肺炎疫情矿政管理政策创新分析

摘要：肺炎疫情的出现，给我国矿业带来了前所未有的考验：一方面，短期内大宗矿产品现货价格和期货价格出现大幅下跌，国内外上市矿业企业股价受挫下行；另一方面，用工紧张、运输不畅、供需走弱，以及部分矿业企业涉矿证件到期等问题增加了矿业企业复工复产难度。为此，自然资源主管部门出台了一系列政策措施，通过创新服务方式、放宽矿业权和储量评审申请时限、延期分期征收矿业权出让收益、搭建投融资平台等方式缓解了矿业企业的压力，提振了市场信心，部分矿业企业股价也因此触底反弹。本文将重点围绕疫情防控期间自然资源主管部门出台的各类涉矿政策，总结7类矿政管理做法，以及其中的创新经验，探讨政策执行过程中以及疫情结束后需要重点关注的问题，同时也为正在遭受疫情困扰的国际矿业市场提供管理参考。

关键词：肺炎；矿业政策；矿业企业

1疫情冲击矿业市场，带来矿政管理政策需求

1．1短期内大宗矿产品现货价格和期货价格出现大幅下跌。疫情暴发至今，全球矿业市场受到严重冲击，并呈现出三个阶段的发展。第一阶段，疫情暴发初期（2020年1月17日～2月3日），国内疫情冲击全球矿业市场，导致大宗矿产品价格普遍下跌，矿业公司股价普遍下降。从期货市场看，伦敦金属交易所矿产品价格2月5日与1月20日相比，基本金属期货价格：铁矿石下跌15．5％、铜下跌9．7％、铅下跌7．5％、锌下跌11．6％、铝下跌5．3％、镍下跌8．5％；上海期货交易所国内矿产品期货价格：铁矿石下跌12．4％、铜下跌7％、铅下跌9％、锌下跌6％、铝下跌4％、镍下跌2．8％。从现货市场看，根据Wind数据库和长江有色金属现货市场价格，铜下跌6．6％、铅下跌7．2％、锌下跌6．1％、铝下跌5．6％、镍下跌4．4％。从股票市场看，国内上市矿业公司的股价从1月10日前后开始持续下跌，到1月21日几乎是集体暴跌，中国铝业、五矿资源、洛阳钼业、天齐锂业、兖州煤业等国内大型矿业公司无一例外［1］。第二阶段，我国出台大量支持政策（2020年2月4日～2月21日），国内矿业板块股票指数普遍反弹，国外主要矿业公司股票也出现反弹。国内矿业企业股价绝大部分在2月3日～2月4日触底反弹。截至2月24日，石油板块指数上涨7％、煤炭板块指数上涨11％、有色板块指数上涨23％、钢铁板块指数上涨14．5％、稀有资源板块指数上涨19％，部分公司股票甚至再创新高。第三阶段，国外疫情蔓延、趋重（2020年2月24日至今），导致国外股市普跌，大宗矿产品价格低位震荡，国内矿业股票市场震荡。必和必拓（BHP）、力拓（RioTinto）、淡水河谷（Vale）的美股市场股票价格再创新低，3月10日与1月17日相比，分别下跌43％、40％、33％。嘉能可（Glencore）、英美资源（AngloAmerican）在伦敦股票市场分别下跌33％、29％。1．2矿业企业亟需矿政管理政策支持。受肺炎疫情影响，国内不少矿业企业复工复产难度增加。一方面，用工紧张、运输不畅提高了企业的复工成本，同时矿产品价格下跌、市场需求下滑也使企业生产压力变大；另一方面，不少矿业企业存在涉矿证件到期办理、矿产资源储量评审备案、疫情防控急需用矿项目相关手续办理等现实难题。基于此，矿业企业对于矿政管理政策存在大量需求。1．3大量矿政管理政策密集出台。春节以后，政府干预延迟股票市场开市，同时在金融、政策等多方面予以支持，其中就包括自然资源部和各省级自然资源主管部门出台的一系列政策措施。这些政策措施的实施，有效保障了矿业企业的平稳运行，大大提振了市场信心。据统计，针对矿业企业复工复产遇到的难题，自然资源部相继4项服务矿山企业的政策。宁夏、黑龙江、河南、贵州等26个省（区、市）自然资源主管部门先后出台了多项涉矿政策，内容涉及适当延长矿业权有效期、延期缴纳出让收益、对急需用矿项目开通“绿色通道”、实行线上审批等。这些“非常之策”有助于解决矿业企业面临的现实困难，使其尽早复工复产，也受到各地矿业权人的普遍欢迎。

