行政诉讼协调制度范文10篇

时间:2023-03-17 11:21:13

行政诉讼协调制度

行政诉讼协调制度范文篇1

一、行政诉讼协调制度现状考量

行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。[2]据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,[3]特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较广泛的运用,并取得了较好的社会效果。

我们从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律,不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。

比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到81.7%[4];又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%[5],2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%[6],2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%[7].

我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的种类

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”[8].而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。它具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求,它主要包括以下四类:

1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性[9].

2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”[10].这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”[11].可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

三、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:

1、行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。

2、行政诉讼案件

(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作,从而促进社会和谐稳定。

(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”[12]调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”[13].这一重要修改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。[14]

四、行政诉讼协调的程序和结案方式

协解是以平等自愿为基础的,判决是以强制为特征的,二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下,协调不应仅限于一审程序,在二审、再审程序中适用协调,也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为,在行政诉讼程序和结案方式方面,应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

1、协调的审前程序,即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出,并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况,在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议,但是法院不能依职权强行启动协调程序,另外就是法院在协调前,应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查,只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看,法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式:第一,由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的,从解决争议和化解矛盾的角度考虑,人民法院可以考虑进行协调。第二,由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则,有可能通过协调解决行政纠纷的,经征求双方当事人同意,亦可运用协调。第三,由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导,有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起,但还涉及到其他行政机关,在行政机关内部不一定解决得了,如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调,这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加,从而启动协调程序,这样可以达到最优的协调效果。

2、协调的审中程序,即处理程序。大多数情况下,争议是发生在行政主体和行政相对人之间的,行政争议各方在平等自愿的基础上,由人民法院召集双方当事人进行协调,分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段,人民法院应注意把握以下几点:一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加,且具有诉讼能力,包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体,原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益,更重要的在于行政行为的公益性,可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”[15].三是合法协调。在行政法意义上,合意和解协议是一种公法契约,应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定,以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验,法院可选择“协判合一”模式,也就是说,行政诉讼协调必须坚持能协则协,当判则判,协判结合,案结事了。法院在行政诉讼协调过程中,为防止案件“久协不决,以拖压协”,应规定协调的次数不超过三次,可选择三级协调法,即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法,妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

3、协调的审后程序,即终结程序。在行政诉讼中,对于经法院协调,当事人达成“合意和解”后,原告申请撤诉的,当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉,对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下,当事人双方达成“合意和解”后,没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的,采取何种结案方式?目前司法理论界有多种观点:一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为,以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量,笔者较为赞同第四种观点,即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为,又是法院的职权行为,既有当事人“自治”,又有法院依职权的“引导”,而诉讼行为的中止或终结,当事人虽具有促进作用,但主动权仍然掌握在法院手中,对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许,必须由法院审查后决定。因此,“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼,其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案,正如准予撤诉的裁定一样,既能反映出当事人的“自治”,又能体现出法院的“审判职能”。

总之,为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度,我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改,比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件,不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件,不进行调解,但可适用协调”。在第51条后增加一款,即:“经协调,原、被告双方达成合意和解协议的,由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之,我们要真正走出困境,必须构建符合我国国情的符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼协调制度,从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

注释:

[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》,载《法律教育网》,2005年6月9日。

[2]王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

[3]何薇:《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》,载《审判研究》,2006年第6期,第40页。

[4]何海波:《行政诉讼撤诉考》,载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页

[5]《2003年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2004年第3期,第16页。]

[6]《2004年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2005年第3期,第15页。]

