新时期行政司法制度的对比

本文作者：刘善春刘雪梅工作单位：中国政法大学

在我国,行政司法是一个学理上的概念,关于其范围,学术上存在很大的争议,有特定民事争议说、行政争议与特定民事争议说、行政争议与特定民事争议以及实施行政行为的司法程序说。本文所称的行政司法是指行政机关按照司法化程序审理具体案件、解决特定争议的活动。¹在现实制度中包括裁断行政争议的行政复议、裁断特定民事争议的行政裁决以及行政程序中的听证制度等。从广义上讲,在行政司法的法律关系中,主体包括作为主持者的行政机关与作为被裁断人的双方当事人。本文所称的主体是狭义上的主体,仅指主持行政司法的行政机关。行政司法的主体制度在行政司法中具有重要地位,它直接决定了行政司法的公正、效率等价值目标的实现。本文旨在通过比较中外行政司法主体制度,借他山之石,为完善我国行政司法主体制度作理论上的准备。

一、英美法系国家的行政司法主体制度

(一)英国的行政裁判所制度英国的行政裁判所制度是最具特色的行政司法制度,行政裁判所也就成为英国行政司法主体制度的焦点与亮点。行政裁判所是指在一般法院以外,由法律规定设立用以解决行政上的争端,以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构而言。º行政裁判所裁决的是专门事项的法律争议,类型包括财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所、外国人入境方面的裁判所等等。行政裁判所在英国发展迅速,它与行使传统司法权的法院相比,具有如下几大优点:1.具有专门知识;2.程序简便;3.灵活性强;4.办案时间迅速,费用低廉;5.符合社会立法需要等。¹行政裁判所最重要的基本特征是它的独立性。对于任何特定案件的裁决,裁判所都决不服从行政干预,它能超脱于政治影响之外而独立地作出自己的裁决。º它之所以能实现这种独立,关键的问题在于裁判所是由独立的成员而不是由行政官员或者从属于行政机构的人所组成。裁判所的主席和成员通常由枢密院或者有关大臣任命,须在政府部门之外的人员中选定。通常一个裁判所中有一个具有法律知识的主席与两名代表不同利益的成员,目的在于保证诉诸裁判所的每一方当事人的权益至少都能得到一个裁判员的理解。裁判所的独立性还体现在各裁判所之间彼此独立、互不相干。行政裁判所的第二个基本特征是居中性。居中性在程序运行中表现出来便是程序的对抗性。即行政裁判所是在两种主张的对抗中居间裁判.而不是自己主动地调取证据处理案件。裁判所裁判案件除特殊情况采取书面审理外,一律公开进行。裁判所的一切活动遵循公开、公平、无偏私的原则。行政裁判所的第三个基本特征是专业性。一般裁判所的成员必须是某一方面的专家,具有行政上必要的专门知识。因为行政裁判所具有较强的司法化的特点,1957年弗兰克委员会报告中认为行政裁判所是/议会设立的一种审判机构,而不是行政机构的一部分,,,议会也明确无误地要求赋予裁判所独立性0。»英国行政裁判所的缺陷是,设立毫无计划,大都是为了某一特殊目的或执行某一特定法律而设立,且彼此有各自的程序规则,种类繁多,数量庞大,缺乏系统性,给公民带来了诸多不便。针对此种现象,英国正在进行职能合并、扩大管辖权等一系列的改革。

(二)美国的独立控制委员会和行政法官制度美国行政司法主体制度中最有特色的是独立控制委员会和行政法官。独立控制委员会是集立法权、行政权和司法权于一身的机构,不隶属于总统所领导的行政部门,不对总统负责。委员会对其管辖的对象的争议有裁决的权力,这种权力具有司法性质,本来属于法院管辖范围,但由于委员会所管辖的事务具有高度的技术性和专业性,一般法官缺乏这种能力。国会立法把这类法律争端委托于执行该法律的机关处理,学术上称这种权力为行政司法或准司法权。¼独立控制委员会行使行政司法权的优点有二:一是独立性,/独立控制委员会对违法行为具有裁决权力,行使准司法权的机关必须不受外界影响,这是设立独立控制委员会的主要原因。0½二是专门性,独立控制委员会管辖的事务具有专门性质,应由专家来裁决,避免政治影响。行政法官是实施行政裁决的行政官员。行政法官是行政机关内部设立的行政司法机构中负责听证和初步裁决的官员,他不同于一般的行政官员。行政法官的最大特点在于他的独立性,行政法官主要是在正式的听证程序中发挥作用,他居中主持审讯听证,作出初审裁决,不偏不倚。行政法官的独立性还体现在虽在组织上隶属于他们所属的行政机关,但在职业上独立于该机关,在任命、工资、任职等方面,不受所在行政机关的控制,而由文官事务委员会决定。此外,行政法官还要求必须具有必要的法律知识和听证的行政管理知识和经验。

