澳大利亚消费信贷法律制度及启示

澳大利亚在1927年对该法的修改中，对消费者保护的措施也有所延伸，例如对借贷行为规定更为详细的要求，超额利率(Ex-cessiveInterestRate)不得超过48%等。可以说放贷法的制定是澳大利亚对长久以来处于制度“蛮荒”的信贷行业进行投石问路，政府对信贷行业的制度规范已有所关注，信贷立法处于前期萌芽阶段。

创建阶段(20世纪中期至20世纪80年代)。20世纪中期，澳大利亚开始了全国范围内的消费信贷立法审查工作。审查措施的启动促使澳大利亚成立了州常务委员会和英联邦总法律顾问机构，这些机构也提出了一系列的改革建议。1969年，Adelaide法学院教授罗杰森(ArthurRogerson)提交了著名的《罗杰森报告》，建议废止现有法律，制定全国统一的消费信贷法，该观点被维多利亚州马龙比委员会(MolombyCommittee)在1972年的报告所采纳。1972年，南澳大利亚州政府率先制定了《消费信贷法》和《消费者交易法》，确认了罗杰森报告提出的对广泛事项作出早期反应的必要性。尽管如此，澳大利亚的消费信贷立法改革步伐却相对缓慢，各州制定的信贷法仍然缺乏统一性。因此，1984年维多利亚州和新南威尔士州达成一致，制定了新的《信贷法》。随后，西澳大利亚州、澳大利亚首都地区以及昆士兰州也先后加入了该统一计划。但随着消费信贷立法改革的深入，《信贷法》也面临着诸多争议，例如条款复杂粗糙、规定过多且惩罚过严以及调整范围有限等。1993年，澳大利亚法律改革委员会制定了《澳大利亚统一信贷法协议》，以推进各州和地区立法改革的一致性。1994年昆士兰州制定了《消费信贷(昆士兰)法》(ConsumerCredit＜Queensland＞Act)，这部法律的附件也包含了《统一消费信贷法典》，计184条。昆士兰州的立法举措具有里程碑式的意义，同时也得到了大多数州和地区的响应，除了塔斯马尼亚州和西澳大利亚州之外，每个州和地区都制定了能够适用《消费信贷法典》的法律。在这一时期，虽然澳大利亚的信贷立法仍然是不统一的，但可以看出各州和地区政府在推动信贷立法方面所做出的努力，信贷立法在这一时期取得了飞跃式的进步。

发展阶段(20世纪90年代至今)。1996年，澳大利亚制定了《消费信贷法典》(以下简称《法典》)，该法典以诚实信贷为立法原则，并进一步确立了其立法目标，即提供法律来公平地适用于各种类型的消费信贷和所有贷款提供者，并且该法律在澳大利亚各个管辖区统一施行［2］。《法典》主要调整信息的提供和与消费信贷供应有关的贷款服务提供方的行为，它的实施对澳大利亚具有非常重要的意义，不仅在一定程度上改善了澳大利亚混乱的信贷立法局面，而且也为信贷市场的规范提供了标准。为了使《法典》的实施和跨区管理中的执行得到有效保障，同时也为了向信贷利害关系人提供一个全国性的平台，澳大利亚成立了“统一消费信贷法典管理委员会”，负责监督与协调相关活动，实践表明《法典》的实施对信贷市场的规范和消费者保护还是具有相当积极的意义的。进入21世纪后，科学技术和互联网的发展使资本得以迅速聚集，澳大利亚的信贷消费市场也得到了很大的拓展;与此同时，信贷消费市场也出现了很多新问题，如缺乏足够的信息公布、市场参与者的不平等、信用卡安全以及信贷欺诈等。因此，2010年澳大利亚推出了新的《全国消费者信贷法案》(NationalConsumerCreditCode2010)，该法案对银行剥削性操作予以规制，加大了对信用消费者的保护。2010年，澳大利亚又了《全国消费者信贷保护条例》(NationalConsumerCreditProtectionRegulations2010)。澳大利亚的信贷消费保护立法的内容和水平与经济发展水平联系紧密，这些法律法规的出台是为应对国际金融危机而对已有法律的补充和完善，为澳大利亚信用消费的健康发展提供了法律保障。

