水环境管理体制论文

一、现行海湾河口水环境管理体制存在的主要问题

随着海洋经济发展以及陆源污染不断转移,海湾河口水环境污染日趋严重,这与我国现行海湾河口水环境实施分散型管理体制有着重要的关联性。

(一)多头管理且缺乏综合协调的管理机构

中华人民共和国海洋环境保护法»第五条规定,依法对海洋环境实施管理的部门有环境保护部、国家海洋局、国家海事局、国家渔业渔政局、军队环保部门以及沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督等管理部门。可这些管理部门所涉及的管理职责却不够明晰,海洋水环境保护主管部门是谁,哪些部门共同参与,如何进行协同管理等方面尚未有明确的细化界定,对跨区域、跨行政部门的海洋水环境保护工作也应有明确指定而不应由“有关沿海地方人民政府协商解决或国务院环境保护行政主管部门协调”,①这就给如何有效理顺海洋环境保护和海洋资源开发的关系带来难题。以长三角海湾河口为例,现行海洋水环境保护工作涉及江苏省、浙江省和上海市等区域,具体的管理机构分别有“两省一市”的环保厅、海洋渔业局、水利厅、水务局、海事局、驻沪海军等单位,查看上述部门网站的具体工作职责,几乎每个部门都或多或少涉及到海洋水环境保护和海洋资源开发工作,至于是海洋水环境保护为主还是海洋资源开发为主就没有进行明确界定,而且在如此之多的管理部门中,未界定哪个部门是海洋水环境保护的主管部门,也没有设立一个综合协调“两省一市”海洋环境保护工作管理机构。以浙江省区域内杭州湾为例,涉及水环境管理的行政部门有省海洋渔业局、省环保厅、省水利厅、省海事局、省气象局等等,还加上沿海县级以上地方人民政府设置的专门行驶区域内的海洋水环境管理的部门,在如此多的管理机构中没有界定主管部门,也没有设立一个能综合组织、统筹协调的管理机构。现行这种模棱两可的海湾河口水环境管理体制,是直接导致现阶段海洋水环境整体污染治理缺乏统一规划以及许多跨区域、跨部门的水环境治理问题难以得到及时有效解决的一个重要原因。

(二)执法部门间的利益博弈加剧

尽管2013年国务院将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了整合,重新组建了国家海洋局并以中国海警局名义开展海上维权执法。可从实际行政执法结果看,涉海行政执法部门依然较多,主要包括隶属国家海洋局的中国海监大队、隶属农业部的渔业局、隶属海关总署的海关缉私局、隶属交通部的中国海事局以及隶属公安部边防管理局的中国海警,号称“五龙治海”。多支海上执法队伍的并存,一方面增加了相关管理成本,另一方面,容易形成管理上的混乱和职责上的认定不清。在具体的执法过程中,各执法部门间经常会出现利益博弈现象,常常是有利则互不相让,无利则互相推诿,一旦碰到棘手问题就出现相互扯皮现象,时常呈现出由“五龙治海”到“五龙闹海”的执法格局,这既浪费了人力、物力、财力,又影响了海洋水环境最终的执法效力。[2]从长三角海湾河口实际看,由于区域涉及江苏、浙江和上海,因而在水环境治理具体执法过程中,不仅同样出现有利相争,无利推诿现象,而且还出现了陆域与海域管理相互扯皮的现象,诸如“海洋部门不上岸、环保部门难下海”等现象在长三角海湾河口区域也时有发生。这种重利益博弈、轻执法效力的做法严重影响了长三角海湾河口乃至我国海洋水环境整体污染治理。

