新农保推进难点问题

一、引言

我国农村社会养老保障事业的探索已达二十余年．早在1986年民政部就曾选取五省市的部分地区进行农村养老保险试点工作。其中除山东、江苏、上海、广东为相对发达地区之外．河北省亦在试点省份之列。然而，旧有的1991年《县级农村社会养老保险基本方案》在实践中历经波折Ⅲ．因受多重客观因素影响几度在部分省市中断或者停办．其制度生命力几近枯竭。另一方面．统计数据显示2008年我国60岁以上的老年人口已达到1．5亿．而农村老年人口占到老年总人口的70％t2J并且随着城镇化与工业化进程的加快．大量的农村青壮年流入城镇．农村老龄人口抚养比正在以超常规的速度逐年递增。鉴于发展我国农村养老保障事业的重要性和紧迫性．国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，指示从2009年开始在各省、自治区10％的县市建立新型农村社会养老保险制度．通过试点。逐步推广，在2020年之前，实现对农村适龄居民的全覆盖。河北省政府依照中央精神．于当年11月下达了开展本地新农保试点的相关文件．并确定了l8个县(市)为首批试点，2010年10月确定了第二批19个试点县通过37个试点县(市)的政策实施．2010年2月全省登记参保总人数为175．1万．实际参保率达到51．2％。在首批试点地区中。开始领取养老金待遇的农村老年人口达58．8万．实现发放率75．9％。9月底．农村居民参保率上升至92．27％，基金累计结余突破12亿60周岁以上老年人口中有83．59万领取到了新农保养老金．基本实现了制度在试点区域的全覆盖[31。至今．新农保已涉及农业人口1251．73万人．占河北省农业总人El的25．24％．其中60周岁以上农业人口156．95万人．占河北省6o周岁以上农业人口的23．98％．整体覆盖面超过了24％的全国平均水平基于试图进一步检视和破解新农保试点运行中的现实问题及主要难点．笔者于2011年3月先后对河北省枣强县、怀安县、武安县、唐海县、邯郸县、大厂县等第一批试点县与广阳县、冀县、万全县和献县4个第二批试点县进行了随机抽样问卷调查。这些试点县(市)如果按照财政收人进行分级，迁安市、遵化市、武安县、涉县、邯郸县和唐海县在总体37个试点县(市)中的经济发展水平属于上等，肃宁县、怀安县、献县、大厂县和冀州居中等，万全县、广阳县和枣强县居下等水平，因而具有一定的代表性。本次试点调研．共发放问卷210份，收回有效问卷198份，有效回收率为94．28％继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等民生措施之后。新农保成为又一项重大惠农政策．对于逐步改变农民养老方式、扩大内需、缩小城乡差距和建设社会主义新农村具有重要的现实意义本文正是在对河北省新农保试点县(市)进行抽样调查的基础上，从制度内容的普及度、制度吸引力、制度执行力和制度公信力等多视角综合分析试点推进过程中存在哪些难点问题．提出旨在优化制度设计和提升可持续性的若干对策建议．从而为促进新农保制度的良性发展提供理性决策。

二、新农保试点运行中的突出问题分析

1．制度内容普及度较低河北省新农保政策实施以来．民众对新农保的理解认识程度依然不足。调查发现．对新农保非常了解的人群只占2．02％(4人)．了解较少却占到了43．94％，而了解较少和一点不了解者超过54％。对于养老方式选择而言．希望社会筹资由子女照顾自己的人占63．13％．这一结果反映出农村居民的思想依然比较传统，偏重家庭养老的保守观念．对于完全的社会养老尚存顾虑。但是，随着社会的工业化、城市化、家庭结构和家庭规模的急剧变化．昔日家庭养老的保障功能正在日渐衰减．制度化养老已是大势所趋。

2．制度吸引力相对不足接受访谈的群众中．有78．28％的人参加了新农保。而45岁以下调查对象共56人．其中未参保24人，参保率为57．2％．低于整体参保率水平21个百分点以上。同时，前者与45岁以上的群体相比(共计142人，未参保l9人)，其未参保率远高于后者相应水平，二者相差超过29个百分点通过深入访谈了解，其主要原因在于：一是新农保“自愿参保”的原则缺乏制度刚性的强制约束力：二是由于多数农民收入渠道狭窄且水平较低．其纳费负担能力受到相应制约：三是青年农民广泛认为领取养老待遇的等待期超过l5年有些过长．政策改革的不确定性与非稳定性增加了他们的顾虑．同时也弱化了参保动机。

3．制度执行力急需改善调研结果显示．未参保人员中有年轻农民24人、45岁以上人群19人．共计43人。未参保原因可细分为八类：有18．60％的受访者表示“没听说过新农保政策”，占2．33％的人群“错过了缴费时间”．选择“由子女负责养老”的有9．30％．还有6人反映“不在参保范围”．12人认为“自己还年轻”．4人表示“养老金太少无法养老”．7人选择“参加了其他养老保险．不用参加新农保”，其余反映“交不起费”。其中．前三项原因都与政府宣传和经办工作有关。占未参保原因的30．2％。从某种意义上来说，新农保制度的长远发展与服务经办能力紧密关联．前者有赖于后者的潜在推动力．后者是前者的强劲加速器。总而言之．进一步强化新农保经办服务能力已时不我待。理应成为制度后续改革中给予积极关注的重点领域之一。

