地下水管理立法实践与思考

摘要：针对当前法律法规规章对地下水管理的规定相对分散、系统性不足等问题，河北省结合近年地下水超采综合治理工作实践，在总结经验、广泛借鉴的基础上，对《河北省地下水管理条例》进行了修订、完善，将其作为河北省地下水管理的纲领性法规。针对《条例》修订的必要性、主要规定和制度设计进行了阐述,提出了推进《条例》贯彻落实的建议。

关键词：地下水；立法；实践；思考；河北省

2014年，河北省颁布实施《河北省地下水管理条例》（以下简称《条例》），成为继新疆、辽宁之后第三个出台地下水管理地方性法规的省份。该《条例》填补了河北省在地下水管理方面的法律空白，对全面加强地下水保护和管理发挥了有效作用。2018年，河北省结合本省实际，对《条例》进行修订、完善，经河北省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过，于2018年11月1日实施。

一、修订《条例》的必要性

1.是解决地下水超采问题的迫切需要河北省是典型的资源型缺水省份，地下水超采严重。全省地下水累计超采量约1500亿m3，超采面积近7万km2，冀中南地区形成了集中连片的地下水漏斗区。长期大规模开采地下水，加之缺乏有效的监督管理，造成机井布局不合理、数量过多、密度过大，地下水水位大幅度下降，成为地表污水和废水下渗的重要诱因，地下水水质日趋恶化，严重危及地下水饮用水水源地水质安全。解决地下水超采、污染等突出问题，急需完善地下水管理地方性法规。2.是保障城乡居民供水安全的必然要求地下水在河北省城乡居民生活供水中所占比例很高，《2017年河北省水资源公报》显示，全省城乡居民生活用水70％以上取自地下水，而在张家口坝上地区，城乡居民生活供水水源全部来自地下水。受无序开发、污水排放及农业面源污染等影响，地下水供水安全形势不容乐观。因此，保障居民生活用水安全，必须加强地下水管理和立法保护。3.是落实最严格水资源管理制度、促进生态文明建设的重要内容作为重要的生态环境因子，地下水资源的管理和保护尤为重要，过度开采地下水和矿坑排水、尾矿堆放，不仅导致地下水资源枯竭，还会引发地面沉降和地裂、河流断流和干涸、海水入侵和地下水污染等诸多生态问题。加强生态文明建设，全面落实最严格水资源管理制度，急需进一步加强地下水管理立法工作，在全面规划、优化布局的基础上，统筹考虑水资源综合开发利用、合理配置、有效保护，加强地下水监测站网建设，建立地下水管理和保护的长效机制，为河北省经济社会持续发展提供水资源保障。