(三)基层政府海洋水环境管理组织薄弱

现阶段我国海洋水环境管理组织体系,明显呈现出“倒金字塔”结构,即从中央到地方,无论是机构设置、编制设定、人员配备等均呈现出越往下越简单、越薄弱的现象,甚至个别基层政府连专门的编制还未解决。以长三角海湾河口地区为例,海洋水环境管理组织体系呈现出“两无一少”特点,即无统一的机构、无专门编制,缺少海洋环保专业人才。如上海市及下属区县环保部门中,涉及海洋水环境治理工作由水环境和自然生态保护处(科)管理,江苏省及下属市县级环保部门中,海洋水环境治理工作由流域水环境管理处管理,浙江省及下属市县级海洋环保工作由污染防治处(科)管理。从浙江省宁波市看,现阶段仍有5个涉海县(市)区尚未成立海洋经济领导小组及其工作机构,即使已经建立相关组织体系的县(市)区也仅配备2~3名专兼职人员,工作力量明显受到影响。从浙江省市一级海洋渔业部门设置看,杭州市和绍兴市至今还未设立专门机构,嘉兴市将海洋渔业管理部门设在农业经济局内部,对外称海洋与渔业局,对内称海洋与渔业处且总共只有3名人员,全处没有一名海洋环保专业人才,每年的海洋环境公报也只好有偿委托宁波一家专业部门完成的。①可见,现行基层政府海洋水环境管理组织体系设置很难担当起海湾河口水环境污染治理的重任。

二、现行海湾河口水环境管理体制存在主要问题的深层次原因

从上分析可以清楚地看到,当前海洋水环境管理体制还存在一些薄弱环节和需要深入思考的问题,这些问题有其深层次原因。

(一)管理体制的分散性

我国现存的海洋水环境管理体制实际上是中国分行业管理模式由陆地向海域自然延伸的结果,这种多部门各司其职的分散型管理体制,必须建立在各职能管理部门在其职责范围内能进行有效的沟通和协调,一旦其管理活动超出其管理职能范畴,这种注重纵向控制与沟通的模式就必然会提高沟通成本,降低协调的效果[4]。也正是这个原因,现阶段我国把海洋水环境治理和行政执法按行业、分层级地分配给国家海洋局、农业部、海关总署、交通部和公安部等部门行使,事实上这些部门在实际运行时只注重行政区划和各自部门的需要,忽略了海水的流动性以及海洋环境的整体性,导致海洋水环境管理中“多龙闹海”的弊端。反过来在现行陆域环境污染管理体制中,由于主管执法部门的单一性,由环保部门负责并统筹其他相关部门参与,因而在陆域环境污染治理和保护中较少看到“多龙闹海”的现象。

(二)法规职责界定的模糊性

从现行环境保护行政部门与国家海洋行政主管部门的职责规定分析,«中华人民共和国海洋环境保护法»第五条规定,国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作;国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。因此,从两个部门现行的职责规定看海洋水环境保护的主体是国家海洋局,国家环保部门仅仅是指导、协调和监督作用。从国内海洋水环境保护行政执法的实际现状看,对陆地环境执法的环境保护部门虽然有涉海管理职责,但在实际操作时却较少甚至几乎没有发挥实质性的指导、协调和监督的功能。然而,通过对我国海湾河口水环境多年来污染成因分析,影响海洋环境的污染物和营养物质80％以上都来自陆源。①因此,抓好陆源污染防治,特别是控制氮、磷营养盐的入海总量是改善海洋水环境质量的关键,主管全国海洋水环境保护工作应由国务院环境保护行政部门负责,国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理以及海洋资源的开发、海洋权益的维护。

(三)利益因素的驱动性

受现存的海洋环境管理体制影响,涉及海洋环境保护工作的部门众多、相关的法律法规又缺乏统一的协调管理,现行海洋水环境执法监督体系又存有较大的缺失,个别地方政府和一些海洋环境执法主体之间存有一定的利益关联性,特别是受任期目标考核以及局部利益的驱动,致使个别地方政府和一些海洋水环境执法主体在涉及海洋水环境保护、跨区域水环境行政执法、跨区域合作机制的构建、区域内污水排放标准和总量、海洋水环境资源信息的共享等方面经常会出现“有利则互不相让,无利则互相推诿”的现象,有时碰到棘手问题就出现相互扯皮现象,甚至采取少报、虚报甚至隐瞒不报来逃避执法部门的监督以获取本区域、本部门最大利益,导致涉海管理相关资源极大浪费,海洋水环境污染的持续加剧。因此,完善地方政府的任期考核模式,进一步加大海洋环境执法监督体系建设,也是有效遏制我国海洋环境日益恶化、控制海洋污染快速蔓延的一个重要内容。

