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法院审判管理制度论文

一、审判管理结构的两分法

基于对近年全国法院审判管理实践样态的梳理,根据不同的标准,审判管理结构有三种不同的两分法。根据审判管理的内容,可分为审判指导监督和审判事务与决策管理。审判指导监督主要指院长、庭长对案件实体裁决的指导监督等。审判事务与决策管理即围绕审判程序性事项和审判质效测评等辅助性事项,不以调整、确定或处分当事人具体权利义务关系为目的,不介入或干预案件实体审理和裁决的管理活动。具体表现形式为审判动态监控、审判流程管理、案件质效考核等。①根据审判管理的表现形式,可分为内在审判管理和外在审判管理。“广义的审判管理,包括内在于审判权运行过程中的各种管理行为和外在于审判权运行过程的各种管理活动;狭义的审判管理是指近年发展起来的外在于审判过程的由审判管理专门机构从事的各种专门管理活动。”②可认为,在上述广义的审判管理中,内在审判管理即为审判指导监督,外在审判管理即为审判事务及决策管理。只不过内在和外在审判管理主要是根据表现形式作出的划分,而审判指导监督、审判事务与决策管理主要是根据管理活动性质作出的划分。根据审判管理的行为特点,可划分为司法性审判管理和行政性审判管理。司法性审判管理与审判指导监督(内在审判管理)大致等同,行政性审判管理同审判事务与决策管理(外在审判管理)的外延基本一致,但该划分认为院长、庭长指导监督是司法性权力,而案件质效评估、审判流程管理、案件质量评查等属于行政性管理活动,故而作出司法性与行政性审判管理的划分。③课题组认为,在司法性审判管理与行政性管理的划分中,审判管理仅是在某些方面借用了某些行政管理手段,同时审判管理也较行政性管理具有更强的服务属性,与严格意义的行政性管理显然是迥异的,将其定位为行政性审判管理,有扩张司法行政化之嫌,与审判管理去行政化的发展方向不相一致。更重要的是,该划分认为院长、庭长审判指导监督是司法性权力系欠缺法律依据的判断,《人民法院组织法》、《法官法》和三大诉讼法均未明确院长、庭长有对审判组织的审判权进行实质性管理的权力,院长、庭长对个案裁判的审判管理是基于行政管理者位置而产生的行政性“权力”。相较而言,将审判管理分为审判指导监督(内在审判管理)和审判事务及决策管理(外在审判管理)更为科学。将审判管理进行两分法划分并不具有当然的学理价值,也不代表课题组认同审判管理从逻辑上可以作出两分法的划分,其意义在于审判管理实践活动的确存在对案件实体进行指导监督和对案件质效指标以及流程进行管理两种截然不同的表现形式,这两种不同的审判管理活动有不同的性质和运行规律。只有做出基本的划分才能厘清各自存在的问题,并在深化司法改革背景下提出修正路径。

二、审判管理制度的实践困境

审判管理制度本是为解决司法建设和运行中的问题而在实践中产生,但在实践中又出现了新的问题。研究审判管理制度仍应从实际出发、从问题出发。审判管理制度的强化,对提高审判质效、防止裁量权滥用、促进司法公正廉洁发挥了积极作用。但审判管理制度行政化因素的膨胀以及偏失使其成为审判权运行行政化的重要体现,审判管理制度困局俨然成为深化司法改革尤其是司法去行政化的障碍。以院长、庭长监督指导个案审判为核心的内在审判管理制度和以案件质效评估为核心的外在审判管理制度,在实践中均出现了一些深层次问题和困境。

