公务员薪酬制度改革路径探析

摘要：公务员薪酬制度是我国收入分配体制的重要内容。然而，现行的公务员薪酬制度则存在着结构和设计不合理等一系列问题。因此，加快构建科学合理的公务员薪酬制度显得尤为重要。实现公务员薪酬制度的良性运行和有效激励，对提高政府行政部门的运行效率有着积极的现实意义。

关键词：公务员；薪酬制度；改革

一、引言

公务员薪酬制度是国家收入分配体制改革的重要组成部分，其合理性对公务员工作的积极性产生直接影响，并对推动政府职能的转变与社会的发展具有深远影响。近年来，我国学者对公务员薪酬制度的研究日益提高，大多集中于薪酬水平的高低、薪酬激励机制以及管理体制等方面。薪酬水平方面，熊通成等（2014）认为，地方财力是影响公务员收入水平的主要因素。何宪（2016）认为，公务员工资与国家权力、政治因素、管理体制以及人员流动有关，为构建合理的公务员薪酬体系，应推动薪酬分级管理。薪酬激励机制方面，赵驹（2013）认为，在公务员激励机制的设计中应将“对内公正性和对外竞争性”相结合，提升绩效在公务员薪酬中的占比。薪酬管理体制方面，何宪（2017）指出，公务员工资的有效管理核心在于对不同职业加以合理分类，要考虑人员角色的差异，充分发挥行业主管部门的作用。张玉磊（2018）认为，建立与社会主义市场经济相适应的薪酬激励制度、完善考核体系等是规避公务员激励失灵现象的有效措施。现阶段，学者们分别从不同的角度、不同的层面对公务员薪酬问题做出更为系统的分析与研究，为公务员薪酬制度的改革提供了理论依据。

二、改革开放以来中国公务员薪酬制度的历史演变

改革开放40年以来，我国的政治、经济、社会等发生了极大变化，公务员薪酬制度改革也随着这一改变做出了积极回应。在不同改革制度的推动下，公务员的权利范围日渐明晰，工资作为公务员劳动者的正当权益备受关注。我国的公务员薪酬制度历史演变主要分为三个阶段。1.第一阶段：1985—1993年。改革开放以来，我国经历了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济的重大转变，而经济体制改革作为我国工资分配的直接推动力，影响着公务员薪酬制度的变化。党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出并实行“有计划的商品经济”，从而在工资领域中打破传统的平均主义，构建与岗位职责相匹配的工资制度———“结构工资制”。同时，初步建立起公务员工资水平调整机制，保证公务员工资的公平性与合理性。2.第二阶段：1993—2006年。为了进一步适应经济体制改革的需要，党的十四大进一步提出经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制的建立。工资分配领域，提出了改革原有制度内容，构建符合企事业单位和机关特点的工资机制———“职级工资制”。职级工资制的推行破除了论资排辈的影响，将职位和贡献作为主要评定标准，其高低主要取决于职务的高低，一定程度上强化了人员的“官本位”意识。同时，明确公务员工资调整的依据为《国家公务员条例》以及《机关工作人员工资方案》，公务员工资制度逐步走向现代化。3.第三阶段：2006年至今。2006年，收入分配秩序问题的出现推动了第三次公务员工资制度改革。此次改革旨在调整津贴发放超额、资金来源不规范而导致的同一地区不同单位间收入不合理拉大的问题。此时工资结构中取消了工龄工资和基础工资，增加了级别工资的数量，扩大相应职务对应的级别，提升了级别晋升的空间。随着工资结构的不断优化，津贴补贴相关规定也进一步规范，授予省、直辖市、自治区的津贴补贴发放的权力，缩小机关与企业人员工资的差距，逐步实现不同部门之间津贴补贴资金来源、标准及方法的统一。

三、改革开放以来中国公务员薪酬制度的现状

1.工资制度的设定依据相对单一。我国现行的公务员工资制度主要基于传统的干部管理身份的思路，以职务和级别作为薪酬水平的依据，而工作能力、工作绩效等因素对薪酬水平高低的影响并不显著。此外，由于岗位性津贴管理分类粗放，导致公务员间的工资收入水平的差异，从而出现部门间的不公平现象。尽管1993年《国家公务员暂行条例》中提出实行职位分类制度，2005年《公务员法》进一步规范公务员的分类，明确工作职能等，但在公务员管理体系中并未构建科学系统的职位体系。传统职务和职级工资制度中，关于职位价值的认同并不明确，从而影响公务员的工作积极性。2.工资管理中财权与支出的权责界定模糊。在公务员工资管理制度中，中央和地方的权责范围并不明确：中央从顶层设计层面制定公务员薪酬制度，而地方始终有一定的工资分配权，且处于与中央间的博弈状态。具体而言，一方面，中央财政关于公务员的工资保障体现出地方政府对中央的依赖，另一方面，地方政府凭借自有资金打破中央政策限定发放津贴、补贴，甚至出现改革性补贴和奖金发放的失序状况。究其原因，主要源自中央和地方在公务员薪酬管理体制中的权力界定模糊，责任划分不明，不仅影响中央地方公务员工资的宏观管控，还为地方权力滥用提供了场域。3.公务员工资法制化力度有待加强。目前，我国公务员薪酬水平设定的依据主要源自各级政府阶段性工作目标的要求，例如2006年为了缩小收入分配差距，进一步规范分配秩序，中央出台了相应措施，再如2015年，为了适应养老保险制度的需求而对薪酬制度进行相应调整。相对于中央政府，地方政府更多的是基于自身情况，以不同形式出台和落实各类政策文件以提高公务员工资待遇，而这些政策的实施大多没有明确的法律依据。可见，我国关于公务员的法律制度并不全面。基本法方面，只有《公务员法》中明确了公务员工资福利的基本原则和规定，但并没有相应的措施方案和实施细则，使得落实困难重重。

