经济技术的运行与特征

本文作者：张彬余振工作单位：武汉大学商学院世界经济系

一、APEC经济技术合作内容的拓展

APEC自成立以来就一直关心亚太地区的经济与技术合作。从1989年APEC第一届部长级会议到2003年APEC第十五届部长级会议，APEC经济技术合作经历了一段曲折的发展历程。具体而言，APEC经济技术合作的发展历程可以分为三个不同的阶段。第一个阶段从1989年到1994年，为APEC经济技术合作的起步阶段。此阶段的APEC经济技术合作实际上处于一个“有其实而无其名”的状态。因为在起步阶段，APEC开展了一些具有经济技术合作性质的项目，例如收集资料和数据、建立信息网络、编制手册和概览、举行研讨班和博览会、编纂大事记等，但是APEC官方文件从未正式提出“经济技术合作”这个概念。只是在1994年《茂物宣言》中，APEC才首次提出了一个与经济技术合作相近的“发展合作”的概念。由此可见，这一阶段是APEC整体发展思路还在发展和逐渐完善的阶段，APEC各成员对于APEC经济技术合作应该是什么、如何开展经济技术合作、开展APEC经济技术合作需要实现什么目标等基本问题均缺乏明确的认识。第二个阶段从1995年到1996年，为APEC经济技术合作的框架建设阶段。在这一阶段为了更好地推动和指导APEC经济技术合作的发展，APEC在1995年和1996年分别发表了《执行茂物宣言的大阪行动议程》（简称《大阪议程》）和《APEC加强经济合作和发展框架宣言》（简称《马尼拉宣言》）。通过这两个纲领性的文件，APEC正式使用“经济技术合作”的概念，并详细阐述了经济技术合作的基本原则、合作方式、13个具体合作领域、6个优先合作领域、合作的目标、合作特点等内容，构建出APEC经济技术合作的基本框架。其中还有值得一提的是，《大阪议程》首次将经济技术合作放在与贸易投资自由化并列的位置，从形式上改变了APEC进程中“重贸易投资自由化、轻经济技术合作”的倾向。由于这一阶段主要是APEC探讨经济技术合作的框架性问题，所以经济技术合作的进展显得比较务虚。第三个阶段从1997年至今，为APEC经济技术合作的机制建设与具体实施阶段。1997年7月东南亚爆发金融危机，对APEC部分成员的经济带来了巨大冲击，并促使APEC加快了推动经济技术合作发展的步伐，从而APEC经济技术合作也进入了第三个发展阶段即机制建设与具体实施阶段。在此阶段，经济技术合作的发展主要表现在以下三个方面：第一，为完成前阶段布置的任务而推动APEC经济技术合作的具体实施。APEC采取的具体措施包括通过“加强APEC经济技术合作管理的指导原则”的提议、建立“APEC经济技术合作信息交流中心（APECECOTECHClearingHouse）”、制定“经济技术合作行动计划（ECOTECHActionPlans，EAPs）”和提出《E-APEC战略》等。第二，为保证经济技术合作的顺利有效进行而推动经济技术合作的制度建设。主要反映在建立APEC经济技术合作分委员会(SOMCommitteeonECOTECH-ESC)①方面。第三，为确保经济技术合作的不断发展而推动经济技术合作内容的不断创新。例如APEC泰国会议就根据APEC外部形势变化，对APEC经济技术合作的优先合作内容以及目标进行了拓展，新增加了“融入全球经济、促进知识经济发展、加强反恐能力建设以及迎接社会领域全球化”4个优先合作领域。