[7]肖扬:《最高人民法院工作报告》,载《最高人民法院公报》2006年第4期,第10页。

[8]江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社,2004年1月第2版,第200页。

[9]仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年4月7日。

[10]扬海坤主编,《中国行政法基础理论》,中国人事出版社,2000年5月第1版,第9-10页。

[11]马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第70页。

[12]包万超:《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷,第66-67页。

[13]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,最高人民法院行政审判庭编,第5页。

行政诉讼协调制度范文篇2

一、行政诉讼协调制度现状考量所谓行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较广泛的运用,并取得了较好的社会效果。从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律,不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到81.7%;④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%,⑤2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%,⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%⑦。我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”,为法律所禁止,属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景,又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下,依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益,还能监督和促进行政机关的依法行政,这里的合法性说明,协调的本质特征是始终尊重当事人意志,行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权,在不违背法律的禁止性规定,不损害国家、集体和他人利益的前提下,通过协调达到纠正违法或不合理行政行为,实现当事人合法权益的最大保护。因此,在行政诉讼中,协调的适用必须体现当事人自愿的意志,法院切勿采取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看,行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调,对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为,也只有存在一般违法或不合理,通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时,人民法院才可适用协调;对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能,不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制,而且,如果不对行政诉讼协调的范围作出限制,可能会导致滥用协调权,影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此,行政诉讼应建立有限的协调制度,法律中明确限制性规定的,必须在法律规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的,协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外,同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性,因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则,与民事诉讼相比必须还要适度,不能久协不决,影响行政效率。也就是说,法官在审理行政案件的时候,对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时,必须充分考虑妥当的解释的场合,必须充分把握协调和衡平的度,因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的,这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑,也可以说是一种广义的利益协调。例如,是否有利于法的安定性,或者仅此而言虽说可以,还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论,但纵览全体,考虑到与其他案例的横向或纵向的关系,则认为并不妥当。法官在进行协调时,应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性,即纵的、横的关系,应考虑作为一般原则是否适当。这种协调,它不是自己任意的解释,要具有合理性和说服力。因此,约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束,没有权利或权力的互谅互让的约束,没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约,就不能达成合意。无权利或权力约束,则无合意。也就是说,一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提,不存在实体处分权的约束就达不成合意,也不存在协调。5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性,这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等,才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会,才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等,主要体现在两个方面:一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性,但是行政诉讼过程中,诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性,是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等,但其合法权益应平等地受到法律的保护,“法律面前人人平等”,“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿三、行政诉讼设立协调制度的类型基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求,行政诉讼存在协调主要包括以下四类:1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。四、行政诉讼设立协调制度的适用范围在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:1、行政赔偿诉讼案件行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。2、行政诉讼案件(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作,从而促进社会和谐稳定。(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”⒄。这一重要修改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。⒅

行政诉讼协调制度范文篇3

一、行政诉讼协调制度现状考量

行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。[2]据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,[3]特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较广泛的运用,并取得了较好的社会效果。

我们从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律,不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。

比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到81.7%[4];又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%[5],2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%[6],2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%[7].

我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的种类

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”[8].而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。它具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求,它主要包括以下四类:

1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性[9].

2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”[10].这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”[11].可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

三、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:

1、行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。

2、行政诉讼案件

(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作,从而促进社会和谐稳定。

(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”[12]调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”[13].这一重要修改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。[14]

四、行政诉讼协调的程序和结案方式

协解是以平等自愿为基础的,判决是以强制为特征的,二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下,协调不应仅限于一审程序,在二审、再审程序中适用协调,也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为,在行政诉讼程序和结案方式方面,应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

1、协调的审前程序,即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出,并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况,在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议,但是法院不能依职权强行启动协调程序,另外就是法院在协调前,应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查,只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看,法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式:第一,由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的,从解决争议和化解矛盾的角度考虑,人民法院可以考虑进行协调。第二,由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则,有可能通过协调解决行政纠纷的,经征求双方当事人同意,亦可运用协调。第三,由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导,有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起,但还涉及到其他行政机关,在行政机关内部不一定解决得了,如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调,这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加,从而启动协调程序,这样可以达到最优的协调效果。

2、协调的审中程序,即处理程序。大多数情况下,争议是发生在行政主体和行政相对人之间的,行政争议各方在平等自愿的基础上,由人民法院召集双方当事人进行协调,分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段,人民法院应注意把握以下几点:一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加,且具有诉讼能力,包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体,原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益,更重要的在于行政行为的公益性,可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”[15].三是合法协调。在行政法意义上,合意和解协议是一种公法契约,应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定,以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验,法院可选择“协判合一”模式,也就是说,行政诉讼协调必须坚持能协则协,当判则判,协判结合,案结事了。法院在行政诉讼协调过程中,为防止案件“久协不决,以拖压协”,应规定协调的次数不超过三次,可选择三级协调法,即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法,妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

