发达国家的公务员薪酬制度

薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。

一、公务员薪酬制度——一个无法回避的话题

在实行积极财政政策的几年里，公务员连续获得加薪，直到2002年初“两会”召开期间，国家财政部部长宣布将在当年下半年再一次提高公务员的薪酬标准，但由于多种因素的影响，该计划被暂时搁置，公务员连续集体加薪暂时告一段落。然而，如何建立一套科学、合理的公务员薪酬制度却再一次被提上议事日程。目前，社会对公务员的薪酬水平评价不一：有人认为，提高公务员的收入有利稳定公务员队伍，提高公务员的积极性，为实施“以薪养廉”奠定基础；也有人认为，公务员的收入已明显高于社会从业人员平均收入的水平，应该严格控制公务员收入的增长；甚至有人认为，在当前农民收入增长减缓、城镇失业人口有所增加的情况下，我们应该效法香港适当降低公务员的薪酬标准。应当承认，由于处于不同的利益阶层，社会各届对公务员的薪酬制度会有不同的价值判断。公务员的收入源自于纳税人，其薪酬制度引起多方争议并不足为奇。我们应该正视这些争议，要从全局的、长远的、制度化的角度来探索如何建立一套合法、合理的公务员薪酬制度。既要使公务员的收入与当地的经济发展相一致，令纳税人觉得合理和满意；也要使行政机关能够留住优秀人才为政府服务，令公务员队伍保持较大的吸引力和较高的团队士气。本文通过对不同国家和地区公务员薪酬制度的分配原则、薪酬结构、薪酬标准、薪酬调整机制、配套的津贴和福利制度方面进行比较分析，吸取不同国家和地区公务员薪酬制度中共性的有益经验，结合我国公务员薪酬体系现状的实际分析，对我国公务员薪酬制度的结构性设计以及政策性安排提出粗浅的建议，希望在建立公务员的合理物质保障方面起到抛砖引玉的作用。

二、部分国家、地区公务员薪酬制度的基本分配原则的比较研究

实行国家公务员制度的国家和地区，由于国情不同，经济发展水平不同，公务员薪酬制度存在着一定的差别，但一般来说都遵循依法分配原则、平等原则和平衡比较原则。

（一）依法分配原则

从各国的情况来看，公务员薪酬的决定方式主要有3种形式：法律方式、行政方式、共同协调方式。

1、法律方式。国外公务员薪酬标准大多数都有明确的法律规定，如美国在1962年颁布了《联邦工资法》，统一了公务员的工资标准；1970年和1978年又先后颁布了《联邦工资比较法》和《文官改革法》。作为发展中国家的泰国，也在1928年颁布了第一部公务员法，规定公务员工资实行品位制。我国公务员工资制度的基本原则和依据没有以法律的形式系统、完整地表述出来，只是在国务院《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》（国发〔1993〕79号）中提出了机关工资改革的五项原则——即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、物价补偿原则和因地津贴原则。由于我国至今仍未出台《国家公务员法》，现行公务员薪酬制度没有明确的法律依据，反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。

2、行政方式。如印度没有专门制定公务员的工资法律，由中央委员会专门负责制定公务员的工资政策和工资标准。我国部分地区也开始试行采用行政方式来决定公务员的薪酬标准。例如2003年4月，佛山市政府宣布：为规范辖区内镇级公务员的收入，对镇长实行15万元至10万元的年薪制，就是用行政方式确定公务员收入的典型例子。

3、共同协调方式。如我国的香港特别行政区，政府要通过与公务员进行谈判、协商后，才能最终确定如何调整公务员的工资标准。公务员如果对协商结果不满意，公务员工会会组织公务员进行游行、示威等方式表达不满，甚至向公众暗示如果一旦公务员减薪，会引发私人机构连串的减薪浪潮，从而利用社会向政府施加压力。

（二）平等原则

几乎所有实行市场经济的国家，公务员的薪酬分配都采用平等原则，即不考虑公务员的性别、种族、政治背景、工作部门等差别，同级公务员只要从事相同或相近的工作，工资收入都大致相同。目前，我国许多地区行政机关实行“收支两条线”，以及财政委托银行统一发放工资，统一发放津贴、补贴等，目的都是为了消除同一地区不同单位公务员收入的差别，向公务员薪酬制度“平等原则”的目标不断靠拢。