二、APEC经济技术合作运作特点

经历了15年的发展以后，APEC经济技术合作逐渐成长为一个以APEC为中心、以各成员和工作组为基点的多层次多领域的合作体系。具体而言，该多边合作体系有以下特点：第一，拥有较完整的机构体系、项目审批、执行和监督机制，为经济技术合作的顺利开展提供制度保障。APEC经济技术合作的实施主要通过各成员的官方机构设立的APEC工作组，由工作组负责政策对话和审核制定具体领域的经济技术合作的集体行动计划，并上报APEC高官会批准实施。APEC经济技术合作运行体系由具体实施机构、咨询机构和管理机构三大部分组成，其中经济技术合作的具体实施机构主要包括APEC高官会下的11个工作组，即贸易和投资数据工作组、贸易促进工作组、产业科技工作组、人力资源开发工作组、地区能源合作工作组、海洋资源保护工作组、渔业工作组、旅游工作组、电信工作组、交通运输工作组、农业技术合作工作组和中小企业工作组，另外经济委员会和贸易与投资委员会也参与到少数项目中；咨询机构是APEC工商咨询理事会，同时工商咨询理事会也是工商部门与部长会议和高官会议联系的纽带；管理和协调工作由高官会和其下的ESC来进行，另外预算与管理委员会负责对某些项目提供资金支持；部长会议和领导人会议对于经济技术合作活动做出指示。ESC是APEC经济技术合作体系中最重要的机构，他的主要职能包括：通过与APEC各论坛协调，并凝聚各论坛的努力，更加有效地推进APEC经济技术合作议程的实施；为加强和便利APEC工作提供一个政策管理工具；为实现APEC目标可能采取的行动提供指导。近年来经济技术合作的快速发展，一定程度应该归功于以上机构提供的制度保障。第二，具有明确的合作内容、多样的合作形式和相对稳定的资金来源，有助于经济技术合作的具体实施。APEC经济技术合作进入机制建设与具体实施阶段之后，经济技术合作的具体内容、合作形式以及资金来源都得以确定。首先，经济技术合作的主要内容不断扩展。1998年11月APEC第十届部长级会议通过了“加强APEC经济技术合作管理的指导原则”提议，鼓励APEC各个论坛围绕着人力资源开发、促进持续增长、利用未来技术、基础设施建设、振兴中小企业、发展资本市场等六个优先领域开展经济技术合作活动，因此在APEC的指导之下，APEC各成员主要围绕以上六大优先合作领域开展合作项目。其次，经济技术合作的开展形式多种多样。APEC经济技术合作涉及的范围很广，例如研究、数据资料的收集和分享、人员培训以及各类学术研讨会等都属于经济技术合作的范畴。为了更好的推动经济技术合作的发展，ESC从侧重项目开展方式的角度，将APEC经济技术合作项目分为三大类：信息收集类、信息分享类和培训类。信息收集类主要包括以调研、研究、报告等形式开展的合作项目；信息分享类主要包括以研讨会会议、培训、标准成功例、数据库网站建设、APEC中心展览等形式开展的合作项目；培训类则主要包括以举办培训班等形式开展的合作项目。最后，经济技术合作的资金来源构成。一般而言，经济技术合作资金来源由两部分构成：一是APEC成员捐助的资金，它构成了APEC中央基金的来源；二是项目的主办方及其合作伙伴自筹的资金。APEC中央基金项下设立三个账目：第一个是管理账户，主要用于APEC秘书处、工作小组以及职员日常管理工作的开销；第二个是贸易和投资特定账户（又称TILF资金账户），特定用于加强贸易与投资自由化和便利化的活动及有关项目的开销；第三个是运作账户，主要用于APEC的一些申请项目的开销。