论立法公开制度的建构

一、立法公开的概念和意义

对立法公开进行概念界定是本文逻辑展开的必要前提，也是贯彻落实新《立法法》的基本要求。关于立法公开的概念，大多数人所普遍接受和使用的表述是：“立法公开是指立法程序的各个阶段以及其阶段性成果向社会公开”。[1]当然，与立法公开相类似的表述在学术界和媒体中也大量存在，如立法信息公开、立法程序公开、立法透明度、开门立法、公开立法、透明立法、阳光立法等。笔者认为，导致立法公开及相关用语混乱使用的原因之一在于，修改前的《立法法》并没有明确这一概念，加之理论界缺乏具有影响力的相关研究成果，使得学者对此概念的理解存在偏差以及实践操作中的侧重点有所不同。虽然在《立法法》修改之前，也有不少学者使用了“立法公开”这一概念，但现有关于立法公开的界定方式往往以层次列举为主要表现，并没有科学揭示立法公开的内涵和属性。一是与立法公开相关的其他表述，要么是非纯粹性和规范性的学术概念，如立法透明度、开门立法、公开立法、透明立法、阳光立法等；要么不能科学涵盖立法公开的范围或对象，如立法信息公开、立法程序公开等。二是即使是被普遍接受的“立法公开是指立法程序的各个阶段以及其阶段性成果向社会公开”，这一表述也值得商榷，如“立法程序”的表述不仅限缩了立法公开的阶段，而且混淆其与“立法过程”之间的的逻辑关系；以“成果”来代替“信息”明显存在认知上的错误，成果是指积极意义上的结果，而信息并无积极和消极之分。三是由于现有成果缺乏内涵的界定，大都没有明确立法公开的本质属性。如有学者指出，“立法公开是立法的基本原则，……公开原则应在立法的起草、审议、通过和法律公布的全过程得到体现。”[2]但笔者认为，从《立法法》的散见规定来看，立法公开是贯彻落实民主立法的一项制度，草案公开征求意见、草案书面征求意见、立法听证会、法律公布等等均是该项制度所包含的主要措施。笔者曾撰文指出，“立法公开是相关主体依据一定的权限、程序和方式，将立法过程中所掌握的各种信息向社会公布，以保障公民民主权利和提高立法质量的一项立法理念和制度”。[3]从目前来看，这一概念中关于立法公开的内涵并无不妥，虽然在本质属性上“理念”的表述有待以删去的方式加以修正，但明确其“制度”属性仍然具有一定的引领意义。事实上，任何一种制度的发展演变都要经历由理念到原则再到机制的过程，实现由抽象到具体、由宏观到微观、由间接到直接的转变过程。《立法法》的修改不仅统一了“立法公开”的概念表述，而且进一步彰显了立法公开在全面依法治国背景下的重要价值，更为主要的是为立法公开制度框架的建构指明了方向。需要指出的是，立法公开作为现代立法的一项重要制度，虽然规定在民主立法这一基本原则之中，但其彰显的意义却不仅仅体现在民主立法这一方面，对科学立法和依法立法也予以了积极回应。可以说，立法公开是对三大立法原则贯彻落实的具体制度体现，对于提高立法质量具有不可忽视的作用。第一，立法公开是民主立法的应有之义。《立法法》第5条被学界称为民主立法原则，即“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”从中不难看出，立法公开的首要价值在于推进民主立法，使立法理念、过程和内容均能坚持以人民为中心。第二，立法公开是科学立法的实现途径。新“法治十六字方针”首先提到的就是科学立法，《立法法》第6条就是关于科学立法的表述，而科学立法的基本要求就是尊重和遵循规律。但规律的尊重和遵循并非仅凭立法者一方之力所能实现，立法信息的全面获得、有效整理和科学分析自然离不开广大的人民群众，只有坚持立法公开，人民群众才能有序参与，也才能为推进科学立法献计献策。第三，立法公开是依法立法的基本要求。《立法法》第4条是关于依法立法的规定，其中依据“法定程序”要求立法中的所有程序都依法进行。事实上，立法规划和计划的公开、立法公开征求和书面征求意见、立法听证会和座谈会、法律公布的方式等都是立法的必要机制和必经程序，而这些具体机制又属于立法公开的范围，因此坚持依法立法势必要求做到立法公开，践行立法公开就是贯彻落实依法立法。