澳大利亚消费信贷法律的特点及局限性

(一)澳大利亚消费信贷法律制度的特点在消费信贷立法的调控下，澳大利亚消费信贷法律制度呈现出以下特点:1．消费信贷立法从分散逐步趋于统一。澳大利亚传统的消费信贷是由分散在几个法律中的相关条款来规制的，如《金融储蓄法》、《租买法》、《票据法》、《借贷法》、《公平贸易法》、《贸易实践法》等。此后《法典》的实施把从性质上关涉消费信贷的各种法律规范进行整合，针对性地处理消费信贷交易，使澳大利亚的消费信贷立法得到了统一。2．赋予贷款商特别的权利或给予特殊安排。在消费信贷关系中，贷款商是以营利为目的的消费信贷经营者，其利润会受到社会经济金融环境以及国家经济金融政策的直接影响，而这种政策和环境不是一成不变的，而是会发生变化甚至是较为频繁的变化的。为了使贷款商能够从这种变化的风险中生存下来，澳大利亚消费信贷立法赋予了贷款商一些特殊的权利，例如单方变更合同的权利，依据金融管理收取适当的费用，对文本、表格和程序进行标准化操作的权利等，这些权利也是对贷款商所面临外部风险的有效平衡。3．在对贷款商和消费者的关系上，贯彻了倾向性保护消费者利益的立法精神。在信贷消费市场中，消费者在处理与贷款商复杂的法律关系中始终处于弱势地位，完全依靠贷款商的自律是不能有效保护信贷消费者权益的。所以，澳大利亚通过立法明确消费贷款商的权利和责任，进而保护信贷消费者的利益。此外，澳大利亚重视立法调整和补充，通过长时间的积累，也形成了一整套完善并能够为消费者提供有效保护的消费信贷法律体系。

(二)澳大利亚消费信贷法律制度的局限性澳大利亚的消费信贷制度从萌芽至今已有100多年的时间，信用消费也占据了大多数澳大利亚人的生活，但是澳大利亚消费信贷制度在充分发挥其优化配置金融资源作用的同时，也在制度上呈现出一定的局限性。首先，现有法律仍未解决实践中所存在的冲突与矛盾。尽管现有法律就消费信贷机构开展信贷业务进行了规制，并为消费者提供了保护措施，但这些措施是否足以为消费者提供保护则有待考察。其次，在监管制度设计上，澳大利亚立法较为关注的是传统贷款领域，在非传统抵押贷款等新型贷款领域的监管制度则相对匮乏，特别是在全球金融危机爆发后，这些新型贷款领域的制度缺陷更应当引起广泛关注。第三，民事处罚制度的严厉性可能使贷款商因风险太大而离开信贷市场。根据《法典》规定，如果法院认为贷款商违反了借款合同或有关合同相关联的“关键要求”①，法院可以判令其支付一笔相当数额的民事罚款。《法典》之所以做出这样设置，是由于马龙比委员会认为民事处罚令是确保贷款商遵守法律的重要手段，如果一方知道其违约可能被起诉而使己方遭受经济损失，则其就有强烈的动机遵守法律，守约方即可以强制执行因另一方违约所能得到的利益，且无需公共机构的救济。这些条款的设置虽然严格地说并不限制竞争，但可能对经济造成一定的影响。目前的民事处罚机制尚不满足违法要件的行为认定为违法的潜力，这将导致贷款商过度守法，同时也可能使没有违法的贷款商承担实质上的守法成本，加之违约潜在处罚严厉性的双重制约，可能导致一些贷款商退出市场。从这一点上来看，澳大利亚信贷消费民事处罚机制的设置也是值得商榷的。

