铁路系统安全管理法规研究

摘要：欧盟高度重视欧洲铁路系统的安全性，并通过制定法律、完善法规实现欧盟铁路安全一体化。本文对欧盟关于铁路安全的2016/798指令进行了系统研究，分析总结了欧盟铁路系统安全管理的特点。欧盟铁路系统逐渐完备的法律制度建设以及安全管理体系对我国铁路系统安全运营与安全监管具有重要的启示作用。

关键词：欧盟，铁路系统，安全管理，安全法规

为了保证欧洲铁路的安全性，欧盟在欧洲铁路系统开展了一系列改革，最为突出的是通过立法保证欧洲铁路系统的安全性。2004年4月29日，欧洲议会和欧盟理事会颁布关于欧洲铁路安全的2004/49/EC号指令，该指令对95/18/EC指令进行了修订，旨在通过协调统一安全规则、铁路企业的安全认证、国家安全部门的任务以及事故调查内容等，建立共同的欧洲铁路安全监管框架。为了使欧洲铁路系统实现统一化，促进欧洲铁路安全管理进一步发展，在考虑科学技术发展，以及欧盟和国际法的发展的基础上，2016年5月11日，欧洲议会及欧盟理事会又对2004/49/EC指令进行了修订，批准了关于欧盟铁路系统安全性的（EU）2016/798指令。该指令通过采用共同安全目标（CSTs）和共同安全方法（CSM），确保了欧洲铁路高水平的安全。目前，基于国家技术标准的国家规定正在逐渐被基于根据共同安全目标（CSTs）、共同安全方法（CSM）和互通性技术规范（TSIs）建立的通用标准的规则所取代。（EU）2016/798是欧洲铁路顶层安全法律，它构建了欧盟的安全管理框架，成为保证欧洲铁路安全的重要法律依据。