二、我国立法公开制度建构的原则

国外的立法公开制度相对较为成熟，其制度架构主要体现在公开主体、对象、范围、方式等方面。但我国《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及各地方的立法程序规范对立法公开的规定往往较为零散，立法公开虽然写入了具有引领意义的法律原则之中，但仍存在具体机制的目标不够明确、衔接不够顺畅、创新不够力度等问题，使得立法公开制度尚未达到体系化的要求。笔者认为，关于立法公开的主体在各级各类立法程序规定中都予以了明确，实现了公开主体的特定性，但公开对象、范围、方式尚需进一步完善，应当针对上述三个具体方面确立相应的原则，以使立法公开的制度框架更为清晰和精准。（一）对象的可公开性。在立法过程中，什么信息能公开，什么信息不能公开，是立法者首先要面对的一个问题。所有的立法信息都公开不仅不现实，也会面临一定的风险。参照我国《政府信息公开条例》的立法目的和原则，立法公开也应坚持“以公开为主，以保密为辅”的理念，科学把握立法公开的“度”。为此，“可公开性”是立法公开在对象选择方面所应坚持的一项原则，即除了涉及国防、外交、军事、国家秘密、商业秘密和个人隐私等不能或者不宜公开的信息外，其他立法信息应一并向社会公开。这就要求，立法主体在充分考虑、仔细甄别立法信息本身的特征、实际的价值、公开的依据、公开的时机等条件的基础上，有选择地向社会公开。事实上，世界上推行立法公开制度的国家也是采用这一原则，并在立法上以豁免排除的形式明确禁止公开、应当公开和可以公开的信息。如美国《阳光下的政府法》明确规定了10项会议的内容免于公开，如会议讨论事项涉及国防秘密、外交机密、机关内部人事规则或习惯的、个人隐私的信息等，这对我国立法公开的对象选择具有一定的借鉴意义。（二）范围的全方位性。有学者指出，立法公开的范围包括立法的整个过程所涉及的信息，包括立法规划和计划的公开、法律草案起草的公开、法律草案审议的公开、征求意见情况的公开、立法文件和资料的公开等重要内容。[4]笔者认为，这一表述揭示了立法公开的主要范围，但并不全面，尚未达到“全方位性”的标准，如立法工作机构、立法工作机制、立法人员情况、立法评估结果等信息也属于公开的内容，这对于公众全面了解立法机关的运行、能力、经验、工作实效等具有不可忽视的意义。为此，建议将立法内容公开的全方位性分三个环节：一是立法前的信息公开，包括立法工作机构、立法工作机制、立法人员情况、立法调研情况、立法座谈会、论证会、协调会等信息公开；二是立法过程的公开，包括草案审议的时间和地点、提案人对提案所作的说明、代表的发言情况、审议时的重要意见、争议的焦点和处理结果等信息的公开，以及允许公民旁听、进行新闻媒体采访报道和电视转播直播等；三是立法结果的公开，包括法律公布、法律公告、条文释义的公开，以及立法背景资料、立法决策事实、立法决策理由等产生该法律文本所依据的信息公开。（三）方式的多渠道性。立法公开方式应坚持多渠道并行的原则，以使民众及时、准确和全面了解立法信息，并实现立法机关与民众的信息互动和共享。一是强化草案公开征集意见。如2016年《民法总则》草案共三次向社会公开征求意见，收到15，503人次提出的70，227条意见，共计83万字。[5]二是强化立法旁听机制。虽然我国中央和地方的人大议事规则都规定了立法旁听机制，地方也有10余个专门的立法旁听规则出台，但立法旁听的落实并不尽如人意，需要进一步引导民众有序参与。三是创新媒体报道。除了传统的媒体采访、报纸报道、电视直播转播外，应注重微信、微博等新媒体的作用，扩展立法信息传播的途径和方式。五是坚持法律文本刊载方式。我国目前中央和地方也均以正式的出版刊物刊载法律文本，如《全国人大常委会公报》《国务院公报》《光明日报》《人民日报》《法制日报》以及地方各级人大常委会和政府公报等。六是落实法律文本网上公布机制。新《立法法》第58、71、79和86条作出了规定，法律在中国人大网刊载，行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章在中国政府法制信息网刊载，地方性法规、自治条例、单行条例在中国人大网、本地方人民代表大会的网站刊载。