(三)总结英美两国的行政司法主体制度,可以得出以下共同特点:第一,都强调行政司法主体的独立性,都设立了独立于一般行政机关的行政司法机构,如英国的行政裁判所、美国的独立控制机构。这些机构都独立于行政机关,不受行政机关的干预。虽然美国的行政法官不是一个独立的机构,但其地位也不同于一般的行政官员,于所属的行政机构具有很大的独立性。惟有独立才能保证行政司法的公正性。第二,行政司法主体的专门性要求较高。英国的行政裁判所本身是为了解决专门的事项而设立的,每一个裁判所的职能都是非常专门的。美国的独立控制机构也是一个专门机构:行政法官要求具备专门知识,精通专门的法律知识,熟悉相关的行政政策,具有听证事项所需的行政经验。主体的专门性与技术性保证了行政司法的准确性。第三,同一行政司法主体职能的多样性。往往既进行居间的行政裁决,又进行居间的行政复议,既解决民事争议又解决行政争议,相当于我国学者所讲的/行政裁判0。当然就行政复议而言,英美还存在其他的行政复议途径与主体,如在英国,如果法律有特别规定,公民的权利和利益受到行政机关侵害时可向部长申诉;在美国,当事人对行政机关职员的裁决不服时,法律往往规定可上诉于本机关的主管官员。此时的部长与主管官员就行政争议作出裁决,便成了行政司法的主体,这一点与以下所讲的大陆法系国家的制度基本相同。

二、大陆法系国家的行政司法主体制度

大陆法系国家不像英美国家那样,设有专门的机构来行使行政司法权,居中裁决行政或民事争议,大陆国家的行政司法制度一般体现在行政救济当中,行政司法主体居中对需救济的行政争议作裁决,相当于我国的行政复议制度。

(一)法国的行政法院是审理行政诉讼案件的司法机关,行政法官也不同于美国的行政法官,而是司法官员,他们不是行政司法的主体。法国行政司法的主体是受理行政救济的机关即原来作出行政决定的机关及其上级监督机关。当原行政机关为受理行政救济的机关时,此种救济称为善意的救济。实质上此时的原行政机关很难称得上是行政司法主体,因为它已不具备/司法0的最基本要求$$第三者居中裁判,虽然作出行为的机构与裁决机构可能不会相同,但也不能改变其自己裁判自己的事实。当作出决定的行政机关为受理行政救济的机关时,此种救济称为层级救济。如部长受理不服省长的决定的请求,并作出裁判。层级救济就具有了明显的行政司法的性质。层级救济的主体是上级行政机关,是法国行政司法主体的最重要部分。¹不论是原行政机关还是上级行政机关作为行政司法的主体,均是行政机关内部的机构,缺乏独立性。

(二)德国的行政复议主体与法国相差无几,都是由原行政机关与上级行政机关组成。其中由直接上级行政机关复议是原则,凡法律无其他规定的,都可由它来受理。由原行政机关复议是例外,当直接上级机关为一最高联邦机关或最高州机关时,由原作机关受理。属于自治事务的复议由自治机关来受理。¹德国5联邦行政程序法6中规定有听证制度,但对听证主持人并没有像美国一样作出不同于一般执法人员的特别规定。总之,大陆法系国家没有设立独立的、专门的行政司法机构,行政司法的主体便是各级行政机关内部的复议机构,但不能简单得出大陆法系国家的行政司法主体制度不如英美法系国家的结论。因为在大陆法系国家有一个非常重要的、特殊的解决行政争议的主体$$行政法院,行政法院最初属于行政机关的体系,后来由于逐渐发展成熟而单独成为另一套法院系统。行政法院在法国、德国解决行政争议的广度与深度是英美法系国家的行政司法专门机构或普通法院单独所不能比拟的,正因为行政法院承担了相当大一部分解决与行政有关的争议的职能,所以,大陆法系国家狭义上的行政司法专门主体制度就没有发展起来,而且也无此必要。传统上深受大陆法系影响的日本,行政司法的重要形式行政不服审查的主体有异议申诉中的原行政厅、审查请求与再审查请求的直接上级行政厅。另外还有一个不同于大陆法系的行政司法主体是审查请求中原行政厅以外的行政厅,即法律如有特别规定,审查请求应向作为第三人的上级行政厅以外的机关提起。日本不服审查的一般主体是前两种,由于它们均不具备独立地位,所以/难以消除国民对于其公正性、第三人性的不信任感0,º遭到许多学者的非议。战后,日本从美国引进了行政裁判制度(或称行政审判制度),完善自己的行政司法主体制度。行政裁判的机关是行政委员会或者与此类似的行政机关,如公害调整委员会、中央劳动争议委员会、运输审议会等。行政裁判所裁判特定的民事争议与行政争议的案件。这种裁判机关是从通常的行政机关系统独立出来的,处于准司法的地位,许多单行法就其职权行使的独立性设置了明文规定,有的规定从身份保障出发,对职权行使的独立性采取了实质性保障。有的学者认为/任命者就其职务给予个别的指示,当其不服从该指示时,不能行使惩戒权0,»以此来保障行政委员会独立行使职权。行政委员会按照准司法程序裁决案件,同时它还具有专业性与技术性。但由于行政委员会的设置、规则不统一等原因,遭到不少日本学者的反对,故没有得到很好的运作。