3、协调的审后程序,即终结程序。在行政诉讼中,对于经法院协调,当事人达成“合意和解”后,原告申请撤诉的,当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉,对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下,当事人双方达成“合意和解”后,没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的,采取何种结案方式?目前司法理论界有多种观点:一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为,以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量,笔者较为赞同第四种观点,即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为,又是法院的职权行为,既有当事人“自治”,又有法院依职权的“引导”,而诉讼行为的中止或终结,当事人虽具有促进作用,但主动权仍然掌握在法院手中,对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许,必须由法院审查后决定。因此,“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼,其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案,正如准予撤诉的裁定一样,既能反映出当事人的“自治”,又能体现出法院的“审判职能”。

总之,为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度,我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改,比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件,不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件,不进行调解,但可适用协调”。在第51条后增加一款,即:“经协调,原、被告双方达成合意和解协议的,由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之,我们要真正走出困境,必须构建符合我国国情的符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼协调制度,从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

注释:

[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》,载《法律教育网》,2005年6月9日。

[2]王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

[3]何薇:《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》,载《审判研究》,2006年第6期,第40页。

[4]何海波:《行政诉讼撤诉考》,载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页

[5]《2003年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2004年第3期,第16页。]

[6]《2004年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2005年第3期,第15页。]

[7]肖扬:《最高人民法院工作报告》,载《最高人民法院公报》2006年第4期,第10页。

[8]江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社,2004年1月第2版,第200页。

[9]仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年4月7日。

[10]扬海坤主编,《中国行政法基础理论》,中国人事出版社,2000年5月第1版,第9-10页。

[11]马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第70页。

[12]包万超:《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷,第66-67页。

[13]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,最高人民法院行政审判庭编,第5页。

行政诉讼协调制度范文篇4

[主题词]行政诉讼诉讼协调合意和解构想

一、协调制度在审判实践的应用及存在问题

基于“司法不能干预行政”的理论,在我国,行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是,我们必然面对和承认的现实是:自行政诉讼法颁布实施以来十多年,大量的撤诉案件的背后,是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计,从1990年至2004年,全国法院一审行政案件的撤诉结案分别为:36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政诉讼中的撤诉不外乎两种情形:一是原告起诉后,认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉;二是在诉讼过程中,被告改变了原具体行政行为,原告同意并申请撤诉;三是行政裁决案件中,原告和第三人达成和解,原告申请撤诉。上述三种情形中,大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果,尤其是发现被告具体行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此,行政诉讼不适用调解,并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度,协调的结果是通过撤诉的方式结案。在政治、经济不断飞速发展的今天,随着法制的进一步完善,百姓法律意识的提高,行政诉讼案件随之增多,且越来越复杂,为定纷定争,构建和谐的官民关系,节约司法资源,在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

同时,我们也必须看来,由于缺少立法上的规范,审判实践中的协调方式可能出现下述问题:一是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关,又负有监督行政机关依法行政的职能,但实践中,为了片面追求协调结案,不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的协调,“和稀泥”,特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许,由人民法院裁定”视而不见。“《行政诉讼法》施行至今,几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定”。[2]二是被告为了达到不“败诉”的目的,要么无原则牺牲公共利益,要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力,有些地方还作为年度考评、职务普升的重要依据。因此,某些行政机关面对诉讼,如临大敌,对法院恩威并施,找原告以利诱或恐吓等手段动员撤诉,有些只要达到让原告撤诉的目的,什么条件都接受。这种做法或以牺牲公共利益为代价,或者是以牺牲原告的合法权益为代价。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告对同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外,当事人达成的和解协议并不具有法律效力,原告撤诉后,行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理,此种情况下,相对人既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