(一)院长、庭长审判管理制度之困

院长、庭长审判管理与合议庭独立审判的关系问题,是人民法院四个五年改革纲要反复涉及的内容,制度变迁几起几伏,尤其是自2010年全国法院强力推进审判管理以来,院长、庭长审判管理呈现制度化、规范化、体系化的趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》中关于“审理者裁判、裁判者负责”的审判权运行机制改革,指向正是解决院长、庭长审判管理依据不足及职责不明、权责不清的问题。院长、庭长审判管理制度困局体现在四个方面。其一,制度形成欠缺实证佐证。加强院长、庭长审判管理的动因在于院长、庭长是优秀法官,没有院长、庭长的审查把关,审判质量有下降的可能、司法不廉有多发的趋势。事实上,“二五改革纲要”实施之后逐渐呈现院长、庭长收权趋势,并无审判质量上升或下降的实证分析,只是一种逻辑的应然判断,而可能忽视了制度背景,即司法评价的高低起伏与社会环境有关等,而且社会对司法的感观更多基于热点敏感案件,而与院长、庭长收权放权对审判质量的影响不一定具有直接关系。当然,以“审理者裁判,裁判者负责”为核心的审判权运行机制改革同样应当注重实证调查与研究。在最高人民法院组织9家法院牵头推进试点的过程中,可以运用对照组来评估试点效果,科学厘清改革中自变量与因变量的关系,真正构建在实践中有生命力的审判权运行机制。其二,制度正当性不足。院长、庭长的内在审判管理已构成对案件实体裁判的实质影响,其授权制度依据应为法律,但法律制度却付诸阙如,仅有最高人民法院两个司法解释文件作出模糊性规定。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》(法释〔2002〕25号)第16、17条规定,院长、庭长可对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核,有异议的可建议合议庭复议,但是不得改变合议庭的评议结论,合议庭复议后庭长仍有异议的,可将案件提请院长审核,院长可提交审判委员会讨论决定。《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(法释〔2010〕1号)第7条规定,对重大、疑难、复杂或者新类型案件、合议庭有重大分歧的案件等,可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论。尽管两个司法解释赋予院长、庭长的仅是审核、建议复议权,但鉴于院长、庭长在法院科层制格局中对各项资源的支配地位,这种审核、建议复议权在实际运行中已演化为实质性的审判管理权,以司法解释性文件赋予的院长、庭长审判管理权限制法律赋予的审判组织审判权,在制度正当性上存有缺憾。全国法院自2010年加强审判管理以来,强化院长、庭长实质性管理的指导思想与制度设置,使得院长、庭长介入案件裁判,从过去“羞羞答答”,“犹抱琵琶半遮面”的状态,变得较为名正言顺甚至堂而皇之。这使审者不判、判者不审的问题更为严重。其三,权力越集中越有可能导致权力滥用。把司法公正寄希望于院长、庭长的独善其身和有效把关,本身就是审判权运行机制中的一种人治思维。院长、庭长对审判结果具有一锤定音的能量,反可能使权力寻租更为便利,影响审判结果的信息可以通过庭长、分管副院长以行政化的方式畅通无阻的运行。一些学者的研究成果表明,就全国范围看法官违法违纪中院长、庭长占有相当高的比重。④一些地方的数据也印证了这种现象。⑤在科层式的法院层级结构中,合议庭基本对院长、庭长的审判管理没有反向制约,院长、庭长审判管理的强势地位极可能导致新的司法不公不廉。院长、庭长强力行使审判管理职责的另一恶果是,一旦与合议制的滥用结合起来,就会形成司法裁判中的利益共同体,进而形成司法不廉窝案之源。院长、庭长的审判管理职责和合议庭一定范围内的独立裁判权结合起来,就可能形成合议庭在诉讼程序及事实和法律上做好基础,院长、庭长利用管理权限拍板认定的现象,这无疑是用内部审判运行机制给枉法裁判披上“合法外衣”。其四,无法突破理论瓶颈。司法的亲历性与判断性,这是司法之重要法则。⑥尽管不可否认院长、庭长管理个案实体裁判在一定程度、范围和时间内起到了积极效果,但其理论根基的缺失难以回应诉讼法原理的诘问。我国三大诉讼法早已经确立辩论原则和公开审判制度,院长、庭长对实体裁判的管理活动显然不符合公开审判制度及辩论原则。诉讼法理中的直接审理原则、言词审理原则、排除传闻证据规则已成为现代法治国家普遍适用的诉讼原则,法官对个案的处理必须亲历其境,听取诉讼两造论辩,直接审查证据和事实,形成对案件事实的内心确信,院长、庭长实质性审判管理与这些诉讼法原理均南辕北辙。尽管有论者主张,司法亲历性原则等经典原则也在发生变化,尤其是法律适用问题可不适用亲历性原则,亲历性的要求并不构成对行政化决策方式的根本性否定。⑦但无论如何不直接审理案件,仅凭听取汇报、审阅书面材料认定事实显然不符合审判权作为判断权的认识规律。法律问题并非法官的专属权限,法官在法律问题上也应受到当事人诉讼权利的制约。⑧法官法律适用意见的形成同样有赖于听取诉讼两造针对法律观点的论辩,尽管这种需要程度弱于事实的内心确认。