三、长三角海湾河口水环境管理体制改革的对策建议

现阶段我国海洋水环境管理体制已阻碍了海洋生态环境的保护和治理,创新和完善我国海洋水环境管理体制,构建以环境保护主管部门为主要责任单位、海洋管理主管部门和其他涉海部门共同参与的海洋水环境管理体制显得尤为必要。

(一)组建长三角海湾河口水环境管理委员会

针对长三角海湾河口水环境保护工作重要性,笔者认为应由国务院直接设立或授权设立长三角海湾河口水环境管理综合协调机构———长三角海湾河口水环境管理委员会。该委员会应通过国家立法形式成立,并通过法律明确其地位和职责,保证其行使职权的自主权,且能在处理跨界、跨部门纠纷及海洋环境管理时充分发挥调控作用。本着精简政府机构的背景下,委员会拟由国家环保部现有相关领导担任主任委员,国家海洋局、江苏省、浙江省和上海市人民政府现有相关领导担任副主任委员,三省市的环保厅、海洋局现有相关领导担任委员,考虑到该区域涉及区域中心主要在上海,办公室可设在上海市人民政府。委员会主要职责是负责长三角河口海岸地区水环境保护和修复规划的制定,负责构建跨省市的海湾水污染防治的合作机制,负责三省市在长三角河口海岸地区水环境治理中出现相关问题的处理、协商,并推动长三角海湾河口水资源和环境的保护。在此基础上,委员会内还应设立一个非常设机构———“长三角海湾河口水环境管理专家咨询委员会”,由涉及该区域内多学科专家、企业代表以及公民代表组成,主要负责对涉水重大建设项目和制度创新进行论证,为长三角海湾河口水资源、水环境的开发和保护提供技术咨询和决策支撑。

(二)江、浙、沪各自组建水环境管理领导小组

为了切实根除区域内“多龙闹海”执法效率低下等弊端,加强区域内各涉海部门的统筹,建议江苏省、浙江省和上海市政府各自分别组建海湾河口水环境管理领导小组以强化对区域海洋水环境的管理职能。领导小组由各省政府分管领导挂帅,省环保厅为牵头单位,省海洋渔业局、省水利厅、海事局、气象局等有关部门以及下属地市人民政府分管领导参加。下设办公室,办公室拟建在省环保厅内,作为区域水污染防治的权威决策和仲裁机构。各领导小组要及时修订完善相关的法规和政策,并不断明晰、细化领导小组工作职责、工作重点和协调机制,在各自行政区域内明确水环境管理工作责任单位和责任人,努力形成政府、部门依法办事的环境保护和治理的新局面。领导小组主要职责是负责区域内水资源水环境治理规划的制定,定期组织召开区域内水环境保护会议,组织下属地市人民政府签订具有约束力的区域水环境治理责任书。地市人民政府也要结合水环境管理领导小组具体工作职责要求,划出单独固定编制,构建地市基层地方政府管理机构,由各市政府的环保局牵头,明确各管理机构的工作职责,确保在各自区域水环境规划、监测、监管、评估等体制的有效建立。