协调方式被广泛应用及实践中出现的诸多问题,无论对广大司法工作者而是对于立法机关来说,都提出了新的研究课题,不但要加强对协调理论的研究,更应尽快从立法上加以规范。

二、行政诉讼协调概述

(一)诉讼协调的概念

中国社会科学院综合研究所对“协调”的解释是:“使配合得适应。”[3]可见,协调必须有第三方的合介入和努力。诉讼协调,是指人民法院在审理案件过程中,积极进行协调工作,引导当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼的行为。诉讼协调既是当事人处分权的体现,又是法院“准审判职能”的体现。[4]法官主要是给当事人各方担供“合意和解”的便利条件,指出各方当事人将诉讼进行下去将要可能面临的风险负担,让当事人明了法理,知晓是非,让当事人各方自愿进行利益衡量,以便达成“合意和解”,法官的积极参与,只起“引导”作用。

(二)诉讼和解、协调、调解的异同

诉讼和解,协调、调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上,并且都是其实体权利或诉讼权利自由处分的体现,都有解决纷争终止诉讼的功能。但是和解、协调、调解是三种不同的纠纷解决机制,其概念应厘清。

1、诉讼和解与诉讼协调。和解按争议是否进入诉讼程序,可分为“非诉讼和解”和“诉讼和解”,他们都是基于当事人的自主协商而达成,没有任何外来压力的干扰和强制,并且没有任何第三方的参与和协调,完全基于当事人各方的平等自愿,自主协商而达成,所以和解和协调的主要区别就是,和解没有法官的积极参与和“引导”。

2、诉讼调解与诉讼协调。根据中国社会科学院语言研究所解释,调解意为“劝说双方消除纠纷。”[5]诉讼协调和诉讼调解一样都是有第三方(法院)的介入和努力。只不过调解中第三方所起的作用更进一层。诉讼调解是指人民法院在审理案件过程中,通过积极主动的介入并引导和促进当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼程序的行为。诉讼协调和诉讼调解的共同点表现在:第一,两者的制度基础相同,都是建立在当事人“合意和解”的基础上,是当事人权利自由处分的结果。第二,两者制度运作的外观相似。无论是诉讼协调还是诉讼调解都是有法官作为第三方参加,是法官职权行为与当事人处分行为交互作用的产物。但诉讼协调与诉讼调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制,他们的区别主要表现在:法官在两者中所起的作用是不同的。诉讼协调中,法官只起“引导”作用,鼓励当事人“合意和解”,但并不为双方当事人提出具体的和解方案;而诉讼调解中,法官起“促进”作用,通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作,促进当事人双方“合意和解”,必要时,还可主动提出解决争议的具体和解方案。

(三)行政诉讼应选择引入协调制度

在诉讼和解、诉讼协调、诉讼调解三者之间,笔者认为我国行政诉讼中应选择引入诉讼协调制度。

1、诉讼和解的引入没有必要性。诉讼和解只强调当事人的“意思自治”,没有法官的主动“引导”和“促进”,当事人“合意和解”效率不高,而且数量有限,起不到充分发挥“合意和解”定纷止争终止诉讼功能的作用。笔者认为,随着协调制度的建立,完全可以将审判实践中数量不多的和解归入“协调”的大概念中,成为协调制度中的一部分。

2、行政诉讼引入调解制度有违“司法不能干预行政”的原则。按照立法、司法、行政“三权”分别设立、各司其职、相互制约的现念,作为公权力的行政权与司法权一样具有独立性,“司法不能干预行政”,“而法院的调解制度,偏重于过强调法院的职权行为,当事人只是作为法院调解工作的对象,法院在当事人的‘合意和解''''过程中起着积极的主导作用”。[6]特别是在法官主动提出和解方案时,令行政机关的独立行政权处于尴尬的境地,有“司法干预行政”之嫌疑。

3、行政诉讼中引入协调机制有其理论基础。诉讼协调既可以调动法官引导当事人“合意和解”的积极性,又可以避免“司法干预行政”之嫌疑,而且有其理论基础。

第一,相关法律的规定,为协调制度的建立留下可能性。行政诉讼法第51条规定原告可以撤诉,尽管法律条文规定行政诉讼不适用调解,但是依据此条规定,原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉,而法院也可以以协调为手段,在合法、合理、公平、公正、自愿的基础上,对于可以通过协调使双方达成“合意和解”的行政案件,通过妥当的协调工作,做到既监督行政机关依法行政,又保障相对人的合法权益,既能使案结事了,又能融洽行政机关与人民群众的关系。前文所述的近十几年来原告在与被告“合意和解”后而撤诉的案件居高不下且效果显著就是一个有力的证明。