1欧盟关于铁路安全的EU/2016/798指令

欧洲议会和欧盟理事会于2016年5月11日了关于铁路安全的（EU）2016/798指令。该指令对铁路安全管理和共同安全指标、共同安全方法、共同安全目标等内容作出规定，旨在推动欧盟各成员国建立欧洲铁路安全管理体系。（EU）2016/798指令指出：“安全管理体系是控制风险公认的工具，而基础设施经理和铁路企业应负责立即采取纠正措施，防止事故再次发生。成员国应避免在发生事故后立即制定新的国家规定，除非需要制定新规定以作为紧急预防措施。（EU）2016/798指令共包括6章，共36条和5个附件，附件为正文的补充完善。指令内容包括一般性条款、铁路安全的发展和管理、安全认证与授权、国家安全机关、事故与事件调查以及过渡及最终条款。（EU）2016/798指令通过要求各成员国的铁路安全机构建立共同安全目标、共同安全方法和安全管理体系的建立，从而推动各成员国构建统一的安全管理框架。（EU）2016/798指令内容分析如下。1.1欧洲铁路系统安全管理的共同安全指标、方法和目标。共同安全指标、方法和目标是共同推动欧盟铁路安全管理体系发展的重要内容。在达到共同安全目标的过程中要采用共同安全方法、共同安全指标衡量评估发展程度。该指令在附录Ⅰ中规定了欧洲铁路系统安全管理的共同安全指标，包括：事故指标、危险物品指标、自杀指标、事故前兆指标、计算事故经济影响的指标、基础设施及其实施的相关技术安全指标共6类，并基于该指标，对事故造成的经济影响的计算方法做了详细说明。针对共同安全方法（CSMs）与共同安全目标（CSTs），该指令指出欧盟委员会应当通过执行法案的方式授权欧洲铁路局起草共同安全方法（CSMs）、共同安全目标（CSTs）及其修正案。并要求在起草、批准和审核共同安全方法（CSMs）时，考虑用户、国家安全机关和利益相关方，包括社会合作伙伴的意见。并建议提交关于咨询结果的报告和评估采用的新版或修订版CSM的影响报告。同时，考虑到欧洲铁路安全的全球发展以及维护需求，应定期对共同安全目标（CSTs）进行修改，修改后的CSTs应反映需要进一步提高安全性的任何优先区域。关于共同安全方法（CSMs），欧盟描述了应如何满足安全级别，安全目标的实现以及对其他安全要求的遵守情况。它包括6类共同安全方法（CSMs），包括“风险评估的共同安全方法”“监控的共同安全方法”“安全管理体系要求的共同安全方法”“监督的共同安全方法”“有关共同安全目标的方法”以及“合格评定的共同安全方法”。CSMs是根据关于铁路安全的指令（EU）2016/798建立的。CSMs在成员国中直接使用并可执行。根据其适用范围，CSMs既可以由主管部门或机构采用，也可以由铁路系统的特定参与者（例如：铁路企业、基础设施管理者、负责维护的实体）采用，甚至可以同时采用。1.2欧盟铁路系统安全管理体系（SMS）。安全管理体系（SMS）是欧盟铁路安全监管框架的基石之一，它有助于确保高水平的铁路安全。运营铁路体系的所有人员，即铁路企业和基础设施管理人员，都对系统的安全性承担全部责任。安全管理体系（SMS）的目的是确保组织以安全的方式实现其业务目标，并遵守适用于组织的所有安全义务。在当今瞬息万变的复杂铁路环境中，必须始终履行这些安全义务。为响应EU/2016/797指令中关于铁路系统互通性技术规范（TSIs）的安全要求，以及国家的相关规定，为确保实现欧盟铁路体系的共同安全目标（CSTs），基础设施经理以及铁路企业应采用（EU）2016/798指令中关于共同安全方法（CSMs）建立的安全管理体系。安全管理体系建立时应包含以下基本要素：（1）由组织的首席执行官审批安全政策并传达给所有人员；（2）组织开展维护操作和提高安全的定性和定量目标，以及实现这些目标的计划和程序；（3）程序要符合互通性技术规范（TSI）的技术和操作标准；（4）确保在设备和操作的整个生命周期内符合标准和其他规定条件；（5）无论操作条件是否发生变化或引进新材料是否将对基础设施或人员-机器-组织界面产生新风险，都要具备识别风险、进行风险评估和实施风险控制措施的程序和方法；（6）开展员工和系统培训计划，以保持员工的工作能力，并相应开展包括身体和心理健康的活动；（7）提供组织内以及铁路系统各组织之间充分的信息；（8）确保事故、事件、近距离脱轨和其他危险的事件的报告、调查和分析程序，以及采取必要的预防措施；及（9）定期对安全管理体系进行内部审核等。基础设施经理和铁路企业要对因自身活动引起的风险进行评估，同时要注意可能会造成安全风险的其他因素。安全管理体系（SMS）是集成到组织业务流程中的。它不是专门为证明符合监管框架而开发的系统，而是一套生动灵活的安排，并随着其所服务组织的逐渐成熟而不断发展。安全管理体系（SMS）包括计划-实施-检查-行动（PDCA），为此，欧洲铁路局（ERA）开发了一个应用程序，使用户可以直观地访问和浏览安全管理体系（SMS）的主要元素，并评估单个SMS的成熟度，从而为改善性能较差的区域提供服务。1.3安全认证与授权。所有铁路企业都应遵守相同的安全要求，以确保高水平的铁路安全和平等条件。铁路企业应持有安全证书，以此作为允许访问铁路基础设施的条件。安全证书表明铁路企业已建立安全管理体系，而且铁路企业能够遵守其运营领域内的相关安全标准和相关规范操作。