三、我国立法公开制度建构的思路

有学者认为，我国立法公开存在的问题包括范围有待拓展、方式有待多样、内容有待统一。[6]也有学者认为，我国立法公开存在随意性较大和实效性不足的问题，原因在于立法机关的认识不够、理论研究不足、公开责任缺失、公民参与不够和立法者能力有限。[7]笔者2018年底在对黑龙江省12个设区的市人大立法进行评估的过程中，发现其中有4个设区的市的人大常委会网站处于关闭状态，经调查发现其中的原因包括经费支持不够、存在网络风险、人力和技术支持不足等原因，这无疑有悖于立法公开制度的初衷，也难以保障立法的质量。虽然上述学者的分析比较客观和全面，但忽略了最为关键的一点，就是我国立法公开的制度化水平较低，导致其实施的效果没有达到人们的心理预期。为此，明确立法公开制度建构的思路显得异常重要，需要认真对待。（一）提升立法公开的法治意义认识。观念是行为的先导，理念是制度的基础，只有充分认识到立法公开的意义，才能科学对待该项制度的建构。事实上，立法公开不仅有助于切实提高立法质量，而且有助于保障公民的民主权利，更是贯彻落实全面依法治国的主要体现。党的报告指出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。可以看出，立法公开对于我国法治国家、法治政府和法治社会一体建设以及实现良法善治都具有重要的保障意义。因此，提升立法公开的法治意义认识不仅仅是立法者的职责，而应是全社会都应达成的共识。一方面，立法者应充分认识到立法公开对于提高立法质量的意义，坚持立法公开就是在推进科学立法、民主立法、依法立法，就是促良法、保善治，坚持立法公开就是在听民意、赢信任、避风险和免失误，坚持立法公开就是在践行自己的法定职责、法律义务和法治信仰。另一方面，社会公众应充分认识到，要求立法机关公开立法信息是自己的一项民主权利，是行使立法知情权、参与权、表达权和监督权的基本途径，也是为国家奉献立法智识、推进立法公正和强化利益均衡的主要方式。（二）健全立法公开的法律规范体系。“立法民主的核心前提是，全面建立立法公开制度，彻底打开民意介入的大门。”[8]建构立法公开制度的主要面向之一，就是在形式上健全立法公开的法律规范载体，并保证法律体系中相关内容的协调性。目前，由于《宪法》和《立法法》刚完成修正，此前有关在《宪法》中增加“知情权”的规定和修改《立法法》的建议已不具有现实可行性。目前可行的办法就是对各级人大及其常委会的议事规则进行修改，增加相关立法公开的具体内容。如《全国人民代表大会议事规则》在第18条第3款增加信息公开的机构设置，在第18条第4款之后增加旁听会议的规定，在第23条明确立法公开的范围等。以此为基础，在地方人大及其常委会议事规则中参照上述建议增加有关立法公开的内容。同时，建议在《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及地方立法程序规范中除了在基本原则条款要增加“立法公开”外，在具体内容方面应参照《立法法》的规定及时就立法公开的内容加以修改，并增加立法公开的对象、范围、程序、方式、时间、载体等内容。此外，考虑到立法机制规范的集中化、专门化趋势，地方各级立法机关可以参照立法听证、立法旁听、立法论证、立法后评估等规则的制定模式，出台立法公开规则，增强该制度的针对性和可操作性。（三）完善立法公开的具体工作机制。综观古今中外立法公开的理论与实践会发现，其制度建构重心是具体工作机制的设计，就我国而言需要在以下几方面完善立法公开制度。一是扩大立法背景资料的公开范围，建议立法机关或者立法起草组织在立法过程中将上位法、政策依据、同类法、立法调研报告、立法工作机构、立法论证意见、立法协调意见、公开征求的立法意见、立法座谈会纪要等汇编成册，在立法提案或者决定前向社会公开。二是健全立法会议公开制度，扩大立法旁听的范围、拓展媒体报道的途径、公开立法会议纪要、人大代表发言记录、立法表决结果等信息。三是健全法律公布方式。除了传统的法律公告、公布和网上公开等主动公开方式之外，应建立依申请公开机制，满足公众对立法信息的需求。四是构建立法公开的运行步骤，设立专门的公开咨询机构、配备专门的公开人员、明确违法公开的法律责任、制定公开的救济机制等内容。五是强化网络公开方式。除了坚持传统的旁听、报道、刊载和查阅四种方式外，建议强化各级人大和政府的网站建设，及时将立法信息上传网络，也可以考虑以省为单位统一的立法信息网作为立法公开的主渠道，以确保立法公开的权威性、规范性和及时性。

〔参考文献〕

[1]马怀德.中国立法体制、程序与监督[M].北京:中国法制出版社，1999:194.

[2]朱景文.把公开原则贯穿于立法过程[N].人民日报，2016-03-09（07）.

[3]李店标.立法公开研究[M].长春:吉林大学出版社，2012:13.

[4]乔晓阳.推进立法公开促进立法民主[N].人民日报，2005-08-20（06）.

[5]汤瑜.开门立法———民法总则诞生记[N].民主法制时报，2017-03-19（09）.

[6]季长龙.我国立法公开制度的现状与发展方向[J].人权，2016，（02）:8-9.

[7]丁祖年，吴恩玉.立法公开的规范化与实效化探讨[J].法治研究，2013，（03）:120.

[8]阿计.立法公开须贯穿立法全过程[J].公民导刊，2016，（05）:46.

作者:李店标 单位:大庆师范学院法学院