的e贷通联保联贷业务，实现网络银行贷款业务在小城镇及其特色产业的应用突破。安溪农信联社与农业发展银行达成资金支付托管协议，创新银银合作模式，利用联社网点服务优势搭建小城镇项目建设资金支付平台，代政策性银行办理小城镇建设配套资金的支付，为当地政府和农民提供便捷的资金支付结算服务。
三、金融支持试点小城镇发展面临的困境
（一）金融资源分布不尽合理
1．金融机构县域网点分布不尽合理。截至2011年12月末，位于经济较发达地区的金井、东石、水头3个省级试点小城镇，共拥有银行机构网点42个，平均每9946人配置1个网点。而地处山区的前黄、水口、三班3个市级试点小城镇，银行机构网点仅6个，平均每13454人才配置1个网点。镇与镇之间居民享有的金融网点数量存在差异，导致经济本来就较为落后的山区小城镇发展更为艰难。
2．贷款行业投向过于集中。截至2011年10月末，全市有74.23%的单位贷款投向制造业，有7.9%和5.63%的贷款分别投向批发零售业、交通运输和仓储、邮政业，而投向农、林、牧、渔业的贷款仅占1.05%。一方面，贷款行业投向过于集中不利于银行分散信贷风险；另一方面，农、林、牧、渔业贷款占比偏少，不利于农村地区城镇化建设。
（二）小城镇建设资金供给有限。一方面，国家长期推行的优先发展工业和城市的经济战略使财政基础设施建
设投资大部分集中在城市；另一方面，由于商业银行近年来实行“抓大放小”的经营发展战略，其分支机构逐渐退出农村金融市场，导致农村资金供给不足，农村城镇化基础设施建设资金投入有限。从泉州市21个试点小城镇来看，其基础设施建设资金来源渠道主要是项目业主自筹和上级下拨的专项资金及地方政府安排的财政资金，信贷资金介入有限。2011年全市21个省、市级试点镇确定建设项目947个，总投资1682.8亿元，年度计划投资252亿元。而截至2011年12月末，21个试点镇的人民币各项贷款余额为308.75亿元，其中有81.1%的资金投入制造业企业和个人贷款。投入小城镇基础设施建设的信贷资金相对于1682.8亿元的总投资额而言，可谓杯水车薪。
（三）小城镇建设金融配套政策不完善
1．缺乏相关优惠政策。虽然国家已把小城镇建设作为解决“三农”问题、拉动内需的战略举措，但目前尚未制定具体支持小城镇建设的信贷优惠政策，也缺乏对商业银行开拓小城镇信贷市场的激励机制，导致金融机构缺乏支持小城镇建设的主动性和积极性。
2．受现有政策的影响。目前试点小城镇建设尚处于发展初期，仍以社会性和公益性强、建设周期长、成本高的基础设施建设和公共事业建设项目为主，承办单位主要是地方政府部门，这必然涉及到政府融资平台的问题，在政策准入上存在较大障碍。
3．银行自身管理制度影响。各商业银行至今尚未出台专门针对小城镇建设项目信贷准入的具体操作细则，又缺乏相关贷款优惠政策和激励机制，基层金融机构作为小城镇金融服务的一线网点，由于没有信贷审批权限，致使其无法持续、有效满足小城镇建设资金需求。
（四）小城镇金融服务和产品创新开发不足
1．小城镇金融服务多样性不足，开展的业务范围基本局限于存贷和汇兑，新兴的中间业务、代收代缴、票据承兑和贴现、理财咨询、外汇等现代金融业务在小城镇尚未普及。
2．金融产品供给单一。各商业银行在信贷产品和模式上未适应城镇化过程中需求结构的演变，提供的小城镇贷款服务主要是消费信贷品种、农户小额信用贷款等品种，产品供给单一，适合居民自主创业、就业等城镇化建设需求的服务品种较少。
3．农业保险供给缺口较大，与发展农业经济，保障农民生活安定，推进农村城镇化建设需求仍有差距。由于我国构建农村社保体系起步晚，国家投入严重不足，导致农村保险和社会保障体系在覆盖广度和保障深度上，无法满足农村城镇化建设需求。
（五）小城镇经济自身存在弱质性
1．小城镇企业以中小企业为主，吸纳资金能力较弱。由于当前小城镇产业结构层次低，城镇工业企业大多属劳动密集型产业，缺乏自主品牌和技术，因此小城镇的企业普遍存在发展速度缓慢、效益差、改制不规范等现象，商业银行对企业的投入面临较大风险，银行慎贷、惜贷现象在一些经济较为落后的城镇非常普遍，致使小城镇企业特别是中小企业融资难度大。
2．缺乏有效抵押担保。由于目前农村资产流转机制尚未健全，小城镇农户“两权”（农村宅基地使用权、土地承包经营权）因受法律约束不能向市场公开流转，导致小城镇农户向商业银行申请贷款时往往难以提供有效的抵押物，加上缺乏小城镇建设风险分担机制，从而制约了金融对城镇化过程中大量农户及企业信贷需求的满足程度。
四、金融支持小城镇发展的建议