竞争与消费者保护的平衡

澳大利亚对信贷消费市场的规制遵循了资源的分配由消费者的偏好来决定，消费者的偏好和其支付能力的不断变化将带来商品和服务成本与价格的波动，市场由此也会处于永不停息的运转状态。但是，这一理论是建立在消费者与经营者有平等的地位和彼此相当的议价能力的假设上的，而事实上消费者在各个方面都无法与经营者抗衡。所以，对于改善市场交易结果和处理市场失灵来说，政府干预是必不可少的。因此，澳大利亚的信贷消费对消费信贷市场进行了合理干预。首先，通过规定贷款商的信息披露义务平衡市场中信息不对称现象。这是因为信息不对称是导致贷款商不正当行为的主要诱因，同时可能使价格机制不能对市场竞争产生有效的作用②。其次，对贷款商的产品创新进行限制。根据《法典》规定，贷款商不得以商品或其他财产替代信贷金额③，这能够确保消费者得到信贷金额的全部价值，避免消费者得到被贷款商过高估价的商品。另外，授权条例对违背《法典》目的而被禁止使用的费用作出了具体规定④。这一条款虽未列举出任何禁止的费用，但也潜在地限制了产品创新。例如贷款商会对是否采取新的收费措施时有所顾虑，担心被法律认定为不合适。更重要的是，这一条款也间接避免了消费者交纳不合理的费用。第三，澳大利亚立法也赋予法院运用民事处罚令，处理信贷市场中的不正当行为⑤，虽然这些规定潜在地增加了贷款商的守法成本，但在一定程度上也有利于对正当行为的引导，形成信贷市场的守法化运行。

澳大利亚消费信贷法律制度的改革及评价

在国际金融危机的大背景下，澳大利亚政府决策者也认识到金融机构、监管机构和政府对贷款操作应吸取美国、欧洲教训［3］，对信贷消费进行有效地监管和规制势在必行。因此，澳大利亚政府做出了积极的应对，以便维护信贷消费者的利益。

(一)消费信贷立法:危机的应对澳大利亚的政府系统分为六个州和两个领地，是具有联盟性质的政府系统，这样的政府系统结构使得在某些领域，比如在消费者信贷的问题上，联邦政府和州政府之间有重叠的职责。在信贷消费立法方面，因《法典》实施较早，并不能覆盖新兴的以及更为复杂的信贷产品，并且在法律规范方面还存在一定的混乱情况，迫切需要出台新的法律对这一局面进行调整。2010年澳大利亚政府适时颁布了《全国消费者信贷法案》，且全国信贷改革一揽子法案在2010年7月1日实行，代替了1992年以来的州和领地信贷法，这一法案为澳大利亚消费信贷立法的统一性做出了较大的贡献。该法案在内容上涵盖了大多数形式的消费者借贷，还包括困难期的延长，促进50万澳元贷款援助的获得性;同时，对贷方主动提高信贷额度(Unso-licitedExtensionofCreditLimits)、虚假或者具有误导性的广告(DeceptiveorMisleadingAdvertising)以及反向按揭(ReverseMortgages，即房屋所有人将房屋抵押给银行从而取得贷款的方式)等特定的、不利的借贷予以规制，确保消费者不被无法承受还贷的信贷合约所诱惑。此外，法案还包括停止银行剥削性操作，如使用家庭用品作为现金贷款担保等。这部法案集中体现了两个原则:负责任的信贷(ResponsibleLending)和消费者保护(Consum-erProtection)。负责任的信贷主要体现在对于贷款商的责任限定，要求贷款商必须提供诚实、公平和负责任的借贷服务(Mustprovidecreditserviceshonestly，fairlyandresponsibly)，并且贷款项目对于消费者不应该是不适用的。消费者保护原则适用于所有的信贷服务提供商，包括经纪人和顾问，其要求所有的信贷服务提供商必须持照经营、必须符合入门要求以及必须符合持续的行为准则⑥。2010年澳大利亚政府了《全国消费者信贷保护规范》(NationalConsumerCreditProtectionRegulations2010，以下简称《规范》)，对信贷许可、负责任的借贷行为、信贷登记制度等问题作出了详细规定［4］。2011年澳大利亚政府又了《全国消费者信贷保护规范修正案》(TheNationalConsumerCreditProtectionAmendmentRegulations2011)，该修正案对《规范》作出了修改。例如对信贷合同和消费者租赁中涉及的贷款方的信贷指引细节作出了进一步的详细规定，免除贷款方的信贷指引中对某些费用和佣金的披露义务，规定了借贷方在报价和提案披露文件中对于费用和佣金等问题应如何进行陈述。此外，该修正案还对特定情况下的信息披露的范围进行了修改［5］。2012年出台的《全国消费者信贷保护规范修正案》(TheNationalConsumerCreditProtectionAmendmentRegulations2012)，又对信用卡问题⑦以及家庭贷款问题⑧进行了规范。