二、《条例》修订的主要内容

原《条例》共6章50条，此次删除了2条，增加了14条，修改了44条。修订后的《条例》共6章62条，主要围绕落实最严格水资源管理制度，以严格控制地下水开采为重点，以实现地下水采补平衡、良性循环及水资源可持续利用为目标，坚持创新突破，吸收借鉴，着力解决地下水管控不严、计量不全、处罚无力等瓶颈问题，从严格控制取水审批、严格机井管理、严抓节水治理、严肃处罚追责四个方面，全面加强地下水保护和利用。1.明确实行最严格水资源管理制度，严格地下水取水许可为贯彻落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)，强化红线管理，严格取水审批，促进地下水可持续利用。《条例》明确规定县级以上人民政府是落实最严格水资源管理制度的责任主体，要划定地下水开发利用红线;明确规定地下水取水许可由省水利厅统一审批，同时考虑便民实际，实行受理、办理、查询业务一网通办，提高行政效率和服务水平；细化了不予批准取用地下水的情形，明确对高耗水产业项目、取水许可总量已达控制指标增加取水量的、取水可能对水功能区水域使用功能和社会公共利益产生重大损害的、水资源紧缺和生态脆弱地区开荒垦殖扩大种植面积等情况不予批准取用地下水；完善了地下水考核评价制度，将地下水开发利用控制、水位控制等目标完成情况、制度建设和措施落实情况作为省、设区的市人民政府对下一级人民政府考核的重要内容。2.建立了取水井关停机制，严控地下水开采为有效控制地下水开采，按规定要求关停城镇自备井和农灌井，《条例》明确了地下水井关停的几种情形：限期关停城镇公共供水管网覆盖范围内的自备井;封填具备地表水灌溉条件和退耕还林还湿区域的农业灌溉井;封存备用农业休耕区域的农业灌溉井;按计划关停深层地下水漏斗区的深层农业灌溉井。同时，《条例》还规定了地下水开采的原则，应当分层取水、高效利用，以浅层为主，禁止越层混合开采;明确了深层地下水作为饮用水源、战略储备或者应急水源，应当严格限制开采。3.完善了节水治理措施，促进地下水可持续利用农业是地下水取用大户，应当通过经济手段和奖励手段，推动农业用水由粗放式向集约化转变，促进地下水可持续利用。《条例》按照2016年中央1号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的要求，明确农业用水实行总量控制和定额管理制度，推进农业灌溉井计量，建立农业水价精准补贴和节奖超罚机制；细化了不同区域农业节水措施；建立了多种水源联合调度机制，明确县级以上人民政府水行政主管部门应当合理配置、高效利用外调水、本地地表水和非常规水，压减地下水开采;完善了地下水涵养措施，明确县级以上人民政府应当推进非常规水源利用和退耕还湿，提高地表水存蓄能力，增加地下水替代水源。4.强化了地下水监督管理各项制度，实现地下水精细化管理《条例》规定省人民政府水行政主管部门应当组织取水井验收，明确监督管理部门；县级以上人民政府水行政主管部门应当加快“四网一平台”建设，完善地下水监测站网，健全水资源监控体系，推进地下水水文地质数字信息化；严格取水井监管，县级以上人民政府水行政主管部门应当落实取水井登记、建档、认证和监督管理制度，建立信息管理系统，实现地下水的有效、动态和精准管理。《条例》还对建立地下水管理协调合作机制、违法者联合惩戒机制作了明确规定。5.严格法律责任，加大处罚力度《条例》规定了严格的法律责任，提高了违法成本，加大了处罚力度，保证了《条例》的刚性和约束力。规定未经批准取水的责任，明确由县级以上人民政府水行政主管部门按照禁止开采区、限制开采区和其他开采区划分予以不同程度的处罚，对已开凿的取水井责令限期封闭;规定了损坏地下水设施的责任，明确对侵占、损坏或者擅自移动地下水监测设备、取用水计量设施及其标志的违法行为予以处罚;明确了越层混合开采地下水以及将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田的处罚;明确了对违反《条例》规定应当实施封闭的取水井逾期不封闭的，水行政主管部门可以依照《中华人民共和国行政强制法》的规定申请人民法院强制执行并提高了处罚幅度。

三、立法过程中几个重点问题的把握

1.关于地下水管理体制《条例》修订时国家机构改革正在进行，考虑到改革后水利部的职能将有所调整，其中涉及水资源调查和确权登记职责划归自然资源部，排污口设置管理划归生态环境部等，但国家有关部门的“三定”方案还未出台，相关职能具体划分还不明朗，并且相关法律、法规未修改，河北省机构改革也还未开始。因此，在地下水管理体制上仍按当时现行职责划分来确定水利与国土等部门的职责。2.关于水资源费改税问题河北省作为财政部、国家税务总局和水利部确定的水资源税改革试点省份，目前已全面开征水资源税，原《条例》中关于水资源费的规定已不符合河北省实际。但是，由于国家有关资源税方面的法律尚未出台，按照税收法定的原则，在地方立法中不宜对税种、税率做出具体规定。因此，删去了第三十八条涉及水资源费的有关规定。3.关于严格地下水取水审批的问题按照河北省委、省政府的部署，修订后的《条例》对地下水取水许可权限作了调整，由原来的省市县三级分级审批修改为省水利厅统一审批。这是落实最严格地下水管理制度的重大改革，也是从源头上治理地下水超采的有效举措。按照立法主动适应改革需要的原则，《条例》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第四十三条完善了地下水取水许可的有关规定。4.关于将地下水综合治理纳入法规的问题按照党中央、国务院关于推进地下水超采综合治理的要求，将河北省实施地下水超采综合治理方面形成的“节、引、蓄、调、管”等有效措施及时上升为地方性法规。《条例》第三条将综合治理、总量控制、采补平衡确定为地下水管理的基本原则和遵循;第十七条完善了年度用水计划制度;第二十五条完善了水源热泵管理制度;第三十二条、第三十五条、第三十六条、第三十九条、第四十条进一步细化了地下水综合治理具体措施，对合理调整经济结构、产业布局和种植结构，增加地表水源，压减地下水开采量，实现地下水采补平衡作了具体规定。在加强治污设施建设方面，按照全国生态环境保护大会关于提高城镇污水收集处理能力的要求,第二十九条规定在城市排污管网未覆盖的乡镇、饮用水水源保护区、湿地和自然保护区周边，县级以上人民政府应当有计划地组织建设乡镇污水处理站和分散式污水净化设施，防止污染地下水。