铁路企业建立其安全管理体系是单一安全证书的依据。在单一安全证书的申请书中，铁路企业应说明铁路运营的类型和范围，以及运营的目标区域，同时，单一安全证书申请书应随附包括以下书面证明的文件。（1）铁路企业已经根据（EU）2016/798的规定建立了安全管理体系，且该安全管理体系符合互通性技术规范（TSIs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全目标（CSTs）以及其他相关立法的规定，以控制风险和安全地提供运输服务。（2）根据（EU）2016/798规定，铁路企业应满足所颁布的相关国家法规的要求。（EU）2016/798指令指出，只有持有欧盟铁路局或国家安全机构签发的单一安全证书，才可以使用铁路系统相关设施，并对欧盟铁路局为铁路企业签发单一安全证书的条件做了相关规定。（1）欧盟铁路局应评估铁路企业是否已经根据EU2016/798指令的要求建立了安全管理体系，且该安全管理体系符合互通性技术规范（TSIs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全目标（CSTs）以及其他相关法规的规定，从而合理控制风险和提供安全运输服务。（2）相关国家安全机构应立即审查在目标区域运营的铁路企业的全部文件，同时欧盟铁路局或国家安全机构应授权进行访问和检查铁路企业和审查现场，并要求提供相关的补充信息。欧盟铁路局和国家安全机构应协调此类访问、审计和检查的组织。国家安全机构应持续监督铁路企业和基础设施经理对安全管理体系的实施情况。出于此目的，国家安全机构应采用相关的共同安全方法（CSMs）进行监督，特别是检查铁路企业和基础设施经理安全管理体系的有效性，以及安全管理体系中的部分要素，包括经营活动、维护和材料的供应以及承包商运用情况，监督检查他们的有效性。如果国家安全机构认为欧盟铁路局签发的单一安全证书的持有者不再满足认证条件，国家安全机构应要求欧盟铁路局限制证书的使用或撤销证书。如果欧盟铁路局和相关国家安全机构之间出现分歧，应通过仲裁程序解决。如果国家安全机构在监督期间发现严重的安全风险，应通知欧盟铁路局和与铁路企业运营相关的任何其他国家安全机构。应允许相关国家安全机构采用临时安全措施，包括限制或立即暂停相关业务。在这种情况下，严重的安全风险应该被理解为是严重不符合法律责任或安全要求的情况，或在一系列重要事件中，造成事故或严重事故的情况。同时，（EU）2016/798指令指出基础设施管理者也要获得成员国的国家安全机构的安全授权，才可以经营管理铁路基础设施。安全授权的有效期为5年，并且可以由基础设施管理者申请续签。当铁路基础设施，信号或能源子系统的运行或维护出现了更改，应对其进行全部或部分修订，同时基础设施经理应立即将此类变更通知国家安全机构。1.4培训要求。关于培训，（EU）2016/798指令规定，成员国应确保执行重要安全任务的铁路企业和基础设施经理及其员工公平非歧视性地进入培训机构，参加驾驶员和乘务员培训。培训服务应包括必要的路线知识、操作规则和程序、信号和控制命令系统，以及运营路线上采用的应急程序的培训。如果培训服务不包括考试和授予证书，成员国应确保铁路企业和基础设施经理的员工取得这些证书。1.5国家安全机构的职责（EU）2016/798指令规定每个成员国都应建立国家安全机构。并对国家安全机构的任务、监督职责、决策原则做了说明，除此之外，国家安全机构应在每年9月30日之前上一年度所开展的相关活动，并上报欧盟铁路局。报告内容包括：（1）铁路安全的发展情况，包括CSIs的水平；（2）铁路安全的相关立法和法规的重要变化；（3）安全认证和授权情况；（4）对基础设施经理和铁路企业的监督结果，包括检查和审计数量和结果；（5）铁路企业和基础设施经理关于申请相关CSMs的经验。1.6事故与事件的调查。（EU）2016/798要求调查机构应由至少一位能担任事故或事件调查负责人的调查员组成。此机构要有自己的组织框架、法律架构和决策制定，并独立于基建管理、铁路企业、收费机构、配置机构、合格性评定机构，还应独立于任何利益与调查机构的受托任务相矛盾的一方。此外，此机构应在功能上独立于国家安全机构、地区政府以及铁路监管。调查机构应在收到与事故和事件有关的通知后立即或者至多两个月内决定是否展开调查。调查机构也要调查那些发生严重事故的事件，包括结构子系统的技术故障或欧盟铁路系统的互通性组件的技术故障。调查机构在决定是否对事故或事件进行调查时应考虑：（1）事故或事件的严重性；（2）是否构成整个系统的系列事故或事件的一部分；（3）事故或事件对铁路安全的影响；（4）基础设施经理、铁路企业、国家安全机关或者成员国的要求。调查应尽量公开进行，以便所有方面都可以了解调查结果。相关基建管理和铁路企业、国家安全机构、地区政府、受害者及其亲属、受损财物的所有人、制造商、急救服务及其员工和使用人员代表等都可以提供相关技术信息以便改进调查报告的质量。调查机构也应顾及受害者及其亲属的合理需求，并及时通知他们调查进度。调查机构应在最短的时间内完成事故地点的检查，以便使基建管理可以尽快修复基础建设且尽快给铁路运输提供服务。以上对关于欧洲铁路安全的（EU）2016/798法规进行了分析，这部法规的有效实施有力地推动了欧洲铁路系统的安全性。