第二,大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政,绝对的羁束权限行为几乎不可能的。所谓行政自由裁量权是指行政主体在行政活动中处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项和处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力,其实质是行政主体的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律,且相对人(原告)可以接受,就能够低成本,彻底地消除矛盾和纠纷。因此,在行政诉讼中,只要行政机关对诉讼标的有处分权,就存在协调使双方“合意和解”的基础。

第三,行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决而形成的法律关系较复杂,一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者(行政机关)之间依法产生的权利义务关系,另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中,民事纠纷双方当事人一方是原告,另一方是第三人,原告要求更变或撤销行政裁决,其实属也在于满足其民事主张,原告与第三人在不违反法律规定的前程下,就民事权利义务达成“和意和解”后,行政机关的行政裁定就自然丧失价值和作用,这时行政机关维持、变更或撤销行政裁决,实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果,并不涉及公权力的调整减让。例如,笔者所在的法院受理的原告邓某诉被告房产局、第三人岳某不服颁证一案,邓某系岳某的继母,岳某的父亲在与邓某再婚后,以“自己已死亡”为由将名下的房产过户给岳某,岳某的父亲去世后,邓某认为房产局颁证给岳某所依据的事实不真实,遂提起行政诉讼,要求法院撤销颁证。经法院协调后,原告邓某与第三人岳某达成和解协议:岳某的父亲的死亡补助金及抚恤金等归邓某所有,岳某的父亲生前已过户给岳某的房屋仍归岳某所有。尽管该案中被告的具体行政行为存在可撤销的事由,但因原告与第三人的“合意和解”而不需要申请撤销了。由于现行政诉讼法未规定协调制度,故该案以原告撤诉结案。

三、构建我国的行政诉讼协调制度。

如何构建我国行政诉讼协调制度,笔者认为,应把握以下几点。

(一)诉讼协调所形成“合意和解”的性质

诉讼协调过程中当事人达的“合意和解”的性质,既是有“私法契约”的性质,又具有“替代性裁判文书”的性质。从效力上来看,当事人的“合意和解”,一是定份上争,二是终止诉讼。

(二)诉讼协调的基本原则

1、坚持自愿原则。行政协调应建立在对立的当事人各方权力或权利能互谅互让,当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的“合意和解”协议必须出于自愿,并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益,可以把当事人自行和解也介定为协调制度的重要组成部分。

2、坚持合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实,对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断,对原告行为的合法性作出明确判断,分清各方是非的基础上进行协调,既不侵犯原告的合法利益,也不放纵被告的违法行政行为,对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

3、坚持司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中,司法权必须尊重行政权,坚持司法不干预行政原则。

(三)诉讼协调的案件类型

公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守,因此并非所有的被诉行政行为都适用协调,对于不含民事权利义务且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调,只有可以协调的行政案才可以引入协调制度,具体来说,可界定下列行政案件可适用协调:

1、被诉具体行政行为为自由裁量行政行为的案件。

2、被诉具体行政行为为行政裁决的案件。

3、被诉具体行政行为属于不履行法定职责的案件。

4、其它有可能通过协调解决的案件。

(四)诉讼协调的结案方式

行政诉讼协调案件采用行政裁定书的形式结案。当事人达成“合意和解”之后,原告申请撤诉的,法院经审查后作出是否准予撤诉的裁定;原告不申请撤诉的,法院经审查后作出是否终结诉讼的裁定。

行政裁定书的内容可以叙述为:原告××与被告××一案,诉讼过程中,当事人已达成如下“合意和解”协议,叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定。接着就被诉具体行政行为与协议的关系及被诉具体行政行为合法性作出判断性叙述。明确当事人双方应按和解协议履行,当事人可申请人民法院强制执行经确认的和解协议内容,最后,裁定案件终结诉讼或准许原告撤诉。

