交通事故救助基金管理新模式探究

摘要:道路交通事故社会救助基金是公安业务的“小窗口”，更是服务民生的“大窗口”。论文在全面剖析与总结《试行办法》《机动车强制保险条例》及《民法典》中关于救助基金内涵的基础上，系统阐述了山东省“省-市-县”三级救助基金管理新模式的构建思路和内容，该模式以“政府主导、社会服务为辅”为总原则，在充分保证交通事故救助基金社会公益性质的同时，吸收社会优势智力资源辅助运行管理，有利促进了其稳定可持续发展。最后，论文总结了交通事故救助基金运行过程中凸现的相关问题并提出了对策建议。

关键词:救助基金;管理;政府主导;新模式;社会服务

一、引言

关于道路交通事故社会救助基金（简称交通事故救助基金）内涵和外延的界定，从相关文件中可析出概要。首先，文件当属我国《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（简称试行办法），其第二条规定了救助基金的主要用途，明确其为用于道路交通事故受害人的应急性社会化专项基金[1]；其次，《机动车强制保险条例》第二十四条提出了救助基金适用的交通事故的三种情形，即于机动车未投保交强险、交通事故受害者的抢救费用超出交强险的责任限额、肇事机动车逃逸，并明确了救助基金管理机构的追偿权[2]；再次，我国《民法典》第一千二百一十六条也对道路交通事故社会救助基金垫付的情形做了规定，明确指出了垫付的条件、限额及追偿权等相关问题[3]。基于上述三个核心文件，我们可以总结交通事故救助基金的内涵与外延为：国家依法通过特定途径筹集的，在交通事故肇事机动车未投保交强险、抢救费用超出交强险责任限额或者机动车肇事后逃逸等情况下，预先垫付交通事故受害人的全部或者部分抢救费用、丧葬费用，而后向赔偿义务人追偿的专项基金[4]。交通事故救助基金管理办法自2010年1月1日颁布实施以来，在学术界也引起了广大学者的研究热潮，出现了一批有代表性的研究成果，如赵明昕对救助基金开展的理论探讨，深入分析了国内部分代表性地区救助基金的实施情况，并结合国外救助基金运行经验，提出了具有参考价值的重构中国救助基金制度的建议[5]。杨秀文结合交通事故救助基金运行实际情况，从管理体制、运转情况、追偿情况、救助落实等几个方面进行了探讨与分析[6]。李树甬针对交通事故救助基金在实际运作过程中暴露出制度不完善、运作困难、管理机构法律地位不明确等相关问题，从完善基金运行制度方面进行了深入研究[7]。李青武在系统研究了我国现行交通事故社会救助基金追偿权利相关问题的基础上，提出将救助基金的追偿权与侵权两种权诉合并一起审理的观点，同时提出需对救助基金追偿权辅之以行政管理的观点[8]。王晓庆针对救助基金追偿过程中的程序复杂、难度大、投入资金大的不足，探讨了交通事故救助基金追偿的改进策略，包括转变追偿对象、加强有关部门的信息共享、加大追偿力度、加强我国公民对社会救助基金的认识等内容[9]。另外，随着我国自动驾驶汽车行业的快速发展，为弥补与之相应的法律法规与行业标准的缺失，有关专家学者开始研究我国网约车保险理赔实务中存在的主要问题，如投保不规范、受损乘客的直接请求权无明确法律依据以及救助基金追偿对象不明确等问题[10]。另外值得指出的是，在自动驾驶汽车道路交通事故领域，由于自动驾驶汽车的法律地位和合法性的缺失，导致自动驾驶汽车道路交通事故的受害人无法得到及时有效的救济，构建此种情况下的救助基金制度的也迫在眉睫[11]。山东省作为交通事故救助基金启动较早的省份之一，早于2011年已颁布《山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》，办法自2012年7月1日正式实施以来，逐渐走出了一条适合山东省本地需求的特色发展之路。为推广经验，促进交流，论文作者系统总结了山东省救助基金运行模式，以及在运行过程中的经验和不足，以期从理论与实践相结合的角度探讨交通事故救助基金运行更有利的措施，为推动我国交通事故救助基金的健康发展建言献策。