三、我国行政司法主体制度之现状与不足

(一)我国行政司法主体制度之现状目前我国的行政司法主要包括行政复议制度、行政裁决制度、行政裁判制度、劳动仲裁制度与听证制度等等。行政司法的主体主要有以下几大种类:1.行政机关的执法机构。这是指居间裁决特定民事争议的行政裁决制度中的主体。我国大多数有权裁决民事纠纷的行政机关都没有设置专门的裁决机构,而是由一般行政执法机构处理,即把行政执法与行政司法两种职能合为一个主体行使。2.原行政机关的专门部门。这是指听证程序或以省级政府和国务院各部门为被复议人的行政复议的主体。5行政处罚法6第42条规定:/听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。0根据这条规定,我国实践中一般是指派法制机构中的人员或者专职法制人员担任听证主持人,由法制机构来负责听证。关于复议机构的设立,5行政复议法6第3条明文规定:/行政复议机构是行政机关内负责法制工作的机构,0如此看来,这些专门部门并不是专门为行政司法所设立的机构,而是与法制机构合署办公,行政司法只是法制机构的一项特殊职能。3.上级行政机关的专门部门。这是指一般行政复议的主体。在一般的行政复议中,复议机关是上一级行政主管部门或同级人民政府。根据5行政复议法6第3条的规定,同样是由复议机关内负责法制工作的机构来充当复议机构。4.专门机构。在我国仅有专利复审委员会、商标评审委员会以及劳动仲裁委员会。5商标法6第20条规定:/国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会,负责处理商标争议事务。05专利法6第43条规定:/专利局设立专利复审委员会。0这两个机构是依据法律规定设立的行使行政司法权的专门机构,它们虽然在实际裁判案件中受行政干预的可能性很大,但毕竟相对独立于行政机关,同时解决民事争议与行政争议,是我国行政司法主体制度的发展方向。劳动仲裁委员会的职能是对企业的劳动争议进行仲裁。它由政府劳动主管部门、工会以及政府指定的经济综合管理部门三方代表组成,劳动行政管理部门的负责人担任主任。劳动仲裁委员会与劳动行政管理机关具有明显的从属关系,属于行政性的仲裁机构。

(二)我国行政司法主体制度之不足我国行政司法主体的设置,深受大陆法系的影响,总体制度比较接近大陆法系的制度,如执法与司法职能合一的行政裁决主体制度、原机关或上级机关复议为主的行政复议主体制度等等。但同时也借鉴了英美法系的有关内容,在个别制度的设置上引进了英美法系的一些做法,如专门行政裁判机构的设立、听证主持者与调查者的分离等等。我国同时借鉴两大法系的不同制度的做法,与日本的情况有些相似。从以上可以看出,我国目前的行政司法主体呈现出多层次、多元化的现状。从表面上看,这种制度似乎比较健全,从多角度保护相对人的合法权益,但这种貌似健全的行政主体制度在实践中还存在诸多不足之处:1.行政复议机关与被复议机关之间存在着千丝万缕的行政隶属关系,不符合公正复议的要求。在行政复议中,复议机关是上一级行政主管部门或同级人民政府,受地方利益、部门利益的驱使,使得复议机关很难作出公平合理的裁决。有的行政复议案件中的具体行政行为是下级行政机关根据上级行政机关的工作精神作出的,由此产生的争议再由上级行政机关审理,其结果则是不言而喻的。¹有的复议机关甚至是作出具体行政行为的本机关,复议机关/自己作自己案件的法官0,其公正性也就可想而知了,相对人期望通过行政复议实现保护自己合法权益的愿望失去了令人信服的基础。近年来行政争议经复议后仍诉诸法院的现象逐年增多,这也从一个侧面说明了行政复议手段并未起到其应有的迅速便捷地解决行政争议的作用。2.行政复议机构不独立,只是行政机关内部的一个工作部门,难以独立作出公正的复议决定。行政复议只是行政机关法制工作部门的一项职能,行政复议官员同时在本机关中担任其他工作,职务、工资等均受所在机关管辖。最重要的是,我国所有的行政机关均实行行政首长负责制,复议决定的最后作出都要经过行政首长的批准,复议决定实质上是行政首长的决定,而行政首长又与被复议的机关有着直接或间接的利害关系,从而很难保证行政复议的公正性。3.行政裁决制度中行政执法与司法主体合二为一不符合公正的要求。把行政执法与行政司法两种职能合为一个主体行使,同一个行政机构,既积极追诉公民的违法行为,又居中对公民之间的纠纷进行裁决,难以保证客观、公正地处理纠纷。因为行政执法对主体的要求与行政司法对主体的要求是截然不同的,前者注重效率,后者追求公正。4.听证制度中,在职能分离的基础上没有做到机构的分离或人员的独立,难以发挥听证制度应有的作用。主持听证的人员仍然是本机关的人员,其与调查人员单方面的接触是不可避免的,而且往往受到调查人员的影响。¹要真正保障听证主持人的独立地位,,,还需要从组织上采取相应的措施。º5.行政司法主体缺乏统一性,几大司法制度的主体分别由不同级别的不同机关构成,造成/条块分割0,违背了行政机关工作的精简效能原则,造成机构臃肿,也给相对人提起行政司法带来诸多不便。