2欧洲铁路系统安全管理的特点分析

欧洲铁路系统安全性的（EU）2016/798指令是在欧洲议会和欧盟理事会多次总结经验基础上制定的铁路安全管理规范，具有以下几个方面的特点。2.1对铁路事关安全的领域规范得十分全面。（EU）2016/798这部关于欧洲铁路安全指令对欧洲铁路系统关于安全的方面和要素规范得十分全面。一是在基础要求方面包括共同安全指标、方法和目标，以及术语和定义，是作为一个总纲提出，具有清晰的系统性。二是从技术上规定了不同于其他领域的铁路系统的安全管理体系。三是在管理上专门规定了对于组织的管理，即对“人”的管理规范，包括素质行为和培训提高。四是从体制上做出了制度方面的规定，即对国家安全机关的任务、职责及上报制度，规定得明确、具体。五是从法规层面上对于事故的调查处理做出了详细的规范。从总体上看，这是一部对欧洲铁路系统安全规范得十分全面、系统，可独立实施的技术法规。2.2体现了欧盟铁路安全管理的系统性。（EU）2016/798指令进一步强化了铁路系统特有的、独立的安全管理体系。这一体系从计划——实施——检查——行动（PDCA）全过程规定得十分全面和具体。这一安全管理体系集成到相关所有组织的业务流程中，自成体系，能够独立、有效地实施和运行。再次突出铁路系统不同于其他系统的独立和自成体系的特点。2.3重视对于铁路相关组织和工作人员的安全管理和规范。任何制度和规范都是依靠/或是通过组织和个人来实施的。（EU）2016/798指令也对铁路安全体系的管理制度和行为规范进行了全面的规定，包括对“铁路企业”的安全要求、对“组织”的安全要求、对“首席执行官”的安全管理要求、对“员工”的安全操作要求和工作能力要求，包括对于“组织”和各类工作人员的培训要求和考核标准，以及授权和证书的规定和规范。2.4通过制度要求保证欧盟对铁路系统管理行政权力。（EU）2016/798指令强调了国家安全机构的任务、职责。欧盟作为一个具有国家行权管理职能的区域组织，在铁路系统安全管理领域也得到了体现。（EU）2016/798指令还规定了各成员国安全管理机构的上报制度，上报的内容要求十分全面，包括立法情况、安全认证授权情况以及开展相关活动的计划都要按时上报。这些制度的实施，保证了欧盟铁路系统的独立、统一，令行禁止和规定的有效运行。2.5规定调查权力保证欧盟对铁路系统安全规范的有效实施（EU）2016/798指令规定了对于铁路安全事故的调查和处理，这就进一步强调和维护了欧盟对于铁路系统全面管理的权威。不仅如此，（EU）2016/798指令还具体规定了调查机构组成和独立性、事故或事件的严重性、事故或事件的影响、调查的程序和公开性、调查的时间进度，使这一权威更加具体，便于落到实处。