2疫情期间矿政管理政策分析

2．1部一级矿政管理政策分析。2020年2月13日～2月26日，自然资源部相继《关于疫情防控期间自然资源部矿业权审批登记申请有关事项的函》《关于延长2020年矿业权人勘查开采公示信息填报期限等事项的函》《关于疫情防控期间矿产资源储量评审备案有关事项的函》《关于疫情防控期间矿山地质环境保护与土地复垦方案评审有关事项的函》等四个服务矿山企业的政策。内容涵盖矿业权审批登记、矿业权人勘查开采公示信息填报、矿产资源储量评审、矿山地质环境保护和土地复垦。这些政策主要从两个方面入手。一方面是审批登记申请延期。勘查许可证、采矿许可证有效期和补正期限、矿产资源储量评审备案申请延期至疫情解除后3个月，勘查开采公示信息填报期限延长至疫情解除后1个月。另一方面是优化线上服务。矿山地质环境保护与土地复垦方案评审由会议评审改为函审，并要求各地就勘查开采信息公示制作系统操作培训视频和培训手册，通过信息公示系统推送，运用电话、网络等形式与管理部门、矿业权人进行实时互动交流，及时解决工作中遇到的问题［2］。2．2省级自然资源主管部门矿政管理政策分析。截至2020年3月5日，天津、河北、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆及新疆生产建设兵团26个省（区、市）自然资源主管部门相继出台疫情防控期间的涉矿政策（表1），主要归纳为7种做法。2．2．1推进“不见面”审批，提升审批服务效率。多数省创新工作方式，全面实行审批事项网上受理，推行政务服务线上办理，简化审批要件和流程，提升服务效能。通过运用现代通讯和信息化手段，即电话咨询、网上申报、电子邮件、传真等，采取特事特办、纸质材料暂缓提交、减少层级和环节等方式，最大限度地实现“不见面”审批，减少人员聚集［3］。其中，吉林、陕西等省还特别加强了矿政工作人员在岗值守，并对外公开联系方式，及时解答矿业权人提出的问题。为了提高网上矿业权审批效率，河南省还明确了办理时间，将审批时间由法定的40日压缩到20日。2．2．2放宽矿业权和储量评审等申请时限，为矿业企业复工复产争取时间。在矿业权有效期延续申请、矿产资源储量评审备案、矿业权人公示信息网上填报等方面，各省级自然资源主管部门明确表示放宽申请时限。其中，对于疫情防控期间到期的勘查许可证、采矿许可证，有25个省级自然资源主管部门明确适当延续行政许可证的有效期，延长期限多数为疫情防控措施解除（省政府解除重大突发公共卫生事件一级响应）后3个月，河北、湖南两省为1个月。在起始时间上，各地规定略有不相同。江苏、福建、四川、甘肃、宁夏等省（区）规定2020年1月1日后到期的可延期，浙江、安徽、山东、湖北、贵州、云南、新疆等省（区）规定1月24日后，天津、陕西、青海等省（区、市）规定2月1日后，黑龙江省规定2月4日后，河北、吉林、江西、河南、湖南、广东、广西、重庆、青海、新疆建设兵团等则规定疫情一级响应期间到期的可延期。此外，青海省还对2月至4月到期的由青海省自然资源厅审批登记的70宗矿业权进行了梳理并公告。重庆市则明确表示，为了支持重点矿业企业复工复产，对2020年到期的矿业权依企业申请可顺延6个月。2．2．3调整矿业权出让收益征收相关管理要求。浙江、河南、广西、重庆、甘肃、新疆等6个省（区、市）就缴纳矿业权出让收益作出规定，适当延长缴纳期限，延期缴纳款项免缴资金占用费、滞纳金。在延长时间和缴纳方式上，各地略有差异。其中，重庆市规定不能按期缴纳矿业权出让收益的，经批准可延期6个月缴纳；甘肃省规定缴纳期限可延长至疫情结束后3个月；新疆维吾尔自治区规定延长至疫情防控解除后30个工作日内；浙江省说明可适当延长缴纳期限，未明确延长时间，具有较大的弹性。在缴纳方式方面，广西壮族自治区提出对受疫情影响不能如期缴纳相关费用的，允许矿业权出让收益分期缴纳。与其他省延长缴纳期限相比，河南省则直接暂停矿业权出让收益的征收。2．2．