(二)案件质效评估制度实施之困

定量方法在案件质效评估中的应用从根本上改变了法院较为粗放的管理方式,但案件质效评估与司法绩效考核联姻后的指挥棒效应,既加剧审级关系行政化,又将审级关系的行政化转嫁至一个法院内部形成层级管理的高度行政化。困境之一是重共性轻差异。由于法院所在地域、所处层级不同,特定法院的具体工作环境与具体任务存在差异,各个法院的案件质效评估以及对评估指标体系的使用应当具有一定特殊性。评估指标体系的权威性导致对指标体系的简单套用成为常见现象。比如在对法官履职行为的评价中,不少法院以案件质效评估体系为标准进行评价。将法院案件质效与法官履职行为“挂钩”,表面是具有高关联性的评价方法,同时也是将法官履职效果指数化,避免主观臆断。但是,案件质效评估指标体系能够有效运行的基本前提是大数原则,即需要较大的通常以法院为单位的案件数量作为评估基础。这意味着将评估指标体系直接用于法官个人履职行为考评,从根本上违背案件质效评估机制的基本原理,也异化为对法官审判行为实施行政管理的一种手段。困境之二是重定量轻定性。由于过去多以定性方法评价审执工作,容易出现信息不全、主观臆断的问题,导致部分法院对案件质效评估的定量方法过度依赖甚至到了迷信地步,处处强调“数据说话”,唯数据论地看待审判管理活动,对案件质效的认识、管理基本不再使用定性方法,改善审执工作大多要求在数据上迅速体现。定量方法主要关注具体指标的数据结果,展开数据层面的动态分析、横向比较,定性方法则主要关注数据结果的形成原因,展开涉及实务操作的过程分析、方法比较。对定性方法的有意忽略,反映出“重结果,轻过程”,或者说“重数据,轻实质”的认识问题。尤其值得警惕的是,对定性方法的有意忽略,极易导致对数据表现绝对优化的片面追求。这种急功近利的追求催生了以高效、统一、权威的行政化手段推动审判活动,进而实现提升审判质效的目标,最终使得审判活动超出司法规律的合理范围。困境之三是重整体轻个案。在当前审判管理视角下,案件质效评估更为关注案件质效整体性的综合指数反映,与法院外部包括新闻媒体、社会公众对个别有重大影响案件的关注形成鲜明对比,最终导致案件质效评估结果与法院外部对案件审理效果的感受出现较大差距。一个受到社会公众普遍关注的案件,其程序适用是否正当、实体裁判是否合乎规则对司法公信的影响,远远大于众多未被关注的普通案件。这意味着,仅从案件质效综合指数的合成方法上看,案件质效评估对重点个案关注的不足将导致其结论的合理性存在巨大缺陷,不符合通过审判管理提升案件质效和司法公信的制度设计宗旨。困境之四是重内部轻外部。现行案件质效评估体系的主体是法院,承担此项职能的主要是各级法院的审判管理机构。以审判管理机构为枢纽、上下级法院联动、辐射法院审执部门的内部评价体系已经建立。评价主体单一性、运行方式封闭性、评价结果内部化是现行案件质效评估体系的重要特征,当事人等外部主体对司法业绩没有发言权。无论多么完美、多么自成一体的内部评价体系,可能只会走向自我封闭的反面,这种自我封闭即为内部管理行政化的体现。外部参与不足也是案件质效评估体系重结果、轻过程的体现。对司法过程的评价,不应只由法院和法官说了算,而应充分考虑诉讼活动参与者的感受和认知。当然,法院外部主体参与司法业绩评价的程度和范围,是与其同法院的关联度、参与诉讼活动的深度相关联的,且以不损害独立审判为前提。

