电信资费法律规制

一、国外电信资费法律规制

在垄断时期，西方国家的电信资费政策由有关电信和保护消费者权益的立法决定。这些立法构成主管部门对电信资费进行管制的主要依据，在美国，有关电信资费管制的联邦立法有两个：一个是《1934年电信法》，另一个是对美国联邦通讯委员会(简称FCC)进行管制授权的《FCC法》联邦立法确定了资费的定价原则、基本定价办法、管制的目的、管制机构的构成、进行管制的权力范围及行使权力的方式、程序等。除《1934年电信法》和《FCC法》两部专门电信立法外，其他立法也可对电信资费管制发生法律效力如保护消费者权益的立法。在这些立法中，消费者在接受电信服务时，享有和接受其他服务同样受保护的权利。

引入竞争前西欧、日本、澳大利亚电信的经营管理体制虽然和和美国有很大不同,但在资费政策决定上，这些国家和美国大同小异，资费政策的基本内容也由国家立法明确规定，主要电信业务资费调整要报国会审批。以英国为例。英国是世界上第一个开放电信市场的国家，其电信市场从完全垄断逐步走向完全开放。英国电信业改革的历程和中国的情况十分类似，经历了寡头垄断时期、双寡头垄断时期，然后逐步开放。2003年7月17日，英国议会批准了新的《通信法》草案，从而2003年《通信法》取代1984年《电信法》成为英国电信规制的根本性法律文件。这是英国依据欧盟的新规制框架和有关电信规制研究领域内的最新进展，并结合全球电信规制成果和英国自身的经验对英国电信规制进行的重大改革。英国2003年《通信法》的颁布旨在进一步完善市场规范，建立更高效的监管体系。下表列出了《通信法》与电信资费相关的改革前后对比及其启示(参见表1)。

表1英国2003年《通信法》与资费相关改革及启示

措施改革前改革后启示

上限规制

发展延续

构建有效

事前规制上限规制初期，OFTEL

针对BT降低服务品质以降低成本、交叉补贴排挤竞争对手等情况，通过颁布服务标准和细化电信业务分组等方式，有效解决这种情况。新《通信法》进一步规范了服务质量的相关条款，进一步细化电信业务分组，保障竞争公正公平。同时加强对资费成本的监控，确保资费正确反应成本，与价格上限相吻合。采用价格上限规制模型（RPI-X），构建有效的事前规制体系，有效抑制恶性价格战。服务质量等配套规制方法激励电信运营商自动提高电信质量和服务水平，提高运营效率，降低成本以获得更多利润

事后规制

有法可依

构建高效

监管体系

在1998年《竞争法》、《2002年企业法》法律效应保证下，有效规范行业合理竞争电信资费规制进一步效法《竞争法》原则，遇到不涉及互联互通争端的反竞争行为个案时，在《竞争法》等框架下展开调查，只有在竞争法不能解决问题的情况下，才使用行业监管权力以2003年新《通信法》为核心，指定了一套完整的法规体系对企业的竞争行为进行监督，以进一步晚上市场规范，建立更高效的监管体系。

充分重视

社会监督

“顾客小姐”充当社会监督的角色赋予“顾客小姐”更独立自主的度量标准，同时成立“电信意见调查员”，保证消费者充分了解电信资费信息，并提供似的那个的顾客争议解决机制

社会监督作为顾客的独立喉舌，保证电信规制部门及电信运营商充分考虑消费者的利益

新《通信法》较原有的《电信法》在资费方面有所改进。电信行政管理费用取代了许可费，并取消了固定收费项目。2003年《通信法》第38款规定OFCOM（通信管理局）可以确定行政管理费用，以替代原电信法规定的年度许可收费。尽管这种收费机制在结构上与许可费类似，但在收费范围上有一些重大变化。

中国电信资费法律规制

随着世界范围内电信业的自由化浪潮，以及国内产业结构调整的要求，中国电信业的有效竞争要求被提上了改革日程，资费规制政策越来越重视“市场效率”这一目标，一系列规制举措得以颁布和实施(见表2)。

表2中国电信资费规制进程

2000年之前完全的政府定价，电信企业一律需遵照政府制定的统一资费标准收费

2000年《电信条例》颁布，规定实行政府定价、政府指导价和市场定价三种方式，增值电信业务实行市场定价，基础电信也不基本实行政府定价

2002年政府完全控制电信业务资费的现状被打破，已经形成较充分竞争的电信业务实行市场调解价，电信市场竞争水平由此跃上新台阶

2004年7月1日

信产部204号文件针对局部地区各电信企业之间不正常的价格竞争行为，204号文件要求各大电信集团公司加强对电信资费的内部管理，规范下属企业的资费行为，加大对电信资费的内审内控力度，建立健全自我约束机制