4改进矿产资源管理查询、评审服务等工作河北、山东、河南、湖北、云南等5个省将矿产资源储量评审、矿山地质环境保护与土地复垦方案等审查方式由原来的集中会议评审调整为专家函审。同时，针对一些有急需评审诉求的项目，部分省也给出明确说明。其中，山东省规定，疫情防控期间原则上暂不组织矿产资源开发利用方案、储量报告等评审工作，急需评审的，在确保评审质量的前提下，可通过电话、网络等方式抽查核实。湖北省则明确，需以会审方式进行评审的，采用网络视频或电视电话等形式进行沟通交流；需现场核查的，矿业权人可先进行评审备案申报，待疫情结束后优先安排。此外，各省对评审内容中的涉密资料也有严格要求。2．2．5加快矿业权出让，保障矿产资源供给。疫情防控期间，浙江、河南、贵州、广东、广西、海南、重庆、陕西等省（区、市）为了保障对医疗应急设施、扶贫解困等民生工程的矿产资源供给，在加大对交通、能源、水利等重点工程的矿产资源保障方面出台多项优惠政策，如开通“绿色通道”，优先受理、审批，即收即办，简化矿业权抵押备案事项等［4］。针对砂石企业复工复产，河南省要求要加快建筑用砂石等大型矿山矿业权的出让工作，积极探索“净矿”出让，不断提高供给保障能力。广东省规定，要稳定海砂供应市场，加大重大项目砂石资源供应保障，开展新砂源的海域使用论证和储量勘查核实前期工作，动员督促现有采石场企业尽快复工复产，抓紧新设采矿权的出让，加快审批延续采矿权的登记。广西壮族自治区明确要求，自然资源主管部门要主动对接联系砂石企业，加强服务，督促指导尽快复工复产，保障稳增长项目建设的砂石稳定供应。重庆市要求，稳定碎石产能，保障全市重点工程和医疗应急设施等的砂石需求。海南省提出，要指导和帮助矿业企业特别是砂石土开采企业早日复工复产，加快推进三亚、澄迈、定安等市县建设大中型建筑石料机制砂一体化骨干基地。为全力保障电煤供应，贵州省简化生产煤矿采矿许可证短期延续登记；陕西省对煤矿变更、延续申请事项凡符合条件的优先办理。此外，重庆市还提出，要加快页岩气勘查开发。2．2．6加快组织推进地质勘查项目实施。为降低疫情防控期间对地勘项目实施的影响，山东、河南、四川等3个省针对地勘项目申报、验收的时间、方式均作出明确要求。其中，山东省对2018年度省财政地质勘查项目成果验收工作，延期至疫情防控解除后3个月内完成。河南省通过函审、网络视（音）频会议等形式对项目设计、组织实施、勘查成果等进行管理；对2021年度项目申报工作，通过网上办理、分散办公等方式，提前开展筛选、储备和申报等工作，保证工作的连续性。四川省对正在实施的省地勘基金项目和省页岩气调查评价项目结题时间进行顺延。2．2．7加大投融资平台对矿业的金融扶持力度。对于受到疫情影响的矿业企业，个别省通过政策引导，加大金融机构对企业的投资力度，帮助企业渡过难关。如河南省出台了专门的政策加大对矿业的金融扶持力度。通过充分发挥河南省国土资源开发投资管理中心在矿产资源领域专业投融资平台的作用，加大对矿业的投融资力度，帮助企业尽快恢复正常生产经营。同时，在河南省绿色产业发展基金的基础上，设立绿色矿山建设子基金，支持全省绿色矿山建设，缓解矿业企业的资金压力［5］。2．3矿政管理政策取得积极反响。矿业行业对实施上述政策措施反响积极。一是申请各类证照办理延期，为矿业企业提供了3个月及以上的缓冲期，解决了矿业权到期后无法正常生产的实际问题。二是矿业权出让收益分期缴纳或延期缴纳，以及免缴资金占用费、滞纳金等款项，减轻了企业负担。三是有力保障了涉及疫情防控的建设项目用矿，特别是一些地方的电煤供应，如贵州省自然资源厅2020年2月3日～21日，快速办理了21件采矿许可证的短期延续、变更，合计保障产能780万t／a，为当地电煤供应不中断提供了可靠保障［6］。一些矿业企业希望，网上申报、简化要件、电话指导、及时审批等“特事特办”的举措，能够成为“常态”。四是为企业复工复产提供快速高效的自然资源保障服务。从多渠道受理、开通“绿色通道”，到缩短办理时间，提供及时便捷的服务，均为企业快速复工复产提供了保障。