三、审判管理制度的转型路径

(一)院长、庭长审判管理制度的转型与修正

院长、庭长审判管理制度的修正应服从于“审理者裁判,裁判者负责”的要求。审理者裁判与裁判者负责的关系界定中,审理者裁判是前提和过程,裁判者负责是保障和结果。审理者裁判明确了审理者和裁判者的同一性,解决了裁判主体不明、审判责任混同的问题,使裁判者负责成为可能。裁判者负责中的“负责”有两层含义,一是裁判者对案件实体裁判的做出享有最终裁决权,二是裁判者对独立做出的实体裁判结果承担对应的审判责任。第一层含义是对审理者裁判的强调与固化,第二层含义则指向职权明晰、权责一致的审判责任制。如果说裁判者负责的第一层含义与审理者裁判是审判权运行机制改革的诉讼法表达,那么裁判者负责的第二层含义所指的审判责任问题则是审判管理问题,并且是去行政化背景下审判管理制度转型的主要构成部分。比较而言审理者裁判更容易实现,只需落实诉讼法即可,而裁判者负责即审判责任制的构建则是审判权运行机制改革的难点,亦是审判管理制度转型的重心,这也是中央决策层把司法责任制作为司法体制改革关键的缘由。⑨课题组认为,以审判责任制为核心的院长、庭长审判管理制度转型应在坚持合议庭独立审判基础上,构建合议庭责任制和院长、庭长审判管理责任制,做到权利与义务对等、权力与责任统一。