（三）平衡比较机制原则

该原则要求公务员的收入与当地企业相当层次人员的工资水平大体持平，不应该过分悬殊。如果公务员的薪酬偏高，会增加政府财政负担，引起社会公众对政府和公务员群体的不满；如果偏低，则使政府的优秀人才流向其它行业，影响公务员队伍的整体素质。因此，美国、日本、新加坡、香港等地，基本上都设有专门机构从事公务员薪酬水平和趋势的评估，通过动态的评估掌握企业工资的变动情况，及时提出调整公务员工资标准的建议。一般而言，公务员的工资水平往往处在社会平均工资的中等偏上水平。实际上，上述国家、地区的公务员收入会明显高于制造业从业人员的平均工资水平，而略低于IT等高科技行业和大型的跨国公司员工的水平。

我们虽然原则上提倡公务员工资标准是根据国民经济发展、企业相当人员工资水平的增长和物价指数做出相应的调整。但在实际执行过程中，并没有完全建立一个公平、合理的公务员工资水平的评估机制来及时调整公务员工资的标准。改革开放以来，我国国民经济得到了突飞猛进的发展，人民生活水平整体有了质的飞跃。但是从全国范围来看，公务员的工资从1979年到2001年仅调整了6次。其中，1993—1997年4年多时间里，公务员的工资没有调整过；而在1999—2001年期间，则连续3次调整公务员工资，且调整的幅度较大，目的是通过几年的连续加薪，将公务员工资与我国经济发展水平的差距通过“小步快跑”的形式补回来。但是这样的调整无论是从调整标准的确定，还是调整时间的确定都没有通过科学的、公开的方式进行分析和论证，显得依据不够充足且缺乏规律，不能让社会公众完全理解和接受。

三、部分国家、地区公务员薪酬制度的收入构成的比较研究

实行公务员制度的国家，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅。工资收入一般占总收入的70%-80%，津贴约占20%-30%，津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。工作津贴是指公务员因加班工作和特殊岗位而得到的额外报酬，如加班津贴、特殊岗位津贴和交通津贴等；生活津贴是指公务员在生活上的特殊需要和特殊情况而获得的额外补助，如住房津贴、子女教育津贴、物价津贴等；地区津贴是指公务员在特殊地区工作和生活而获得的额外报酬，如美国的特殊地区津贴、印度的城市补贴等。我国发达地区的公务员薪酬结构与国际惯例正好相反，我们的公务员每月工资收入（即职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资之和）一般仅有几百元至1000多元，而经济发达地区的津贴（补贴）则远高于公务员工资。目前，广东省直机关与广州市直机关的厅级公务员的津贴已达5000-6000元/月，处级公务员的津贴也有4000元/月，津贴已成为公务员的主要收入来源，工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。由于可见，我国公务员薪酬的高低主要还是看地方政府决定发放多少津贴，而不是中央政府决定发放多少工资。

此外，其它国家、地区的工资标准级差主要通过两个方面来体现：一是职务工资差别，主要是体现职务责任贡献的区别，通常这个差别比较大，作为责任风险的补偿，以香港为例（见附表），特区行政长官的月薪是27万元，初级公务员的起薪点是8000多元，相差32倍。首长级（司、局级）公务员之间的级差则相对较少，相差约2—3万元。二是年功工资（或称工龄工资）的差别，主要体现在工资点的分布和标准方面适当拉开差距，主要是作为一种激励机制，对称职的公务员的一种物质奖励和鞭策。