(三)建立健全水环境联合执法监督机制

一是涉海部门联合执法。建议由长三角海湾河口水环境管理委员会定期组织三省市的环保厅、海洋渔业局等有关部门,对长三角海湾河口的水环境保护工作进行专项联合执法检查,具体工作分三个阶段,先由各地市政府自查,再实施三省交叉抽查,最后由长三角海湾河口水环境管理委员会督查。专项联合执法检查工作应由各级环保部门牵头,主要涉海部门参与,各级检查组均要有相应部门人员组成。检查内容主要涉及海湾、海岸水环境保护政策措施落实情况、沿岸开发区(或工业园区)环境保护管理情况、海湾水污染防治等情况,对检查中发现的问题要及时进行反馈并提出整改要求,检查结束后,根据各地市政府自查意见和省级交叉检查的意见,形成联合执法报告,上报长三角海湾河口水环境管理委员会和国家环保部,确保各省水环境行政执法工作得到有效落实。例如,2011年9月30日,由江苏省环境保护厅牵头与江苏省海洋与渔业局正式签署了«江苏省环境保护厅江苏省海洋与渔业局海洋环境保护工作合作框架协议»,根据合作框架协议,两部门分别从共同编制海洋环境保护规划、加强海洋环境保护监管、加强海洋环境保护执法检查、加强海洋环境突发事件应急管理等八个方面加强海洋环境保护的工作,近年来运行结果成效明显。二是非涉海部门联合执法。在具体联合执法过程中,还应不断探索建立区域水环境保护部门与当地工商局、财政局、税务局、银行、法院等相关部门的联合执法合作机制,例如:当地环保部门可以和工商局合作,定期向工商局公布环保信用不良企业和环境违法企业名单,让这些企业在以后增资、扩股和企业变更等方面增加难度;当地环保部门与法院联合组成环保巡回法庭,定期进行现场办公,以提升环保部门的执法权威;当地环保部门与银行的合作,定期向社会公布环保信用不良企业和环境违法企业名单,让这些环境违法企业名单列入银行征信系统,作为银行审核发放贷款的重要依据等。

(四)建立区域水环境保护行政领导责任制

首先,明确责任主体。长三角海湾河口水环境管理委员会必须明确海洋水环境保护的责任主体。以杭州湾浙江省区域为例,建议在«浙江省海洋环境保护条例»和«杭州湾环境保护专项规划»等条例规划明确指出,杭州湾水环境第一责任主体为浙江省环保厅,浙江省环保厅作为全省海洋环境保护工作实施指导、协调和监督第一责任单位,省海洋局应配合省环保厅承担保护海洋环境的责任,负责海洋环境的监督管理以及组织拟订海洋环境保护与整治规划、标准、规范。省水利局等其他水环境管理单位应配合省环保厅承担保护海洋水环境的责任。其次,健全责任追究制度。建立严格的区域水环境治理领导问责制,并不断规范问责程序。以浙江省为例,杭州湾两岸杭州市、宁波市、嘉兴市和绍兴市政府在各自行政区域内要明确区域内海洋水环境管理的工作责任,并将目标任务分解落实到各县(市、区)、各有关部门中区并签订有关责任状,一旦完不成任务则应追究相关人员的责任。最后,实行党政一把手负总责制。为确保每年海洋水污染防治工作目标任务的实现,拟建立长三角海湾河口水环境管理党政一把手亲自抓机制,并将其作为干部政绩考核的一项重要内容。

四、结语

近年来,国家已把发展海洋经济作为我国经济转型升级的重要内容,要发展海洋经济必然把保护海洋生态环境放在突出位置。[6]我国海湾河口地区是东部沿海发达地区的核心区域,又是发展海洋经济的重要阵地。同时,海湾河口地区是典型的环境脆弱带和敏感带,随着海洋经济发展以及陆源污染不断转移,海湾河口水环境污染日趋严重。作为海洋生态环境保护的一个重要方面,海洋水环境管理体制问题已受到国内外学者的极大关注。影响海洋水环境的污染物和营养物质大部分来自陆源,抓好陆源污染防治,特别是控制氮、磷营养盐的入海总量是改善海洋水环境质量的关键,因此,构建以环境保护主管部门为主要责任单位、海洋管理主管部门和其他涉海部门参加的海洋水环境综合管理和联合执法监督机制,并建立区域环境保护行政领导责任制,将是有效地创新和完善我国海洋水环境管理体制一条重要途径。

作者:袁志明单位:嘉兴学院