3需要关注的问题与建议

在政策实施过程中及疫情结束之后，政策把握的口径、后续的服务以及有效的监管等问题值得关注。1）政策把握应一致。尽量避免部省两级、各省之间对延迟事项的范围把握不一致，以免对不同审批权限、不同区域的矿业权人之间造成市场环境差异。原则上，应该对所有不可抗力事项导致的矿业企业无法完成的审批申请，都予以延期。2）后续服务需跟上。各地自然资源主管部门应积极主动作为，优化办事流程，指导矿业权人完善相关申请资料，进一步扩大各级网上审批和部省市县的联网审批，最大限度减少企业办事人员跑动和人群聚集，及时办理相关登记手续。同时，超前谋划疫情结束后的矿政管理相关工作，制定完善的预案，避免疫情防控措施解除后矿业权人“扎堆”申请，影响企业申报审批进度。3）有效监管要到位。对于延期或分期缴纳出让收益，在疫情结束后要有相应的监督措施，督促企业补缴到位。同时，在优化服务的同时，自然资源主管部门还需切实履行疫情防控期间的监管责任。如海南省在疫情防控期间暂停开展自然资源执法动态巡查；浙江省简化了矿业权抵押备案事项，但需进一步创新方式方法，及时掌握矿业企业一线生产情况，加强对违法开采、违规抵押等行为的动态监管，确保矿业企业合法合规生产。4）减轻中小矿企负担。中小矿业企业解决就业能力强，在县域或者乡镇具有较强的社会影响力，因此应加大对中小矿业企业的扶持力度。对于审批权限在市县一级的矿业企业，要大幅度简化审批程序，做好各项管理服务，为中小矿业企业复工复产保驾护航。5）为矿企搭建投融资平台。矿业企业的发展离不开金融的支持，特别是在当前经济下行压力持续、肺炎疫情等的影响下，企业在做好生产经营工作的同时，急需通过直接融资和间接融资、境内融资和境外融资等渠道，做好债务结构的调整，降低资金成本。政府通过搭建平台，引导金融机构加大对矿业企业的支持力度，在缓解企业疫情期间遇到的难题的同时，也对矿业长远发展具有重要的推动作用。

4结语

面对突如其来的疫情，以及对矿业全行业产生的严重影响，自然资源主管部门反应迅速、政策及时全面且针对性强，有效缓解了多数矿业企业复工复产难题，促进了地方经济社会稳定发展。同时，通过创新管理服务方式，一方面降低了人员聚集，有助于做好疫情防控工作；另一方面简化流程、加快网上审批，提升了服务效能。在重大疫情面前经受住考验，也总结了很好的经验。这为国际矿政管理领域面对类似问题提供了可借鉴的范本，具有较高的参考价值。此外，面对全球疫情的持续扩大，以及对国际矿业市场的冲击和影响，建议相关部门加强政策支持和外交公关，积极争取国际社会支持，促进海外项目复工复产。同时，为企业搭建投融资平台，提高中资矿业企业的国际影响力和竞争力。

作者:夏鹏 刘烜 韩见 朱清 单位:1.中国地质调查局国际矿业研究中心 2.中国矿业报社