农业发展农业保险论文

长期以来，我国农业支持保护政策主要目标是追求农产品数量增长。进入新时代，在农业生产能力、农产品国际贸易、农业可持续发展和农产品消费需求结构升级等新形势下，要求农业支持保护政策目标应加快向提高质量效益竞争力转变。

农业支持保护政策目标手段转变的时代要求

我国不断提高的潜在生产能力，相对缓慢的人口增长，以及居民食物需求已经进入到高质量消费替代数量增长与消费饱和并存的格局，决定了农产品消费进入新阶段。考虑到对外开放进一步扩大和农产品进口来源多元化，农业增长速度超过人口增长速度，国内农产品供给超过居民食物消费需求将成为常态。对农业潜在增长起决定性作用的是科技进步。我国农业科技进步贡献率已接近60%，科技创新对农业增长的影响程度已经超过农业资源的贡献。新的科技革命，特别是生物科技革命，对农业增长贡献最为显著。转基因和基因编辑等技术使农产品增产潜力不断地明显释放。信息化技术和农业机械化等物化技术有机融合，使农业由过去繁重的体力劳动向智能作业转变。农业生产条件持续改善，农业抗御自然灾害和病虫害及动物疫情能力不断提高。过去我国农业受自然灾害影响大，农作物受灾面积占播种面积往往都超过30%。随着国家经济实力的增强和农业投入的不断增加，高标准农田建设、土地治理等国家工程的实施，近年来的受灾率大约仅有过去的一半左右。从供求关系角度来看，粮食安全状况取决于农业生产能力增长与人口增长速度的“赛跑”。科技进步、食物来源多样化，为农业生产能力较快增长带来不断源泉。经济发展、收入提高，世界人口仍然保持增长态势，但速度会放缓。农业增长速度保持快于人口增长速度的态势，意味着全球粮食安全状况将持续改善。“入世”以来，我国农业受国际市场冲击越来越大，一些农产品生产出现了萎缩，一些农产品进口规模增长速度明显快于国内生产增长速度。2017年农产品进口增长速度是我国农业名义增长速度的4倍多。“入世”后，我国农产品国际贸易逆差不断增加，2017年农产品国际贸易逆差超过500亿美元，比上年增长30%多。进入2018年，中美贸易摩擦呈现出不断升级的态势。从最终结果来看，由美国单方面挑起的中美贸易摩擦必将以协商“收场”。从长远来看，我国农业发展必须着力提高农业对外开放水平，抓住新一轮农业科技革命机遇，多途径提高中国农业国际竞争力。新时代的变化，不断给农业发展带来机遇与挑战。多样化、高品质农产品消费的需求增长，是新时代农业发展的最大机遇。但是，农业发展面临的挑战仍旧前所未有：农业高质量发展能力无法满足多样化高品质需求；农业增长与资源环境保护改善不协调问题仍然十分突出，特别是农业应对气候变化的有效性显得严重不足；农户应对气候、市场及其他无法预期的冲击的韧性亟待改善。

农业支持保护政策调整的国际趋势

从历史趋势来看，OECD（经济合作与发展组织）成员虽然对农业支持总量保护不断扩大态势，但单个农业生产经营主体获得的支持力度呈现出下降态势，扭曲生产和贸易的支持方式总体也趋于弱化。根据OECD监测，2015—2017年期间，OECD成员年均农业支持总规模为3170亿美元，其中72%，即2270亿美元用于农业生产者支持；农业生产者支持总额在农业总收入中比重下降到18%，比1995—1997年期间年均比重低12个百分点，OECD成员农民收入来源于政策支持的比重呈现出下跌态势。OECD对世界多数国家的农业政策监测评估结果表明，各国普遍采取政策支持农业生产者，致使农业生产者提供的农产品产量或者商品量超过市场实际需求量，这是导致国际农产品价格低于均衡价格和全球农产品价格低迷的重要原因。减少对生产和市场扭曲的农业支持保护已经成为世界趋势。2015—2017年期间，OECD成员依据当年实际农作物种植面积和养殖动物数据计发农业支持量在农业总收入中比重下降到大约15%，而依据历史上某个特定年份的农作物种植面积和饲养动物数量计发的农业支持量在农业总收入中比重大约占到4%左右。从OECD成员农业支持制度改革进程来看，扭曲农产品生产与贸易的支持量所占比重下降的同时，一些国家或者地区探索实施新的农业支持方式，特别是旨在增加农业生产者收入且不以农产品产量与贸易量为依据对农业生产者的支持方式被不断创新实施。如休耕补贴，根据环境和动物福利保护改善状况计发农业生产者支持量，得到越来越多的重视。美国农业支持保护制度演变的主要趋势也值得关注。首先，美国农业支持对农业生产者收入的作用趋于下降。据资料，美国农业生产者支持量在农业总收入中比重由1995—1997年期间的12%下降到2015—2017年期间的10%以下；其次，美国趋于放弃选择农产品市场价格支持手段。据估计，2015—2017年期间美国年均市场价格支持量为105.1亿美元，比1986—1988年期间年均市场价格支持量减少了12.5%，比1995—1997年期间年均市场价格支持量减少了7.3%；第三，美国财政给予农民的补贴趋于增加。近年来美国给予农民的财政补贴不断创历史新高。据估计，2017年美国给予农业生产者的各类财政补贴达到396.1亿美元，为历史最高。其中，农业保险越来越受到重视。