从全国范围来说，我们公务员的工资标准的级差还是偏低，很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义。我国的工资级差主要有四个方面：一是级别工资的级差，按2001年10月的标准计算（下同），最高为1166元，最低为115元，最高最低差距10倍，平均每级级差在50元左右；二是职务工资的级差，同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70—80元左右；三是同一职务工资档次的级差，最高总理级每个档次之间的差额是120元，最低办事员级每档工资的差额是12元，平均在30—40元之间；四是工龄工资的级差，工龄每增加一年，工资增加1元。上述四种级差综合，剔除职务工资档次的交叉因素，每个职务的工资级差100元以内。如果与平均工资水平比较，级差水平是平均工资水平的20—30%，与香港或其他国家、地区的公务工资标准级差的平均工资水平的倍数比较，明显偏低。我国公务员通过档次工资和级别工资的提升获得工资增长激励机制也存在时间长、标准低的问题，提升一档职务工资和一个级别工资收入分别只增加约50—60元。按现行的物价水平，对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义，更不用说发挥激励作用了。

四、部分国家、地区与公务员薪酬制度密切相关的福利制度的比较研究

发达国家、地区的公务员福利制度的特点：一是公务员福利的形式和水平基本统一。在工资津贴之外，公务员享受何种福利、通过何种形式获得福利都是比较明确和统一的，通过统一的福利补贴制度获得生活或消费的满足等；二是健全的社会保障机制是公务员福利制度的一个基本要素，公务员所享受的医疗等福利基本上都是通过社会保障体系来实现的；三是福利性消费补贴在福利补贴中所占的比重越来越大，以维持公务员处于社会中上的生活水平和满足公务员高层次的文化需求。四是用法律形式保证公务员获得救济和补偿。如日本的《国家公务员法》和《国家公务员灾害补偿法》都明确规定：公务员因公负伤、致残或死亡，政府对公务员本人或遗属的救济或补偿的责任。

比较而言，我国的公务员福利制度与其他国家、地区公务员福利制度存在许多不同的地方。一是生活性的福利水平的不平等、不确定性。在我国，各级政府部门是公务员生活性福利的主要提供者，各个部门的经济状况就直接影响到公务员所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政单位预算的刚性约束不强，行政机关与下属的事业单位和国有、集体企业有着千丝万缕的关系，各个部门之间的经济状况的差别悬殊，也就导致了公务员福利水平的不平等、不确定性；二是福利形式过于社会化。我国公务员的部分福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现，而这些设施——如食堂、车队、幼儿园、体育设施等本来都可以通过社会化的服务获得的，将有限的福利资金投入到这些社会服务化的设施中，有“机关办社会”之嫌；三是福利补贴的发放不规范、不统一。目前我国对其他的福利补贴没有进行统一的规定，各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放，这也是导致我国公务员津贴制度混乱的原因之一。

比较而言，我国的公务员薪酬体制还存在一个特点，就是在统一的公务员薪酬制度外，还普遍存在地区性补贴。因为不同地区的经济发展水平存在不平衡的现象，导致各地区的物价水平、居民的人均收入、地方政府的财力参差不齐。为了增强公务员队伍的吸引力和竞争力，部分地区出台一些公务员补贴津贴的“土政策”，造成不同地区公务员整体收入水平的差异。

从上述的分析当中，我们不难发现目前我国公务员薪酬制度中不科学、不完善和不合理的成分。突出表现是“低工资、多补贴、泛福利”。正是由于上述的各种原因，使得公务员的薪酬不能充分体现公务员的劳动价值和社会精英地位，还有可能导致行政机关追求自身利益的最大化，甚至滋生权力寻租等腐败现象。

五、建立公务员薪酬制度的政策探讨

（一）制定公务员薪酬制度的基本原则

通过借鉴其他国家、地区的宝贵经验，结合我国公务员薪酬制度的实际情况，笔者认为，在如实承认公务员个人的物质利益的基础上，根据“合理、规范、透明”的方向，设计公务员薪酬制度应具备以下5个原则：

第一，公务员工资水平和标准应该有明确的法律或政策作为指引，并通过科学、合理、公开的评估机制来确定，使公务员工资水平保持相对的稳定性，既不会因为经济周期的波动而引起实际工资水平的下降，也不能脱离当地经济发展的实际水平。

第二，公务员的薪酬制度应该是一个统一的体系，这并非指公务员的工资标准或收入水平的绝对统一，而是指公务员薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行，体现国家对公务员薪酬制度的统一指导，承认和允许地区经济发展水平差异所引起的合理的收入差距。