APEC对经济技术合作项目的资金资助主要是指APEC运作账户和TILF账户提供的资助。因此，APEC经济技术合作项目按资金来源可以分为五种：完全由APEC运作账户资助的项目、由APEC运作账户资金和成员方自筹资金共同资助的项目、完全由TILF账户资助的项目、由TILF账户资金和成员方自筹资金共同资助的项目和完全由成员方自筹资金完成的项目。可见，APEC经济技术合作项目内容、实施形式以及资金来源的确定使其合作的具体实施更为顺利。第三，APEC建立了较全面的项目评估体系来对经济技术合作项目进行评价，从而为更好的推动经济技术合作的发展提供了技术支持。APEC针对经济技术合作项目的实施，专门设计了项目申请的数量评估、项目实施的数量评估和项目成果的数量评估三个评估体系。它的构成如下：首先，经济技术合作项目申请的数量评估框架由20个评估指标构成，它包括：项目的申请是否与APEC设立的优先领域存在清楚的直接的相关关系、申报的项目是否属于APEC设定的某一个或某几个具体的优先领域、项目的实施能否促进APEC优先主题的实现、项目的目标能否实现并被量化、APEC开展此项目是否存在比较优势、项目的申请是否具备丰富的背景研究、申请的项目是否存在领域交叉的问题或者是否需要其他工作组的协助、申请的项目是否符合“APEC妇女整合架构”的精神、开展项目的方法是否明确可行、项目申请的资金规模APEC是否能够承受、资金申报程序是否符合APEC的财务制度、项目是否得到了工商私人部门以及非政府组织的充分支持、项目成功实施可能遭遇的主要风险是否被确定并被控制、是否制订项目实施状况监察和信息反馈方案、项目的预期成果能否满足受益人的需要、项目是否拥有持续创造利益战略、项目设计是否制订信息和新发现共享计划、有无其他相关要点、APEC是否应该给予资金资助。其次，项目实施的数量评估框架由13个指标构成，它包括：合作项目的目标和成果能否如期实现、项目顺利实施过程中是否遇到事先无法预见的风险、项目的实施方略和组织安排是否顺利执行、项目的管理是否专业、项目的预算资金是否到位、项目的资金使用是否符合APEC目前的财务制度、工商私人部门和非政府组织参与和支持合作项目的承诺是否兑现、项目开展涉及到的领域交叉的问题是否得到有效控制、妇女是否获得可测定的利益、项目实施状况监察和信息反馈工作是否有效开展、项目的成果和发现是否被收集整理或者是否按照之前制定的计划予以共享、有无其他相关要点、项目实施状况跟踪是否有效。最后，项目成果的数量评估框架由17个指标构成，它包括：已完成的项目如何推动APEC优先领域的发展、项目预定的目标是否全部实现、项目成功实施遭遇的风险是否被有效控制、已完成的项目是否遵守APEC现有的财务制度、项目的预期收益是否完全获得、受益人对项目的成果是否满意、有无受训者对培训评价的文字记录、项目是否实现“APEC妇女整合架构”制定的优先目标、项目开展涉及到的领域交叉的问题是否已经得到妥善处理、项目实施后是否与APEC其他工作组建立紧密良好的合作关系、是否有其他APEC成员积极参加该合作项目、有无工商私人部门和非政府组织参与该项目、开展项目取得的经验教训是否被整理并实现共享、项目能否持续产生效益、有无开展后续项目的可能、有无其他相关要点、对项目的判断是否准确。①