对全面推行政策性农业保险的设想

对于粮食生产者来说，支持保护政策需要实现由过去的保护调动扩大生产积极性为主，向优化配置粮食生产资源更好满足市场需求转变。在农产品供求关系偏紧的条件下，为了保护消费者利益，稳定农产品价格，支撑经济社会快速发展，持续保护调动农民扩大农产品生产积极性，增加农产品供给，农业支持保护政策主要目标选择连年增产，这具有很强的逻辑性和合理性。随着我国农业综合生产能力不断提高，且农业潜在增长速度超过人口增长速度的情况下，以及进一步扩大对外开放和坚定走农业国际化的背景下，农业支持保护政策主要目标必然要求农业生产者不断地提高质量效益竞争力。近年来，我国对于农业生产者的支持保护制度改革基本方向，实现了由保护调动粮农积极性向保护耕地地力的转变，由价格支持为主向收入支持为主的转变，由财政支持为主向财政金融支持并用转变，由直接补贴向风险补偿的转变。进入新时代以来，我国越来越重视农业保险的发展，越来越重视农业保险作为支持保护手段的使用。但是，我国目前试行推行的农业保险完全依赖商业保险公司和市场化运作的弊端十分明显：保险公司套保侵吞财政保费补贴的风险很高，农民理赔程序复杂困难，补偿水平低；市场化运作农业保险，无法根本解决商业化保险公司营利目标和保护农业生产经营者利益的矛盾。如果把农业保险作为农业支持保护的一种有效手段，最理想选择还是将农业保险回归到政策公益性上来，放弃由商业保险公司市场化运作的做法，应主要由财政主导、农业农村主管部门参与实施政策性农业保险。商业保险公司运作的农业保险全部推行市场化，仅仅作为农业风险管理的一种补充工具，不再作为农业支持保护政策的工具或者手段。全面推行政策性农业保险，我国可考虑承诺在现有WTO农业规则下黄箱补贴为零，以避免农业国际贸易争端和冲突。对于一般小农户从事农业生产的，可考虑主要使用政策性收入保险手段，确保专门从事农业生产的小农户收入水平高于绝对贫困线标准。凡是因自然灾害和市场价格波动导致专门从事农业生产的小农户减收的，都有财政补助到绝对贫困线标准以上水平。对于新型农业经营主体，可考虑主要使用政策性价格保险手段。农业政策性价格保险是选择性的且需要交纳保费的，即新型农业经营主体可以参加政策性价格保险，也可以不参加政策性价格保险，且根据自身实际情况选择交纳保费金额。同时，新型农业经营主体是否具有参加政策性价格保险的资格，需要设置一定的门槛和条件。全面推行政策性农业保险，可以考虑由财政部门主导，根据财政支持能力和小农户收入情况及绿色农产品市场价格运行等情况确定保险赔付水平和预算支出，通过一卡通兑现到具体的农业生产经营者。同时，由农业农村行政主管部门协助提供农户、市场价格、绿色农业生产成本等基础数据。

作者:李国祥 单位:中国社会科学院