四、我国公务员薪酬制度改革及展望

在社会主义市场经济条件下，构建并实施科学的公务员薪酬制度，是推动社会良性运转的动力。然而当前，公务员薪酬制度存在上述诸多问题，这些问题都是在未来改革中需要解决的。1.构建职位分类和工作分析相结合的薪酬结构。公务员薪酬分配关系反映出公务员与政府部门间的契约关系。政府作为为社会提供公共产品和公共服务的主要提供者，理应为其雇员———公务员提供与之匹配的劳动报酬。公务员在不同的岗位中，通过履行相应的岗位职责，运用知识、技能等付出劳动，提供公共产品和公共服务，从而实现自身的岗位价值。因此，从本质上来看，作为劳动报酬的公务员的工资和企业人员的工资是相同的。而问题在于公务员薪酬结构的设定，改变传统的分类方法。根据级别确定工资，明确不同职位分类的内容和标准，并据此分析不同职位的工作内容，从而系统而全面分析不同岗位公务员的工作内容和工作价值，在此基础上清晰界定岗位的工作权限、责任和能力匹配程度，构建科学的职位分析体系，作为薪酬结构内容设定的合理依据。2.建构与绩效挂钩的薪酬增长机制。上世纪80年代，基于绩效的工资制度在发达国家的公共部门中被广泛运用，主要方法是通过评估绩效结果作用于工资增长中，亦或基于绩效结果的分析，通过发放奖金等将绩效与工资挂钩。1978年，美国开始实行绩效工资制，一方面，根据SMART原则为公务员个人设定绩效目标，并通过标杆法、360度绩效评价法等考核绩效结果，并将这一结果运用在人员晋升、培训以及工资水平等方面；另一方面，除了个人之外，美国在各级政府中也强调并推行绩效管理，各级政府向中央政府或州政府提供战略规划、年度预算报告和年度绩效报告，并交由国会和各州议会审议。未来在我国公务员薪酬制度改革中，亦应将绩效考核纳入薪酬体系中，运用绩效结果并充分体现在公务员培训、晋升以及薪酬水平等环节，从而构建持续、科学、合理的公务员薪酬增长机制，激发公务员的积极性，强化公务员队伍的稳定性。3.加快推进公务员薪酬立法。《公务员法》是规范公务员管理，保障公务员合法权益的法律制度。为推进公务员薪酬立法，首先应将《公务员法》中关于公务员工资的规定具体化、程序化，形成可操作化的法律细则，推动公务员薪酬基本立法。此外，在现有法律制度的基础上，制定《公务员薪酬法》，从法律层面规范薪酬调整的审议流程。同时，遵循《公务员法》中工资调查制度的相关规定，定期对公务员以及企业人员的工资水平进行调查，将调查结果作为公务员工资调整的依据。除了要在法律层面规范公务员薪酬之外，中央还需加强对各级地方薪酬制度的管控，接受社会监督。与此同时，还应建立有社会各界构成的国家薪酬管理委员会，一方面审议公务员薪酬管理制度的各项程序及内容；另一方面，构建政府、社会等多中心管理体系强化对公务员薪酬制度的管控与规范。

五、结论

改革开放以来，中国公务员薪酬制度改革成效较为显著，同时，在社会主义市场经济的推动下，市场化薪酬制度的构建也面临着诸多挑战。当前，公务员薪酬制度改革持续推进，其关键问题是构建中央与初次分配劳动力市场衔接机制，确保同一地区公务员薪酬与相同工作性质的企业员工薪酬间的可比性，调整工资结构，缓和地区间的劳资关系。长远来看，我国公务员薪酬制度改革应持续推进薪酬结构调整，明确中央与地方财政权责划分，加快公务员薪酬立法进程，同时推动相关专业人才的培养，实施有效薪酬管理人员培训和专业认证，为推行新的公务员薪酬制度提供充实的人才基础。

参考文献：

[1]熊通成，曾湘泉.地方财力、分配决策与公务员工资收入地区差距的实证分析[J].统计与决策，2014（19）：95-99.

[2]赵驹.我国公务员激励机制存在的问题与对策研究[J].管理世界，2013（04）：170-171.

作者:黄华 谷雨 张强 单位:河北经贸大