三、APEC成员参与经济技术合作的价值取向分析

APEC经济技术合作是APEC的重要组成部分，它的良好发展离不开APEC各成员的大力支持和积极参与。APEC发达成员拥有丰裕的资金、先进的技术和管理经验，无疑是APEC经济技术合作重要的参与方。APEC发展中成员一直是经济技术合作最有力的支持者和倡导者，在APEC经济技术合作发展中占有重要地位。根据APEC经济技术合作信息交流中心提供的数据，可以将APEC发达成员与发展中成员参与经济技术合作的状况概括为以下几点。第一，尽管各领域的合作项目均有涉及，但是人力资源开发领域的合作最受青睐。如下图1所示，在1993年至2002年间，APEC发达成员共主持经济技术合作项目362个，其中属于人力资源开发合作领域的项目共计116个，占项目总数的32.1%。在此同期，APEC发展中成员共主持经济技术合作项目273个，其中属于人力资源开发合作领域的项目共有101个，占到发展中成员主办项目总数的37.1%。在其他优先合作领域，发达成员和发展中也实施过一些项目，但是数量上都不能与人力资源开发合作领域的项目相比。第二，APEC大部分合作项目采取的是调研、报告以及会议等简单易行的实施方式。如图2所示，在APEC发达成员举办的362个经济技术合作项目中，以调研、报告以及会议形式开展的项目共230个，占到项目总数的63.6%；在发展中成员主办的273个经济技术合作项目中，调研、报告以及会议类型的项目共有181个，占发展中成员开展项目总数的66.3%。第三，APEC成员以自筹经费完成的合作项目居主导地位。在资金和技术方面，APEC发达成员都要比发展中成员更具优势。经济技术合作实施的关键在于资金和技术，因此经济技术合作的发展离不开发达成员支持。如图3所示，在APEC发达成员主持的362个合作项目中，发达成员自筹资金完成的项目共有208个，占发达成员承办项目总数的57.5%。其中完全由发达成员自筹资金完成的项目共有103个，占发达成员承办项目总数的28.5%。由此可见，发达成员并非完全不愿意承担经济技术合作的运作费用。APEC发展中成员实施的273个合作项目中，由承办方自筹资金开展的项目共有182个，占发展中成员开展项目总数的66.7%；其中，完全由承办方自筹资金开展的合作项目共有81个，占发展中成员开展项目总数的29.7%。由此说明了APEC发展中成员也愿意为推动经济技术合作的发展而付出实际行动。通过对APEC发达成员和发展中成员参与经济技术合作的状况分析，可以看出APEC发达成员与发展中成员对待经济技术合作的态度和价值取向是不同的，由此得出以下结论。第一，APEC发达成员愿意在不增加额外义务的前提下支持经济技术合作的发展。之所以APEC发达成员起初排斥经济技术合作，主要是担心经济技术合作会增加它们的经济负担。即便后来发达成员转变了对待经济技术合作的态度，它们的这种担心也一直存在。因此，APEC发达成员在支持经济技术合作发展的同时，也不忘强调发达成员与发展中成员义务的一致性，不能给发达成员增加额外的义务。APEC发达成员侧重开展人力资源开发领域的合作项目，并且较多的采用调研、报告以及会议等形式，都反映了发达成员的这个价值取向。因为人力资源开发项目大多数涉及金额比较小，在合作开展形式、内容以及资金调度等方面各参与方也非常容易达成共识，所以开展此类合作项目不会给发达成员增加新的义务。第二，为换取APEC发展中成员对贸易投资自由化的支持，发达成员也愿意支持经济技术合作的发展。为了实现APEC贸易投资自由化而支持经济技术合作是发达成员的基本价值取向，所以发达成员自筹资金完成大部分经济技术合作项目的目的在于谋求发展中成员对贸易投资自由化的支持。可以推断，发达成员愿意在发展中成员支持贸易投资自由化的基础上，支持经济技术合作的发展。事实上，APEC大阪会议以及马尼拉会议能够在经济技术合作方面取得较大进展，都可归因于发达成员与发展中成员之间的博弈。第三，推动经济技术合作的发展可以从争议较少、简单易行的合作形式开始。APEC经济技术合作是一种全新的合作模式，一方面由于没有先例可供借鉴，另一方面由于内容纷繁复杂，因此在经济技术合作的开展过程中存在许多有争议的地方。为了尽快开展经济技术合作，发展中成员认为可以从争议较少、简单易行的合作开始。尽管这样与发展中成员起初期望的还有一定差距，但是还是优于完全无所作为。发展中成员重点开展人力资源开发领域的合作，并大多数合作项目的开展选择调研、报告以及会议等形式，都反映出发展中成员的这种价值取向。第四，发展中成员愿意在推动经济技术合作发展的过程中承担一定义务。由于经济技术合作主张各参与方共同投入，因此发展中成员在敦促发达成员支持经济技术合作的同时，也愿意承担一部分义务，投入资源促进经济技术合作的发展。发展中成员的这个价值取向，体现在发展中成员积极以自筹资金方式主办的合作项目的资金投入上。