四、加强地下水管理任重而道远

1.加大宣传力度，增强全民法治意识将《条例》学习宣传作为一项重要工作抓紧抓好，强化内部学习，增强全省水利系统干部职工的法治意识，不断提高自身综合业务水平，筑牢依法行政的工作基础。搞好对外宣传，利用世界水日、水法宣传周、法制宣传日等重大节日，精心策划，加大水资源管理政策、法规及节水知识宣传，进一步提高全社会节水、惜水、爱水意识。特别要抓住领导干部这一“关键少数”，增强领导干部学法用法能力，提高领导干部法治思维和法治能力。严格依法行政，营造依法治水、依法管水的良好氛围。2.完善配套制度，健全管理体制机制《条例》明确了地下水管理体制是“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内地下水的统一管理和监督工作，其他有关部门在各自的职责范围内负责地下水有关工作”，但在具体落实过程中还需要研究制定相应的配套制度。比如，如何建立水利、自然资源、生态环境、城乡建设部门协调联动机制，如何建立监测资料共享平台，如何对违法开采地下水的行为实施联合惩戒等；再比如，如何落实地下水开发利用的相关制度，水库、公共供水企业、农业用水、地热水、施工降水、疏干排水取水许可的问题。解决这些问题，必须加大研究力度，制定务实管用的配套制度，确保《条例》贯彻实施。3.加大投入力度，为地下水管理提供资金保障《条例》第五条第二款明确“县级以上人民政府应当健全完善地下水超采综合治理投入机制，合理安排地下水保护、节约资金，保障地下水管理工作开展”。建立稳定的财政投入机制，发挥政府在水利建设中的主导作用，依法保障水资源管理人员经费、地下水监测设施设备、水环境治理及相关规划编制，才能更好地为水资源管理保驾护航。目前，一些市县的水资办、节水办人员经费还未纳入地方财政预算，过去这些人员工资依靠征收的水资源费，水资源税改革后基本收入都得不到保障，阻碍了水资源管理工作的全面开展。同时，要加快地下水保护与利用规划及专项规划的编制，全面落实监管职责，加大依法治水、管水力度，努力开创地下水依法管理新局面。4.加强队伍建设，优化水行政执法环境《条例》已经赋予县级以上人民政府水行政主管部门统一管理和监督地下水的职责。虽然河北省各市、县都有专门水资源管理机构负责地下水日常监管工作，但从人员构成上看，基层队伍普遍存在学历低、专业人员少的现象，与实际管理要求相差较大，且现有专业技术人员专业不对口，年龄结构偏大，如不能及时补充新生力量，必将影响水资源管理工作的正常开展。水政执法方面还存在事权划分不清、人员综合素质不高、人为干预执法的现象，阻碍了基层水行政执法的权威性和公正性。对此，一方面要加大水政水资源管理专业人才的引进力度，强化管理人员培训，提高管理人员专业水平，另一方面要加强源头管理，把水事案件从事后处罚转移到事前控制上来，降低经济损失，减少社会影响，营造良好的水事秩序。

参考文献：

[1]李国正，等.地下水管理立法问题研究[J].中国水利，2014（14）.

[2]张瑞美，等.水资源管理立法现状与供给侧改革的新要求[J].水利经济，2018（1）.

[3]马磊.河北省地下水超采综合治理实践及启示[J].中国水利，2017（7）.

作者:石锦丽 单位:河北省水利厅