（一）加大政策扶持力度。一是制定和完善金融支持城镇化建设的优惠政策。对各金融机构为小城镇设点做出较大贡献的应给予一定的奖励。根据当地城镇化建设情况，制定支持小城镇建设的信贷优惠政策，健全商业银行开拓小城镇信贷市场的激励机制，为城镇化建设和发展营造良好的政策环境。二是整合地方政府的资源优势，通过组织政银企洽谈会、项目推介会等形式，向金融机构公开推介市场前景看好的小城镇建设项目和中小企业，努力构筑政银企互利共赢的合作平台，共谋求银镇共赢的结合点。三是完善财政引导各类资金投入的机制。政府部门可以积极整合各级财政资金，引导社会资金投向城镇化建设的政策，探索财政资金、政策性金融机构资金、商业性金融机构资金及社会资金的联合投资模式，持续优化小城镇投融资环境，吸引各方资金的投入。
（二）推动金融产品和服务方式创新。针对小城镇建设的资金需求状况，金融机构要根据经济要素的变化，积极探索发展以土地承包经营权、农村宅基地使用权、商铺经营权等为质押的信贷产品，着力推出面向小微企业、个体工商户、农户等生产经营主体发放的联保贷款，通过零售、批量营销等方式扩大小城镇及农村小额贷款投放。要针对小城镇居民消费贷款的需求，积极拓展消费信贷业务，持续开发适合教育、住房消费贷款等信贷品种，如购建房、大宗耐用消费品、教育等消费性贷款。要加强银行、证券、保险、投资基金行业间的合作，更好地满足小城镇客户的金融需求。在巩固传统业务的同时，积极开拓网络结算与服务、证券资金结算、资产管理、财务顾问、代销保险产品等业务，增强金融机构的综合服务能力，提高个性化金融服务水平。
（三）完善金融组织体系。一要优化小城镇的金融资源配置。对金融机构到经济落后的小城镇设置网点，政府应给予适当的政策优惠和资金补助。银行在信贷资金的投放上要注重结构优化，将更多资金投向农、林、牧、渔业，注重小城镇农村金融的发展。二要逐步放宽小城镇金融机构网点的准入门槛，发展新型农村金融组织，引导民间资本参股地方中小法人金融机构，通过组建村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等，培育和壮大适合小城镇发展需求的微型金融机构。三要完善小城镇信贷管理机制，通过适当下放县、镇一级银行经营网点的信贷审批权限，放宽向小城镇基础设施建设贷款的限制，改进贷款立项审批流程，适当安排一定比例城镇基础设施建设资金与中长期贷款，政府对贷款给予财政贴息等办法，进一步加快小城镇建设步伐。
（四）构建多元化融资模式。一是完善小城镇融资担保体系建设。通过成立由地方政府出资，园区企业、农民专业合作经济组织等参股的资本实力较强、可直接服务城镇化建设的担保基金或担保公司；或发展小城镇互助担保组织，支持小城镇发展多层次、多形式的融资担保机构，解决企业、个人融资担保难题。二是构建多元化的融资模式。要大力发展网络联保融资、物流金融、供应链金融、商圈融资等小微企业“抱团”融资模式，或鼓励企业通过发行企业债券、短期融资券、中小企业集合票据等形式，进一步拓宽小微企业融资渠道；要合理利用BOT、BT、TOT等各种融资方式吸引社会资金积极参与城镇基础设施建设，在坚持项目资本金制度的原则下，鼓励金融机构运用土地储备贷款、集合资金委托贷款、银团贷款、固定资产贷款等方式支持城镇基础设施建设；要适时推动市政债券、基础设施资产证券化等融资工具发展，以支持小城镇建设。
（五）探索开发性金融支持小城镇发展的新路径。由于小城镇经济自身存在弱质性，导致在城镇化进程中出现了政策性金融支持力度有限，商业性金融涉足意愿较弱的局面。基于此，应大力探索开发性金融的发展新路径，即国家通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，以市场建设和制度健全的方式，推动市场主体及自身业务的发展。开发性金融采取市场化运作方式，却不以盈利为唯一目标，其着力点是在市场缺损、制度缺失的领域，通过制度建全、信用建设来培育市场、营造市场、完善市场，并在建设市场制度的过程中获得自身可持续发展必须的利润。在实践中，要继续争取国家开发银行加大对地方小城镇建设项目的信贷支持力度，促使农业发展银行拓展支农职能和业务范围，逐步向农村小城镇建设的开发性金融机构转变，探索开发性金融发展的新路径。通过开发性金融对农村基础设施建设、中小微企业的先导性资金投入，发挥健全市场、建立机制、建设信用的作用，为商业性资金的流入奠定信用基础和培育潜在客户，搭建各类城镇化建设项目、中小微企业和金融市场之间的桥梁，把城镇基础设施项目、中小微企业转变为金融支持的热点，合理引导资金流向城镇化建设领域，拓展金融支持城镇化建设的市场空间。