第三，公务员的薪酬制度不但能够充分满足基本生活需要，而且能够通过合理的级差体现职务贡献、资历贡献、学历贡献、绩效贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性激励机制，打造公务员的精英团体地位。

第四，公务员的津贴制度是公务员工资制度的重要补充，其作用主要是解决无法在工资层面上处理的各种特殊的、需要区别对待的劳动报酬问题，地方政府应该在调查当地企业的薪酬水平的基础上，科学制定当地公务员的津贴标准。

第五，公务员的福利制度应该能够通过适当的形式为公务员提供一种公平的生活保障和生活质量，满足公务员在共同的物质和文化生活方面的需要。

（二）进一步完善经济发达地区公务员薪酬制度的政策建议：

1、公务员薪酬制度的目标——体现公务员“物有所值”的精英地位

薪酬制度目标是指导我们制定公务员薪酬的具体政策的“引航灯”。薪酬制定的目标应确立公务员薪酬在社会工资收入体系中的地位，并保障公务员薪酬制度的相对稳定性。公务员普遍属于高素质的管理和技术人才，他们在制定公共政策、提供公共服务所发挥的作用将直接影响社会发展和经济建设的进程，直接影响公众所能享受到的公共服务的质量。因此，国家对于公务员的素质要求越来越高，任何优秀人才都必须参加公开招考或公开选拔，通过的严格笔试、面试、考核等程序才能加入公务员队伍。公务员管理体制已经确定了行政机关是聚集优秀人才的机构。与之相适应，在确定公务员薪酬目标的过程也应该体现这些优秀人才的价值所在。在这方面，香港的公务员薪酬目标已充分体现公务员要实行“精英制”，贯彻吸引优秀人才、物有所值和公平原则十分值得借鉴。

2、公务员薪酬结构的政策探讨

公务员薪酬结构主要包括工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中各自发挥着独特的作用，如果把三部分的内容简单地混在一起，将难以区分薪酬制度中各自所发挥的调节个人收入的作用。因此，我们首先提出的薪酬构成的政策建议是：

第一，清晰界定工资、津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。目前，我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉的：在工资收入中包含各种津贴的内容，而津贴项目的设计，又将应由福利制度解决的问题掺合进来，使得工资、津贴和福利各自在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决地区差别、生活成本不同等各种差别因素问题。因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。

（1）工资在薪酬结构中应占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳取酬的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。

（2）津贴是薪酬结构的重要组成部分，是工资的重要补充。津贴的作用主要表现在三个方面：一是弥补各个地区物价水平不同造成的基本生活成本差异；二是由于各个地区经济发展水平的不平衡，津贴可以满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活素质而产生的诉求；三是对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动的补偿。在条件成熟时，部分补助性质的补贴应逐步纳入工资范畴。

（3）福利是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。通过运用科学的方法确定公务员工资、津贴、福利具体内容和标准，将可以比较完整地涵盖公务员薪酬制度的各种要素，并且使公务员薪酬收入的差距具有合理的依据。提高公务员福利的社会化、商品化、货币化的程度，如全国范围的“房改”和个别地区的“车改”就是公务员福利货币化的典型例子。

第二，赋予有独立财政的地方政府制定地方津贴的权力。由于我国实行统一领导、分级管理的行政管理和财政管理体制，所以只有地方政府最了解当地的经济状况，如何在财力范围内解决公务员生活成本差异，保证公务员维持与当地企业相当层次人员的相近生活素质等问题，也只有地方政府最有发言权。因此，在中央政府统一制定的地方津贴测定方法和运行机制的大框架下，赋予地方政府制定地方津贴的权力，既可以维持薪酬制度的统一性，也可以保持津贴的灵活性，并充分发挥其调节作用，有效解决生活水平成本差异和维持公务员生活素质的问题。同等职务的公务员因工作调动，从经济发达地区调往经济欠发达地区而引起的工资收入下降也就找到了合情合理的解释依据——收入降低不是因为劳动报酬的减少，而是由于享受同等质量的生活水平所付出的货币成本减少等原因所造成的。同时，也为大刀阔斧地取消各单位自行制定的补贴津贴奠定了坚实的基础，因为地方附加津贴实际上已经解决了包括物价差、生活性支出等各种因素造成公务员实际收入比名义收入低的问题，各地也就没有必要再制定各种“土政策”来弥补公务员生活需求的不足。