2005年8月2日

信产部、发改委批准中国电信和中国网通推出多种固定电话资费套餐方案，适应了移动、固定话音业务之间新的竞争形势

2005年8月19日

信部联清408号文件

（简称《通知》）对国内长途电话通话费、国际长途电话及港澳台地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理，IP电话扔实行市场调解价中国的电信立法始于1982年《国务院、中央军委关于保护通信线路的规定》和1986年《邮政法》的颁布实施。其后经过上个世纪九十年代的电信行业改革，从联通成立到邮电分营，再到电信、移动分家，再到2002年的中国电信南北分拆，中国一直以来都没有一部比较完整的电信法，仅有2000年9月正式颁布的《电信条例》。《电信条例》规定了电信业务实行经营许可制度、电信网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信服务质量监督等八项制度。经过七年多的实践证明，《电信条例》对促进电信市场的繁荣与发展，对开展电信监管工作有法可依、有章可循，对维护广大消费者权益，创建公平的市场竞争环境等发挥了重要的作用。此外，国内的法律环境建设为实施上限规制提供了良好的保障。中国2003年出台的《反不正当竞争法》，对企业的不正当价格行为进行了限定，从法律层面对电信企业产生了威慑。《反垄断法》的出台，有关限制企业不正当价格行为的法律适用条款也在不断增加，这些都有助于建设一个良好的电信市场。2005年由信息产业部、国家计委、财政部联合的《电信资费结构性调整通知》（以下简称《通知》），也可以看作中国电信政府规制改革进程的大胆尝试，以下就是笔者面对《通知》的三点喜悦，和一点沉思：

第一，《通知》体现了中国电信业政府规制模式的制度创新。长期以来，我国的电信产业主管部门的行政执法模式过于单调，刚性有余而柔性不足。而《通知》较好的体现了原则性和灵活性的统一，体现了政府管制和市场机制的协同作用。比如《通知》对国内长途电话资费、国际及港澳台电话资费等与公共利益休戚相关的资费标准做了明确规定，而对网络使用费也就是我们挂在嘴边的“上网费”，则可由ISP们（互联网服务提供商）针对不同用户需求和市场状况自行制定。政府行为不一定是负向的禁止或刻板的规定，完全可以通过柔性的行政规则来引导培育电信市场的发展。

第二，《通知》较好的处理了电信产业规制和竞争的关系。我国的电信产业至今还具备管制经济学上所谓的“自然垄断产业”的某些特征，在过去我国的电信主管部门常常面临公共利益和经营效率之间的两难选择，而面对中国移动集团、中国联通、中国网通等出现带来的中国电信产业主体多元化，以及“入世”门槛对中国电信业的挑战。《通知》中，政府不仅不再直接制定垄断价格，也认识到了电信业政府管制的能力和限度，努力为电信业营造公平的竞争环境，取消了电信业务附加费等收费项目；在寻呼机服务费、IP电话业务资费等资费领域实行市场调节价。这无疑是我国电信管制的可喜进步。

第三，《通知》体现了“立法为民”的指导思想，它更为关注作为消费者的权利和作为个体的公民权利，这与现代行政法治理念有深层次的契合。《通知》中，长途电话计费单元由1分钟缩短为6秒钟，互联网业务资费的下调，都说明我们这次电信资费改革中，作为管制主体和立法动议者的电信部门，较多的考虑了作为行政相对方的消费者和企业利益。而特别值得一提的是农村用户通话费用的下调，因为不管是所谓的“数网竞争”理论模式也好，还是入世后的外国电信业的进入也罢，短期内都很难波及到广袤的农村大地。电信资费改革能够关注9亿农民，关注寂静田野里这些“沉默的大多数”，虽属份内之责，但也委实难能可贵。

总体上讲，这次电信资费结构性调整方案是一个现阶段具有较强可操作性的制度安排。前景美丽灿烂，但是其关键就在于这些制度设计能否落到实处，同时政府调整后的电信资费标准，虽然经过了缜密细致的调研，但实践落实过程中还要认真听取社会各界特别是消费者和企业的呼声和诉求，不断加以调整完善。而如何让社会各界的声音传递回馈到电信产业主管部门并影响决策，这需要健全的法治化的行政决策程序来保障。同时作为这次电信资费改革最重要法律依据的《电信资费结构性调整通知》，是三部委联合颁发的规范性文件；而英国、芬兰等国外的电信改革都是以《电信法》的改革为前导的，这一点值得我们借鉴，我们的电信资费改革还在进行，《电信法》还没有出台，仅仅有一部《电信条例》是远远不够的，《电信条例》作为一部全面与综合调整电信法律关系的部门法规，其局限性与缺陷也日渐凸现。《电信条例》作为一部行政法规的根本属性，不仅影响了它所调整法律关系的广度，还决定了所调整法律关系的深度。并且，在《电信条例》中存在一些不容回避的问题与缺陷，而由于它并非电信法，本身即为一部行政法规，所以，其缺陷就不可能通过其他法律法规来进行矫正。近年来，电信行业出现了不少新问题。在电信资费规制方面，价格战日益激烈，各式各样的资费套餐突破资费规制下限，甚至变相实现移动通信单向收费等。而这些问题也并非《电信条例》所能解决的，这就迫切要求了《电信法》的尽早出台。未来电信资费管理走向根据中国国情，借鉴国外经验，结合通信行业特点，中国未来电信资费管理的走向应该是：形成“政府调控市场，市场决定价格，价格引导需求”的管理机制，促进资源的合理配置，推动电信产业的健康发展。