4．制度公信力期待提升农民群体对新农保的评价和信心在很大程度上决定和影响着新农保的未来推进效果和进一步的扩面形势。凋研数据显示，多数农民对新农保制度充满信心。有60％的人群对新农保的评价普遍看好但也有超过30％的人群评价新政策的实际效果一般。还有10％左右的受访者反映根本不看好另一方面．选择最低缴费区间100元／年的参保者超过62％；选择每年200元档次的有37人，约占35．9％；前两者比重之和迫近100％：而选择较高缴费档次400元和500元的竟然为0这一结果既有些让人出乎意料．也折射出人们对于新制度的信任与期望程度。在看待养老金是否能够解决养老问题方面，有61．93％的人认为完全能或基本能解决．但也有超过三分之一者认为基本不能或完全不能解决养老问题。这反映出新农保政策与人们的现实生活需要还存在一定差距那么应该如何认识和理解制度公信力不高的上述客观现象?本研究将主要原因归纳为如下几点第一，人们担心政策不稳定．不清楚以后会如何变化．持此种看法的人群占40．8％我国农村养老保险始于1986年，历经试点探索时期(1986-1992年)、老农保推广时期(1992-1998年)、老农保停滞整顿时期(1998-2003年)、地方新农保探索时期(2o03—2009年)和2009年至今的新农保试行时期[51。因此。广大农村居民特别是年轻农民群体对新制度今后的走向及其波动性常常存有较大的疑虑第二，养老金水平偏低，难以起到养老保障作用。由于在地方财政补助和集体补助方面，只有43．69％的受访者反映直接享受到了补助，多数补助资金难以到位，因此试点地区养老金整体水平不高。试点县(市)中老人月基本平均生活费用约为296．3元．新制度规定的基础养老金为每月55元或60元161．后者仅占前者的18．6％左右．实际上已经低于农村低保线的标准，这直接导致占32％的农村居民表示难以真切地感受到可以从政策层面上真正实现老有所养。第三，顾虑新农保政策中的财政补助支持能否落实。调查发现．有49．51％的人群不清楚是否有补助，更有大约7％的受访者直接表示所在试点地区没有财政补助因此，一些农民疑虑中央的好政策到地方具体执行落实时会不会走样。

三、完善新农保试点的路径与对策

根据试点区域实地调研结果和新农保现行制度内容的相关分析．本研究提出旨在促进河北省新农保制度健康发展与改革完善的几点建议

1．兼顾试点地区的创新经验与制度变革的长期稳定性务必防止和避免可能出现的新农保政策试点过程中的长期“试而不定”．坚决抵制个别地区以试点创新的名义肆意执行人为性扩大差距的不公平政策标准．进而客观上形成和助推制度碎片化的趋势。如果任由这种行为发展．忽视制度建设的相对稳定性和一致性．其必将无益于甚至严重阻碍未来全国性制度的整合以及城乡养老保障的整合统一。

2．强化公共财政责任适度向老年残疾人口倾斜目前．在河北省新农保试点的出资责任方面。省级财政与县(市)级财政出资责任相同甚至更低，这并不利于新农保资金的落实到位。对此，可以学习参照其他典型试点省份的有效经验．对于地方财力疲弱、人口老龄化严重的市县试点，省级财政应给予照顾性政策的保障。必要时。对于经济欠发达地区，中央财政应承担起“兜底”责任。特别是针对农村重度残疾人口等特殊困难群体．省级政府应将代其缴纳全部比例的最低标准养老保险费执行到位：在政策“出t：l”方面．省级财政还应适当增加老年残疾人口养老金待遇的补贴比例。研究表明．河北省的老年残疾人口估算规模约为259．11万人．列全国第六位嘲，其权益保障的制度任务相对繁重。因此在适当时机．还应优先考虑为其建立零支柱的非缴费性养老金计。

3．优化参数改革机制首先．河北省可以根据各试点地区上年度农民人均纯收人设置缴费基数．确定缴费比例为10％左右．以完善个人缴费标准设置方法和水平。因为比例太低则起不到基金积累的作用．而太高可能导致农民负担不起。其次．逐步提高养老金待遇水平。应将新农保与低保制度进行有效衔接．确保基础养老金待遇水平必须达到高于农村低保线水平。同时，应加强研究和确立基础养老金给付水平的调整系数．以抵御通胀和同步分享经济发展成果。再者。增加激励机制的强制性和明晰性．以增强青年农民的参保缴费意愿．提高其参保率、缴费水平以及受益程度。

4．继续做好相关方面的配套改革未来新农保试点的良性推进还需关注一系列相关配套改革即加快新农保扩面速度避免跨度太长造成地区之间新的不平衡：适时提高新农保基金统筹层次。逐步实现城乡统筹：加强基金监督管理工作，完善投资增值安全规制；进一步推动经办服务能力平台建设：充分利用国家扶持三农促进富民富村政策等等。