1.构建权责统一的合议庭责任制

在强化合议庭责任制方面,重点是在合议庭独立审判的前提下如何防止合议庭审判权不受监督和制约,关键在于审判责任与独立审判的对等以及合议庭成员审判权的平等行使。审判责任与独立审判的对等依存于审判责任的明晰化,集体负责等同于人人无责,审判责任明晰化的关键在于构建结果控制式的权力制约机制。而结果式控制的关键在于合议庭成员评议活动的实质化。这是由于庭审与评议是合议庭履行职责最重要的两个场域,而在与合议庭责任制的关系方面,评议具有更明显的关联度,因为裁判结论虽然理应形成于法庭,但最终以一定形式明确表现出来是在评议阶段。最根本的策略是对合议庭成员裁判意见适度向当事人公开的结果式控制,使审判责任得以明晰,结果式控制会延伸到行为控制,形成一种倒逼机制,合议庭成员自然会审慎行使审判权,积极参与案件合议而非简单附和承办法官意见,再配之于规范的合议规则和裁判文书会签等制度,合议庭成员审判权就能平等行使,合议庭就会成为真正的实质裁判者。这种平等行使的审判权本身就是对合议庭滥用审判权的制约,就是合议庭独立审判的内核式保障。合议庭成为真正的审判责任主体,才会成为真正的独立审判的主体。根据最高人民法院现有规定,合议庭少数意见属于审判工作秘密不得公开。瑏瑠但诉讼法及法院组织法均未规定合议庭少数意见不得公开。尽管不同法系对合议庭少数意见有不同的传统,普通法系公开是惯例,大陆法系则视评议秘密为法院独立的守护神,但近年来呈现逐步融合的态势。瑡瑏越来越多的大陆法系国家(地区)认为,评议保密原则是对评议过程的保密,而非对评议结果的保密。例如,德国联邦宪法法院准许法官提出不同意见书,并在裁判中公布表决结果比例。瑏瑢日本1947年制定的《法院法》第11条规定,最高法院各法官必须在裁判书表示自己的意见。瑣瑏台湾地区判决书虽不公布少数意见,但允许当事人及诉讼参与人在裁判后查阅法官评议意见。综合各国(地区)做法,大致有三种改革选项。其一,在裁判文书中公开。不能形成一致意见的案件,裁判文书中分别记明多数意见和少数意见,但不必具体言明“某某法官认为”,而使用“多数意见认为”“少数意见认为”的概说方式,这是明确法官裁判责任的依据,也可遏制其他合议庭成员消极履行审判职责,防止“形合实独”,同时不载明“某某法官认为”,可免去法官发表评议意见的后顾之忧。其二,许可查询评议笔录。当事人及其诉讼代理人、辩护人可在判决作出后申请查阅合议庭笔录,而不在判决中阐明多数意见及少数意见。瑏瑤其三,许可查询专门制作的合议庭意见书。法院在合议庭评议后制作统一样式的合议庭评议意见书,载明“多数意见认为”“少数意见认为”,不具体言明“某某法官认为”,合议庭评议意见书内容不载入判决书,当事人及诉讼参与人可以申请查询,但不得复制抄录,同时不得查询合议笔录。第三种路径将查询主体限定为当事人及诉讼参与人而非在裁判文书中向社会公开,查询对象为专门制作的评议意见书而非评议笔录,最大限度维护了评议过程保密原则,又体现了评议结果适度公开要求,可以考虑作为改革的选项。当然,合议庭少数意见公开仍有极大争议,需要在深化司法改革中进一步研究论证。在合议庭少数意见适度公开还未形成共识的情境下,仍应以对合议庭评议过程的内部控制发挥合议制的内在制约功能。合议庭评议笔录是合议庭评议过程的客观记载,可围绕合议庭评议笔录建立发挥合议庭内在制约功能的系列制度。首先是合议庭充分发言制度。合议庭成员必须对案件事实、证据采信及适用法律等情况充分陈述意见,禁止仅作同意与否的简单表态,这种合议庭成员间的对话式评议,是审判权运行的内部公开,是合议庭成员间相互制约的重要体现。其次是合议庭笔录完整记录和内部评阅制度。合议庭笔录应当全面完整反映合议全程和细节,同时建立合议情况内部评阅和专项检查制度,庭长对合议笔录定期或不定期事后评阅,督促合议庭全面客观评议。最后是把合议庭笔录评阅情况作为合议庭绩效评估的重要依据,甚至将其置于同案件质量同等重要的地位,这应当是今后审判管理的重要关注点。

2.构建院长、庭长综合性审判管理职责

合议庭独立审判后,院长、庭长的审判管理职责的具体形式是另一问题。最高人民法院《关于切实践行司法为民措施大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》对今后一段时期院长、庭长审判管理职责的描述是“应集中在程序事项审核批准、综合性审判工作宏观指导、审判质效的全面监督管理以及排除不当干扰等方面”。课题组认为,审判权运行机制改革后院长、庭长审判管理职责具有综合性审判管理职责的特征。综合性审判管理职责与个案审判管理职责的本质区别在于,其核心应当是实现案件信息对称,而不是替代和影响合议庭独立作出裁判。应在三个层面实现对称。其一,个案信息对称。主要包括流程信息和质量信息。质量信息主要是被改判发回重审的具体情况、裁判文书差错情况等质量信息,院长、庭长需要以此作为优化审判指导监督的第一手资料。其二,类案信息对称。类案信息是对某类案件裁判规则的系统总结,院长、庭长需要在此基础上履行统一法律适用职责。其三,整体审判运行信息对称。整体审判运行信息包括指标数据走势及存在问题、案件质量评查情况、审限管理情况等综合性审判管理信息,院长、庭长需要在此基础上解剖案件瑕疵,解决普遍性问题,优化审判资源配置。同时,庭长应是合议庭与审判管理专门机构对称审判信息的桥梁和纽带,院长应是合议庭、审判庭与审判委员会对称审判信息的桥梁和纽带。