3、公务员薪酬标准的政策探讨

第一，建立公务员薪酬标准评估和确定机制。建立公务员薪酬标准评估和确定机制是落实公务员薪酬的平衡比较原则的必要要求。《国家公务员暂行条例》第六十七、六十六条明确规定：“国家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”，《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》也提出“建议党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平联系的动态增长”。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成，没有深入调查和比较分析的薪酬标准和调整决定都是草率和缺乏依据的。

薪酬评估和确定机制包括薪酬评估方法的运用和运行方式的设置两方面的内容。评估方法包括综合比较法和分类比较法两种方式。综合比较法主要是用于总体水平的确定上，如将公务员工资的总体水平与社会平均收入水平进行比较。分类比较主要是用于公务员职位工资、档次工资的设计方面，如通过与企业相当人员工资水平的各个职位工资的标准和水平。运行方式的设置包括统计数据的获得、评估专家的组成、评估的频率和时间设定、工资方案的咨询和实施等具体的内容。可以参照香港的做法成立公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬评估工作，并提出薪酬调整的建议；也可以通过聘请社会中介机构来进行评估，并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调整方案。评估的频率一般是一年评估一次。

第二，合理制定公务员薪酬级差。科学制定工资标准或津贴标准的级差，无论从理论上还是从实践上，都具有积极的意义。因为级差过大会引起中下层人员的不满，助长高层人员的特权习气，造成公职人员内部人际关系的紧张和对立；级差过小，则会滋生平均主义，助长敷衍塞责不求进取、不负责任的风气，乃至引起优秀人才的外流。级差的设计应以解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补偿两个问题为目标。前者可以通过职位工资的级差来实现，后者可以通过资历工资级差来实现。职位之间的级差水平应能够明显提高公务员的生活水平和生活质量。职位内的档次工资级差水平应具有明显的激励作用。职级越高，级差水平可以越大，从而体现职级的责任贡献。假设科级与处级的级差是200元，则处级与厅级的级差可以达到400元。职级内正副职、领导与非领导职务的级差可以比较平缓，或者通过适用不同的档次工资来实现。

第三，逐步引入绩效工资。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。现阶段，绩效工资越来越受到西方发达国家的重视：日本政府《一般职员报酬法》规定，公务员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪或越级提薪；加拿大对公务员的增资主要看表现，成绩突出的可以一次升几级，直至本职位的工资最高限度，或者在最高工资额之外另加奖金。绩效工资的量化是一个庞大而复杂的工程，只有在政府公共管理的各项工作能够被合理地分解成具体的项目或可以量化的任务的前提下，才能通过项目评估或者各种数量指标考核来科学评定公务员的绩效。但是，绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥的作用是不容忽视的，因此，绩效工资可以在一些职能比较简单的部门首先试行，待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。

（三）进一步完善公务员薪酬制度相关的配套管理措施

为了确保薪酬是公务员唯一的收入来源，除了要建立中高级公务员个人财产申报制度、个人重大事项报告制度、配偶子女经商汇报制度等监督制度之外，更要抓好公务员薪酬的制度环境建设：一是强化公共财政管理，大力推进部门预算、集中支付和政府采购制度的改革；二是采取有效措施切断行政机关与下属事业单位、甚至是事业单位开设的企业之间的经济联系。由于有规范化的预算制度和严谨的预算约束，使各行政机关不能在预算外获得额外财力。否则，公务员薪酬制度将失去其应有的意义。

附表：2002年香港公务员薪酬简表

职务

月薪

行政长官

270750港元

政务司司长

227450港元

财政司司长

215000港元

律政司司长

202700港元

局长级官员

190100港元

署长级官员

170750港元

高级公务员

起薪点为50350港元

中级公务员

起薪点为15521港元

初级公务员

起薪点为8313港元