3对我国的启示

欧盟铁路系统安全管理在安全立法、执法、安全管理体系框架建设、认证监督等方面为我国铁路系统安全发展提供了借鉴，主要体现在以下方面。3.1铁路系统安全管理法制化。针对铁路系统的安全性，欧盟了（EU）/2016/798法规。通过立法，规定了铁路安全管理的共同安全目标（CSTs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全指标（CSI），并对其不断修订，从而使共同安全目标（CSTs）、共同安全方法（CSMs）和共同安全指标（CSI）更充分地反映了进一步提高安全性的要求，以应对铁路安全的不断发展。与此同时，欧盟还了关于互通性技术规范的（EU）2016/797指令，该指令对欧洲铁路系统的总体结构和功能结构提出了基本要求，并以安全性、可靠性和可用性、健康、环境保护、技术兼容性为基本框架，对欧洲铁路系统互通性进行了全面的规范。欧盟针对铁路系统的安全性制定这些法律文件，不但有力地支持了欧洲铁路系统的建设，同时满足了欧洲铁路系统安全管理的需要。法律是铁路安全管理的重要依据。我国应在铁路安全性管理方面立法，将铁路系统安全管理纳入法制化轨道。3.2建立铁路系统安全管理体系。（EU）2016/798明确规定，要求铁路系统建立全面的安全管理体系，明确责任归属。明确管理层的管理职责，明确员工以及员工代表的职责，责任到人，人人有责。同时要保持安全管理体系的持续更新。通过建立安全管理体系，基础设施管理者与各铁路企业间要相互信任、相互学习、加强沟通联系，共同为铁路安全事业承担责任；同时要求对经过授权投入使用的铁路基础设施以及投入运营的铁路企业建立运营监督机制，监督其安全管理体系建立执行情况以及有效性，及时发现失效违规行为，确保安全管理体系切实有效执行。欧盟通过法规规定。要求铁路企业建立安全管理体系，这有利于铁路系统安全管理体系的有效运行，有利于铁路系统的安全保证，欧盟通过立法保证安全管理体系对我国有很大的借鉴意义。3.3建立培训体系任何制度和规范都是通过组织和个人来实施的。建立员工培训体系，成立专业培训机构，为员工制定系统的无歧视性的培训计划，消除临时工、短时雇佣劳工的现象，确保每位在职员工的工作能力，提升员工自身安全意识与责任感。这种培训体系的建立有利于铁路系统人员的技术水平提高，有利于人员安全意识的提高，有利于铁路安全管理体系的有效实施，因此值得我们学习和借鉴。除此之外，欧盟还设立了独立的第三方调查机制，制定规范的调查程序，要求确保调查过程的公平、公开及透明性，并按照规定的要求上报调查结论，为事故解决以及事故预防预案的制定提供保障。欧盟同时还制定了处罚规则。为强有力确保相关法律法规的有效实施，有针对性地制定有效、恰当的处罚细则，对违反法律规定的相关责任人根据行为事实处以相关程度的惩罚措施，保证相关法律法规的执行力。

总之，欧盟铁路系统安全管理这种系统完善的规范和制度，为我国铁路系统在建立法制化的安全统计、安全水平、安全目标和风险管理等方面提供了宝贵的经验。我国应建立健全铁路系统的法律法规制度，结合我国目前的市场机制和铁路组织结构，增强可操作性与适用性，建立我国铁路系统安全管理体系。

作者:徐世东 李文夏 马明飞 刘春青 沈崇文 孙宇宁 单位:1.中车青岛四方机车车辆股份有限公司 2.中国电器工业协会 3.中国标准化研究院