四、完善我国行政司法主体制度之建议

(一)设置行政司法主体需要考虑的因素我国没有建立如同大陆法系国家那样的单独的行政法院系统,仅在人民法院系统中设立了行政庭,由于种种原因,行政庭也没有像大陆法系国家的行政法院那样发挥作用。因而利用我国国家机构中行政主导的现状,挖掘行政系统内部资源,完善行政司法主体制度,是解决特定民事纠纷与行政纠纷的一个比较现实可行的做法。设置行政司法主体时需要考虑如下因素:1.独立性。无论是司法还是准司法,其核心要求是/公正0。公正是司法的生命。支持公正的有两大支柱,一是主持者的超脱性;二是程序上的严密性。»可见,主持者的超脱性是行政司法的一个非常重要的方面。在行政司法中,超脱性要强调两个方面的内容:一是指行政司法主体裁决案件不受其他行政机关的干预,二是行政司法主体裁决案件不受本机关内的其他部门或本机关其他部门的工作人员的干预。2.专门性。专门性是指行政司法主体的专门职能便是进行行政司法,而不是某一行政机关诸多职能中的一项,这是由行政司法不同于其他行政行为的特征所决定的。专门性还要求行政司法主体所配备的人员要求具有相当的专业知识、技术知识和进行居中行政司法活动的经验,这样才可以保证行政司法活动正确、公正的进行。3.统一性。统一性是指设置行政司法主体要统一规划、统一设置,做到中央与地方的统一,各主体之间相互的衔接与协调,没有重叠也没有遗漏,并在国家立法中集中体现出来。而不是根据一时的需要随意设置,以防止出现如英国那样庞杂繁多、不成体系的行政裁判所的弊端。

(二)完善我国行政司法主体制度的具体做法1.一般的行政领域,成立统一的行政复议委员会,现在各行政机关的复议职能全部取消,复议案件由统一的行政复议委员会来受理。行政复议委员会在中央和各地均设立,审理各辖区内普通的行政复议案件。为了保证案件的公正合理解决,复议委员会审理复议案件实行合议制,而不实行首长负责制。上下级复议机关之间相互独立,除了非强制的业务指导以外,不存在任何业务上的领导、监督关系,¹它们一律接受同级法院的监督。2.专业性、技术性较强的行政领域,成立既裁决民事纠纷又进行行政复议的专门行政裁判机构。在自然资源、环境保护、药品管理等专业性很强的领域,目前我国法律一般规定相关主管部门均有权处理、解决特定的民事纠纷,对此,我们可以借鉴英国的行政裁判所制度,/从讲求行政机关结构科学、精干,注重行政司法的综合效益上讲,将行政裁决机构和目前各行政机关设置的行政复议机构进行适当的整合0,º将处理民事纠纷与处理复议案件的机构合二为一。因为相对集中的准司法职能有利于有关人员的专业化,而专业化无疑有助于提高办案效率。合并以后的行政裁判机构将从以前所隶属的行政机关中脱离出来,独立地行使行政司法权。我国目前的专利复审委员会制度与商标评审委员会制度便是发展方向,当然这两个主体本身在独立性等方面还是需要不断完善的。3.听证制度中设置专门的/听证官0»来充当听证主持人。可以借鉴美国的行政法官制度,组建听证官集体组织,听证官可考虑由司法部统一任免或由行政机关在司法部指定的名单中任免,让一些真正有行政经验和法律知识的人通过资格考试充任。听证官的工资、福利、考核也不受所在行政机关控制,¼以保障听证主持人的独立性而不受所在行政机关的压力。总之,我们应立足于我国的宪政背景与政治体制,有的放矢地借鉴国外的一些有效做法,不断完善我国的行政司法主体制度,使之在解决争端、保障救济方面发挥积极的作用。