二、三级管理模式的构建

（一）“金字塔”式三级管理模式。从全国范围来看，在救助基金具体运作过程中，各省一般根据当地机构编制历史延循、经济发展等因素采取了不同的运作模式，这些模式大致可以归纳成三种类型：第一种为政府完全主导类，如设立专门的救助基金管理办公室或由公安交通管理部门全面负责救助基金的管理和使用，这种模式的缺点是政府直接负责管理往往会导致基金运作上的僵硬化和低效化，进而滞缓了救助的时效性，而且交通事故救助基金的管理需要法律、医疗等多个领域的专业人才合作完成，完全依靠政府机构自身很难满足各种专业人才的需求；第二种类型为政府购买社会服务模式，如南京市的“紫金保险”模式、河南省购买某保险公司等来全权负责救助基金的管理等，将救助基金推向市场化运作进行了有益的探索；第三种类型为“政府管理为主、购买社会服务为辅”的模式，如山东省交通事故救助基金的运作即采用此种模式，属于“有限放权”模式，实现了政府主导下的社会优势资源参与的目的，能够有效融合政府职能与社会专业技术力量，确保了交通事故救助基金的社会全民公益性属性。具体而言，山东省交通事故救助基金管理遵循省市两级筹集管理、单独核算、专款专用的管理原则，所建立的三级管理模式架构如图1所示。（二）各级职责。山东省交通事故救助基金管理部门所构建的三级运行模式，各级职责分工明确、相互协作，将救助的“触角”延伸到老百姓的身边，便民利民，详述其内涵如下：模式的顶层为省一级交通事故救助基金管理机构，简称省救助办，其主要职责包括两个方面，一是管理监督职能，这些职能又可细分为对全省救助基金的筹集工作、垫付工作和追偿工作进行必要的协调和监督指导，以及对交通事故救助基金向下一级分配使用提出合理建议和意见；二是统筹分析全省的救助基金运行数据并进行业务研判，依据数据定期挖掘分析全省救助工作开展情况，形成关于筹集、垫付、追偿进站情况为主要内容的研判报告，向省一级交通事故救助基金主管部门（主要是省财政厅）汇报[12]。地市级交通事故救助基金的管理机构，简称市救助办，是救助基金运行的主要执行者和操作者，其职责主要是负责所辖市区范围内救助基金的受理、审核垫付申请等日常管理工作；同时负责将季度、年度本市救助基金的筹集、垫付、追偿情况报送市级救助基金主管部门等。县区级一般为各市在所辖县（市、区）设立的交通事故救助基金受理点，具体负责救助基金的初审工作，填写申请资料并上传，以及现场处理具体申请工作。（三）社会智力资源作用。在救助基金具体实施过程中，案件情况复杂、数量大，尤其是追偿工作费时费力、难度大、效率低，追偿过程中还存在被当事人误解的情形，加之县级救助基金工作大多是交警事故处理民警兼职，导致他们长期处于超负荷工作状态。为此，山东省采取了从社会购买服务的方式来辅助基金运行管理工作，为政府主导情况下的社会资源介入助力模式。主体为管理机构，社会服务资源仅为辅助机构，有效弥补管理部门在人员数量、专业匹配度缺口等方面的不足，实现了优势互补，也符合当前政府管理模式趋向。显然，这种模式与已有其它地区模式差异明显，其优势在于有效维护了救助基金的社会公益性质，一定程度上避免了其价值取向异化。具体来说，此模式下社会服务资源辅助作用主要体现在两个方面：一是弥补现有体制下救助基金工作人员不足的现状，一般情况下，管理机构从事基金方面工作的人员仅有三四名，他们熟知业务、懂政策、了解法规，但精力难以应付数量庞大的各类案件，而所购买的社会服务资源可以在专职人员的带领指导下从事具体工作，实现人力资源的优化配置；二是汇聚各专业人才，按需开展救助基金管理的各项咨询及实施工作，如法律援助、医疗援助、宣传援助、大数据分析援助等，以及开展追偿工作等，实现人力与智力资源的优化配置。