(二)澳大利亚消费信贷立法改革的影响在国际金融危机的影响下，澳大利亚出台的一系列重要的国家信贷改革法案，将为澳大利亚借款人免受不公平和掠夺性的贷款操作侵害提供保护;对银行和经纪人来说，单一的国家认证体系和统一法律将减少监管障碍。此外，消费者在信用卡、抵押贷款等交易中的利益，也将得到更好的保护。综合来看，澳大利亚出台的一系列立法对应对金融危机来说较为乐观。澳大利亚的立法改革建立在既有立法经验的基础之上，改进了信贷行业的具体规范，并为消费者提供了更为完善的保护。法律条款也针对消费者和贷款商之间的利益做出了平衡，尽管其并不能完全解决消费者保护与最大商业竞争利益之间不可避免的紧张局面。信贷立法改革也进一步扩大了对信贷交易的规制范围，相对于此前立法中有限的适用范围而言，这将对信用消费者给予更广泛的保护。此外，澳大利亚的消费信贷立法改革，避免了采纳之前立法中过于技术性和复杂性的表述，而是采用了更加接近于日常语言的表述方式，这对于阅读者特别是消费者来讲都更加人性化。必须认识到尽管澳大利亚消费信贷立法改革在短时间内可能有一时之成效，但存在的问题也不容忽视。立法改革重点规制了不公平和欺骗性商业行为，这使信贷机构将面临较高的运营费用以及处罚费用，这种情况不仅可能使一些贷款商因此而离开贷款市场，这些费用也有可能转嫁至信用消费者，而使信贷市场面临更大的金融风险。由于世界经济复苏更多地需要改善消费者和企业的金融状况，这对澳大利亚也不例外。消费者的消费对于经济发展具有多重作用，不仅可以促进经济增长，同时对于促进就业也有积极作用。因此，澳大利亚实施严苛的信贷消费政策对于经济发展弊大于利。要实现经济的持续健康发展，应当从根本上解决信贷消费与就业、金融创新和经济效益之间的平衡问题，以防止并不乐观的全球经济环境给澳大利亚带来深层次的负面影响。

启示与借鉴

目前，我国的金融制度改革不断深入，消费信贷法律体系已有所发展，但仍然存在立法层次低、立法体系薄弱等诸多问题，同时在法律制度设计上也存在一定的困难。澳大利亚的消费信贷法律制度给我国的启示是:如何确立更为完善和稳固的消费信贷法律体系，以有效应对未来有可能卷土重来的金融危机。制度的构建不应仅在内容上有所回应，更为重要的是制度本身结构的健全和稳固。在制度设计上，消费信贷法律制度需要统一性的国家标准来约束，抑或需要具有差异性的地方性标准来规制，抑或二者的有机结合才是更为有效的解决方案，这是需要考虑的首要问题。对澳大利亚消费信贷制度的研究，能够帮助人们认识自身的缺陷和不足，并以澳大利亚消费信贷制度为借鉴，调整我国消费信贷的制度内容和结构:

第一，应明确消费信贷的监管目标和价值取向。政府确立对信贷市场的监管目标以及对市场失灵进行科学干预，是维护信贷市场稳定与保护消费者权益的必然选择。在消费信贷领域，从法律因素上来讲，国家和政府掌握主动权，可以通过立法建立一个让消费者放心的消费信贷法律环境，同时贷款商也有了明确的法律依据，可以大胆地确立和发展多种的、有法律保障的信贷销售方式［6］。20世纪80年代，澳大利亚削弱金融市场管制的做法，使消费者更容易从竞争激烈的消费信贷提供商获得有效的信用来使用。但是，在国际金融危机后，澳大利亚适时调整了监管目标，通过强化对信贷服务提供商的监管，以及加强消费者保护，保护信贷消费市场的稳定运行。对于中国而言，明确消费信贷的立法目标，对于制定消费信贷法律法规具有重要的指导意义。在确立立法目标和价值取向上，涉及鼓励竞争与消费者保护的双重要求，虽然这两个要求存在一定的矛盾，但并非完全对立。从我国目前的情况来看，应当在竞争与消费者保护之间寻求平衡，将倾斜性地保护消费者的利益为立法目标，结合经济发展、促进就业以及鼓励创新等内容，制定更具可操作性的法律法规。

第二，立法模式上可考虑针对具体问题，制定单行法规和地方性法规。澳大利亚传统的信贷消费是由分散在多部法律中的相关条款来规制的，直至《法典》的实施才将各种法律规范进行整合，使澳大利亚的消费信贷立法得到了统一。我国的消费信贷立法尚处于初步发展阶段，针对信贷消费的法律主要是商业银行法，虽然各大金融机构也有配套的实施规则出台，但尚缺乏针对信贷消费的专门立法。因此，我国可借鉴澳大利亚的立法思路，针对具体问题制定单行法规和地方性法规，在消费信贷领域的单行法规足够完备以及实施这些法规的经验成熟之后，再制定具有综合性、统一性的消费信贷法。

第三，在内容上应当完善信息披露，以及消费信贷交易的担保与保证制度。信息披露对于防范信贷风险来说具有重要作用，在一定程度上能够减少信息不对称给消费者带来的影响。澳大利亚消费信贷立法对贷款商的信息披露义务作出了具体规定，并在改革的法案中对信息披露问题进行了细化考虑，这将更加有利于实现诚实信贷的目的，以及规制信贷市场的信息不对称，使消费者获得充分的选择权。目前，我国的信息披露制度较为薄弱，应当在建立充分、合理的信息披露制度，以及保护消费者的知情权和选择权方面作出努力，降低信息披露不充分所带来的信贷风险。此外，澳大利亚信贷合同中的担保与保证制度也值得借鉴⑨，我国除了可以借鉴澳大利亚信贷合同的担保和保证制度外，还可以根据我国国情，由政府组建个人贷款担保基金，以及设立独立的消费信贷担保机构，为信贷消费提供更具信誉的政府担保。除此之外，还可以考虑个人消费贷款与保险公司的联合运作，在借款人不能偿还贷款的情况下，可由保险公司承担相应的责任。

第四，应当设立专门的信用消费者保护机构，加强对金融消费者的教育。在澳大利亚的信贷消费改革中逐步加强了对消费者权益的保护，也设立了专门的管理委员会来保障法律的实施和执行。随着我国信贷消费的发展，对信用消费者的保护不容忽视。目前，我国对于技术性和专业性都较强的信贷消费并没有设置专门的消费者维权机构，普通消费者维权机构(如消费者协会)对金融消费者保护的作用极不明显。因此，由政府设立专门的金融消费者保护部门尤为必要。另外，除了依靠监管机构对金融消费者问题进行监督和问责之外，还应当加强对金融消费者的宣传教育，使其能够了解消费信贷知识、消费信贷体系的建设思路以及法律所赋予他们的权利，从而帮助消费者提高自我保护能力。

作者：鞠晔单位：北京联合大学应用文理学院