四、APEC经济技术合作走势

贸易投资自由化和经济技术合作是支持APEC的两个支柱，二者应是相互支持、相互促进的互动关系。但由于APEC成员之间存在着政治、经济、社会、文化等巨大的差异，造成APEC贸易投资自由化的进展快于经济技术合作，这种现象显然与现实发展的要求不相符合。目前，亚太地区贸易投资自由化已成为一股不可抗拒的历史潮流，APEC成员要求加强经济技术合作的呼声不断提高,经济技术合作正进入一个历史性的发展机遇期。尤其下两届APEC会议将分别在智利、韩国两个发展中成员举行，这为APEC经济技术合作把握这一历史机遇创造了条件。对今后几年经济技术合作的走势进行展望，我们的看法如下。第一，APEC经济技术合作的制度建设有望进一步加强。经济技术合作能否深入发展，各领域的合作项目能否顺利进行并取得良好效果，在很大程度上需要依靠一套完善的机制给予支持。目前，APEC已成立经济技术合作委员会专门负责相关事宜。但是在项目立项、监督、核查、评估、资金以及协调等方面，机制建设仍存在一些滞后。以经济技术合作成果的评估为例，由于经济技术合作不像贸易投资自由化那样容易量化，使得评估相对比较困难，尤其是对各个成员经济社会发展带来的静态效应和动态效应的评估，就需要有专门机构来负责评估工作。因此，APEC需要进一步加强经济技术合作委员会的制度建设，完善其各项管理职能。此外，随着合作项目的日益增多，为了更好的对项目资金进行统筹规划，十分有必要成立专门的“经济技术合作基金”，以强化资金管理方面的制度建设。目前，APEC发达成员和发展中成员都对经济技术合作的发展持积极态度，有理由相信APEC各成员将继续推动经济技术合作的制度建设，以谋求经济技术合作进一步发展。第二，经济技术合作将在与贸易投资自由化的互动中求发展。在APEC中，经济技术合作与贸易投资自由化一直保持着相互支撑、相互促进的关系。但是自东南亚金融危机以来，APEC贸易投资自由化的发展步伐不断放慢，它对APEC经济技术合作的推动作用也不断减少。因为在整个APEC范围内推动贸易投资自由化的难度比较大，所以一部分APEC成员开始尝试推行次区域经济合作，希望通过APEC次区域经济一体化来实现自由贸易。目前，中国与东盟、新加坡与日本、澳大利亚与新西兰都已经签署了自由贸易协定。值得注意的是，这些贸易协定并不仅仅包括与自由贸易相关的内容，而且还包括与经济技术合作相关的内容。以日本和新加坡签署的《日本和新加坡新时代经济伙伴关系协定》（简称《日新协议》）为例来分析。《日新协议》分为“自由化和便利化”和“伙伴关系和合作”两大部分，第一部分主要包括：货物贸易原产地规则、相互承认协定、服务贸易（包括金融、速递和通讯服务）、投资、自然人流动、政府采购等7项内容；第二部分则主要包括：海关程序、无纸贸易、知识产权、竞争政策、金融服务、信息和通讯技术、科学和技术、人力资源管理和开发、促进贸易和投资、中小企业发展、广播等12项内容。从该协议的内容分布来看，“伙伴关系和合作”大大超过“自由化和便利化”，说明该协定的目标不仅仅局限于传统的货物贸易，而且包括双方经济领域中的广泛经济技术合作。随着APEC次区域经济一体化趋势的不断发展，更多类似于《日新协议》的自由贸易协定将会出现，对APEC经济技术合作的发展必然会起到极大的推动作用。因此也可以预测，经济技术合作将借助日益高涨的APEC次区域经济一体化趋势谋求进一步发展。2004年4月24日，中国国家主席在亚洲博鳌论坛发表演讲时提出了成立亚洲自由贸易区的建议，如果这项建议为亚太成员接受，相信能对APEC经济技术合作的发展产生重要影响。第三，支持安全型经济技术合作将占有一席之地。9•11恐怖袭击事件发生以来，恐怖主义逐渐成为亚太地区安全稳定、经济发展的主要威胁。相继发生在印尼、马来西亚、俄罗斯等APEC成员的恐怖袭击和绑架人质事件，不仅严重影响了亚太地区的安全与稳定，而且给亚太地区的经济增长带来了极大的负面影响。其一，恐怖主义泛滥使亚太地区的旅游业蒙受巨大损失；其二，恐怖主义的存在导致运输保险费的上扬，增加了亚太地区投资和贸易的成本；其三，恐怖主义长期存在必将降低国际投资者对亚太地区的投资信心。有鉴于此，APEC成员认为有必要进一步开展“反恐”合作，保障APEC地区贸易投资的安全。尤其是美国、日本以及澳大利亚等发达成员，对APEC“反恐”合作态度甚为积极。他们提出，在APEC中不仅要开展对贸易和投资自由化和便利化有直接辅助作用的“支持自由化的合作”和以实现亚太地区“持续增长和公平发展”、“缩小各成员经济体之间经济发展水平差异”为目标的“支持发展的合作”，也要开展以保障亚太地区贸易安全为目标的“支持贸易安全的合作”。目前，APEC已经将“反恐”合作纳入经济技术合作框架，而消灭恐怖主义还尚需时日。可以预见，在以后几年里，“支持贸易安全的合作”将成为APEC经济技术合作的工作重点之一。