三、存在问题及对策

（一）存在问题。通过近几年的探索运行，山东省救助基金各项工作稳步提升，运行机制逐渐完善、管理更加规范，筹集、垫付、追偿三项主要工作均取得了较大进步，人民群众对救助工作的满意度、社会层面的认可度进一步提高，但也存在如下问题：第一，交通事故救助基金的申请审批流程及材料需要优化。在实际工作中，救助基金申请审批效率不是很高，主要原因在于交通事故社会救助基金的申请与审核程序较为繁琐、受理时长和垫付标准各地并不完全统一，同时卫生主管部门和救助基金管理机构，在核实垫付费用的真实性和合理性方面审批工作量大、审核周期较长，难以满足突发性案件及时性的需要。第二，交通事故救助基金的核销工作无法开展。目前管理办法对核销工作只做出了原则性的规定，没有具体的核销情形和核销审批程序，导致核销工作难以正常开展，无法追偿的救助基金账目则一直处于挂账状态，无法抵消。第三，追偿垫付的基金时存在诸多难题。首先，救助基金管理机构法人地位不明确。我省交通事故社会救助基金管理机构一般均为公安机关的内设机构，不具有独立法人地位，在民事诉讼主张权利时不能以救助基金管理机构的名义提起诉讼，进而难以以法律诉讼形式开展追偿工作；其次，追偿工作还没有形成部门间的协作合力，如在法院调解涉及到救助基金垫付的民事案件时，部分法院没有及时通知救助基金管理机构作为第三方参加诉讼。另外，在保险公司理赔工作中，有些保险公司将事故赔偿款直接划转给赔付方，而没有将救助基金垫付款暂扣或者转交救助基金管理机构，一定程度上也造成了追偿难问题。（二）对策与建议。1．深入完善交通事故救助基金管理的政策以及法规建设。一是建议将省高级人民法院、省民政厅纳入联合发文单位，明确法院和民政部门在交通事故社会救助中责任和义务，有效解决救助基金追偿和核销等工作；二是需解决交通事故救助基金管理机构的独立法人主体地位问题，有效主张救助基金的合法权益，便于开展追偿工作，保障基金运行安全；三是通过建立交通事故救助基金省市两级联席会议制度来加强部门间的统筹协调，为救助基金安全、高效、有序运行提供议事机制保障；四是制定救助基金的追偿办法和核销办法，明确责任主体、办理流程和各部门的职责义务，补齐救助基金管理的缺失环节，打造救助基金科学严密的闭环管理体系。建立道路交通事故社会救助基金提取比例按需浮动机制，根据实际需要，由救助基金管理机构提出建议，主管部门确定提取比例，并保障基金足额提取，为救助工作提供有力保障。2．构建交通事故救助基金信用制度体系。探讨实施我省《道路交通事故社会救助基金信用管理办法》，并将其纳入《信用山东》体系，明确救助基金信用信息采集、救助基金信用信息的认定及应用、失信的撤销、法律责任等核心内容。建立更有力的失信制裁措施，与其它相关部门实施守信协同激励以及失信联合惩戒，共同推进信用信息互换共享，数据联动，通过约束责任人的生活行为，利用惩戒来达到督促责任人尽快偿还垫付费用。3．加强救助基金管理信息化建设，提升救助基金“互联网+”服务水平，扩大救助覆盖面，实现基金社会效益的最大化。利用政府大数据库资源优势，按照一次办好的标准，构建跨部门的救助基金申请审批追偿核销系统。实现群众网上申请，财政、公安、卫健、民政、法院等部门在网上审核审批，让数据多跑路，老百姓少跑路，实现业务一次办好。通过信息系统建设把交通事故受伤害人员均纳入救助范围，让群众的人身安全得到有效的兜底保障。4．完善救助基金从业人员的教育培训制度，逐步提升相关救助基金管理从业人员的专业知识与能力水平。加大管理部门对救助基金政策的宣传力度，加强对从事交通事故处理民警的业务培训，提升他们的业务能力，逐步落实事故现场第一时间当事人告知义务，让老百姓在第一时间知悉救助基金政策，尤其是垫付条件与追偿原则的规定，将警民矛盾化解在萌芽阶段。构建定周期开展审核人员救助基金业务培训机制，提高审核人员对材料完整性、真实性、规范性的认识[13]等。

四、结语

据统计，2019年山东汽车保有量为2351万辆，比2018年增202.7万辆，同比增长9.43%，成为汽车保有量全国第一，由此带来的交通事故数量增加，救助基金在“救死扶伤”方面发挥了重要作用，取得了显著的社会效益，截止2019年底全省共有近1.5万件救助案件通过系统进行审批，共救助困难群众逾1.5万人，化解矛盾纠纷约3100起、化解信访案事件约262起，在服务中心工作、促进社会和谐稳定、协助“脱贫攻坚”、提升人民群众对公安机关满意度等方面发挥了积极作用。下一步我省将借鉴其它省市的先进经验，继续完善三级管理模式，促进我省的救助基金快速发展，更好服务于“小康社会”建设。

参考文献：

[1]孟媛．安徽省道路交通事故社会救助基金运行管理研究[D].安徽大学，2018．

[2]广西财政厅课题组．广西道路交通事故社会救助基金运作研究[J]．经济研究参考，2018(11):14-21．

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[4]姚雪荣．我国道路交通事故社会救助基金制度研究[D].2016:6-8．出版信息不详.

[5]赵明昕．中国道路交通事故社会救助基金制度研究[M].法律出版社，2014．

[6]杨修文．完善道路交通事故社会救助基金运转的建议[J].道路交通管理，2017(02):41．

[7]李树甬，刘传忠．完善道路交通事故社会救助基金管理的建议[J]．道路交通管理，2018,412(12):45．

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[9]王晓庆．浅谈道路交通事故社会救助基金的追偿问题[J].法制与社会，2019(12):73-74．

[10]黑晓峰．网约车乘客交通事故保险理赔问题研究[D]．西南石油大学，2017．

[11]罗继红．自动驾驶汽车道路交通事故社会救助基金法律问题研究[D]．2019．出版信息不详．

[12]山东省人民政府办公厅关于印发山东省道路交通事故社会救助基金管理暂行办法的通知[J]．山东政报，2011(22):27-31.[13]同[2]．

作者:张立东 吕骏 赵元恒 张江州 单位:1.山东交通学院 2.山东省公安厅交通警察总队救助基金办 3.山东省科学院情报研究所