(1)事前规制，建立规范上限规制体系

在中国当前电信市场竞争仍不完全的情况下，实施上限规制可以起到保护消费者利益的作用，防止具有优势地位的企业乱涨价、侵害消费者利益。上限规制还将给予企业更大的定价权，在这种方式下，企业能够根据市场需求制定更为灵活的价格策略。因此，在事前规制上，进一步推进规范的上限规制体系的建立，中国政府对于电信资费下一步出台的规制政策应该是对基础电信业务全面实施价格上限规制。同时开展有关的上限规制相关因素测算和评估工作，进一步深化上限规制的改革。

(2)考虑选择性的下限规制

上限规制主要在于促进和激励，而下限管理则更多的体现对市场的干预。即电信业在出现竞争者之间为排挤对手恶意降价、出现严重价格战时更适合使用下限管理手段。目前，中国的电信市场还没有达到有效竞争的程度，市场中还存在影响正当竞争的不利因素。一些电信运营企业为了争夺市场，不惜采取低成本的营销策略进行不规范价格战，形成恶性竞争。因此，我们不能完全照搬英国等发达国家的资费上限规制方法。鉴于电信业长远稳定发展，在对电信资费进行规制时，应该考虑选择性的下限规制

(3)事前事后规制结合，构建高效监管体系

实施事前规制可避免非规制而引起的市场成本，事后规制可以有效规范不正当竞争。因此，未来资费规制应该强调事前、事后规制相结合，构建有效的监管体系。从英国等发达国家电信资费监管趋势看，在事后规制上真正做到了有法可依，并且十分重视社会监督，强调对消费者权益的保护和对不正当竞争市场行为的监管。目前，中国虽然已有一些法律条款对企业的低价倾销、破坏市场秩序的行为进行限制，如《反不正当竞争法等。但是中国电信运营企业都是国有企业，仅仅依靠反不正当竞争法》难以对电信行业的不正当价格行为起到实际的作用。而行业主管部门的调查、调节往往更具有实效性和现实意义。因此，在事后管理上，必须推动《电信法》尽早出台，以《电信法》为核心，结合《反不正当竞争法》、《价格法》、《反垄断法》，建立一个规范不正当竞争行为的法规体系。

《电信法》应该用相当大的篇幅对电信资费的确定完善进行相关规定。《电信法》可以对资费问题做如下规定：市场竞争充分的电信业务、电信资费可以实行市场调节价，电信业务经营者可以自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则；与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务，电信资费可以实行政府指导价或者政府定价。这可以给政府机构未来在一些基础电信业务采用何种方式进行定价，提供一个宽松的法律空间。消费者希望在制订或调整实行政府指导价或者政府定价的电信资费时，电信管理机构应当进行听证。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时，电信管理机构应当公开举行电信资费听证，征求电信用户、电信业务经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。正如1月11日，国家发改委和信息产业部公布，“降低手机国内漫游通话费上限标准听证会”拟于1月22日在北京召开。这次提交听证会讨论的方案有两个，具体如下：方案一：取消现行国内漫游通话费上限标准高出本地通话标准资费的每分钟0.2元。国内漫游通话费实行主被叫按同一标准收费。不占用国内长途电路的，后付费用户上限标准每分钟0.4元，预付费用户每分钟0.6元；占用国内长途电路的，另外加收国内长途通话费，每6秒0.07元。方案二：取消现行国内漫游通话费上限标准高出本地通话标准资费的每分钟0.2元。不区分是否占用长途电路，不区分后付费和预付费用户，国内漫游通话费实行主被叫差别收费。主叫上限标准为每分钟0.7元，被叫上限标准为每分钟0.3元。占用国内长途电路不再另行加收国内长途通话费。其实，不管最后采取哪个方案，但这种听取各方意见的听证制度是可取而且及其必要的。

总之，为了建立健康、公平、有序的电信市场价格环境，维护国家利益，保护电信用户和电信业务经营者的合法权益，《电信法》的出台势在必行，而作为电信规制中重要部分的电信资费规制，其详细可行性条例也应在《电信法》中有所突出，以便各方有法可依，也对构建高效的电信监督体系起重要作用。