(二)案件质效评估体系的转型与修正

案件质效评估体系转型的总体思路是:打造“统筹多元、动态开放”的案件评估指标体系,坚持定量与定性相结合的评估方法,更加关注过程评价和外部参与,去除案件质效评估的行政化色彩。

1.从数据高值型转向柔性评价型

审判管理的关键不在于管理技术有多高明,也不在于管理制度多健全,而在于与审判规律的契合度有多高。瑏瑥如果只是将评估结果作为追求“排名”的依据,就可能出现“唯数据论”等负面倾向,加剧审级关系行政化进而加重法院内部层级管理行政化。应当严格区分工作目标考核与案件质效评估,进一步明确案件质效评估指数不应成为法院攀比的对象,作为“体温计”、“体验表”的指数不应成为“竞价器”、“成绩单”。尤其应当高度关注案件质效评估结果的运用,明确禁止将案件质效评估与司法业绩评价、法官绩效考核简单对等处理,发挥案件质效评估“评”的功能,弱化和去除“比”、“考”的色彩,评估指数不排名,仅分别通报被评估法院其指数。

2.从定量评价型转向定量定性结合型

数字会说话亦要实现与数据的对话,与数据对话的过程就是定性评价的过程。相同或接近的案件质量指标,在法院不同的案件数量、人员结构以及纠纷形成态势面前,有着不同的内涵。反之,当法院间某项指标虽然存在一定数据差异,但此差异不足以证明他们在司法水平上存在实质差距,需要进一步研判。当定量分析中的数据差异居于某个合理区间内时,案件质量可能在定性分析中获得同等程度的认可。瑏瑦可以说,定量分析使案件质量可量化,定量分析基础上的定性分析使案件质量具有真正意义的可比性。

3.从内部封闭型转向法院主导社会参与型

法院的公共性质及其承担的社会责任,以及司法的民主性,决定了法院评估不能仅由自身来进行,社会信息的获取、反馈和司法效果的提升都需要外部参与,同时评价主体多元和适度社会化也是案件质效评估去行政化的重要举措。该评估模式的主要内容是社会公众评价与法院内部评价相结合,具体而言首先要求评估主体多元并适度独立,吸纳第三方参与,以保证结果的中立性和独立性;其次要求评估对象广泛,当事人、律师、政府工作人员、法学教授、上级法院等均可作为信息来源;最后要求评估方法多样,可通过社会调查、民意测验等多种方式,定期了解社会大众对相关法院的满意度。

4.从结果导向型转向结果过程并重型

案件质效评估的重结果轻过程,是评价主体封闭和依赖定量分析之果。评价主体社会参与的引入和定性方法的运用,使得过程评价成为可能。应当将目光转移到诉讼过程中,实现案件质效评估由结果公正到结果公正与程序公正并重的转变,与当事人、律师成为评价主体相对应,可探索建立法官行为投诉制度,由各级法院审管机构进行统一登记管理并报上级法院备案,监督司法程序的合法性和法官行为的严谨性,促进法院和法官树立程序公正意识。另一方面,案件质效评估结果并非最终结果,仅是过程中的一个片断,建立评价过程———评价结果———结果反馈———改进提升———再次评估的动态机制,将对结果的关注转移到动态运行、周而复始的评估过程中来,使结果反馈给法院和法官后成为改进提升以及再次评估的起点。

作者:钱锋单位:重庆市高级人民法院

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