(五)协调制度的救济

当事人达成“合意和解”协议,经法院裁定确认后,当事人不能上诉,也不能对同一事实与理由再行起诉。但是在和解协议出现情形之一的,法律应给予适当的救济,当事人可以申请再审:①侵害国家利益、社会利益、集体利益;②侵害案外人利益的;③违背当事人真实意思的;④违反法律法规的禁止性规定的;⑤其他不具有合法性的情形。

[注]

[1]黄新波:《论和解制度在我国行政诉讼中的建立》,来源于珠海市香洲区法院网。

[2]河海波:《行政撤诉考》,《中外法学》,2001年第2期。

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆出版,2002年第3版,P1392.

[4]仇慎齐:《行政诉讼协调制度的选择“合意和解”协议的效力及结案方式》,来源于《汉制网》。

行政诉讼协调制度范文篇5

一、行政诉讼协调制度现状考量所谓行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较广泛的运用,并取得了较好的社会效果。从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律,不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到81.7%;④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%,⑤2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%,⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%⑦。我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”,为法律所禁止,属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景,又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下,依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益,还能监督和促进行政机关的依法行政,这里的合法性说明,协调的本质特征是始终尊重当事人意志,行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权,在不违背法律的禁止性规定,不损害国家、集体和他人利益的前提下,通过协调达到纠正违法或不合理行政行为,实现当事人合法权益的最大保护。因此,在行政诉讼中,协调的适用必须体现当事人自愿的意志,法院切勿采取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看,行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调,对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为,也只有存在一般违法或不合理,通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时,人民法院才可适用协调;对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能,不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制,而且,如果不对行政诉讼协调的范围作出限制,可能会导致滥用协调权,影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此,行政诉讼应建立有限的协调制度,法律中明确限制性规定的,必须在法律规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的,协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外,同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性,因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则,与民事诉讼相比必须还要适度,不能久协不决,影响行政效率。也就是说,法官在审理行政案件的时候,对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时,必须充分考虑妥当的解释的场合,必须充分把握协调和衡平的度,因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的,这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑,也可以说是一种广义的利益协调。例如,是否有利于法的安定性,或者仅此而言虽说可以,还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论,但纵览全体,考虑到与其他案例的横向或纵向的关系,则认为并不妥当。法官在进行协调时,应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性,即纵的、横的关系,应考虑作为一般原则是否适当。这种协调,它不是自己任意的解释,要具有合理性和说服力。因此,约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束,没有权利或权力的互谅互让的约束,没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约,就不能达成合意。无权利或权力约束,则无合意。也就是说,一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提,不存在实体处分权的约束就达不成合意,也不存在协调。5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性,这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等,才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会,才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等,主要体现在两个方面:一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性,但是行政诉讼过程中,诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性,是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等,但其合法权益应平等地受到法律的保护,“法律面前人人平等”,“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿三、行政诉讼设立协调制度的类型基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求,行政诉讼存在协调主要包括以下四类:1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。四、行政诉讼设立协调制度的适用范围在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:1、行政赔偿诉讼案件行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。2、行政诉讼案件(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作,从而促进社会和谐稳定。(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”⒄。这一重要修改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。⒅

行政诉讼协调制度范文篇6

[主题词]行政诉讼诉讼协调合意和解构想

一、协调制度在审判实践的应用及存在问题

基于“司法不能干预行政”的理论,在我国,行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是,我们必然面对和承认的现实是:自行政诉讼法颁布实施以来十多年,大量的撤诉案件的背后,是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计,从1990年至2004年,全国法院一审行政案件的撤诉结案分别为:36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政诉讼中的撤诉不外乎两种情形:一是原告起诉后,认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉;二是在诉讼过程中,被告改变了原具体行政行为,原告同意并申请撤诉;三是行政裁决案件中,原告和第三人达成和解,原告申请撤诉。上述三种情形中,大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果,尤其是发现被告具体行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此,行政诉讼不适用调解,并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度,协调的结果是通过撤诉的方式结案。在政治、经济不断飞速发展的今天,随着法制的进一步完善,百姓法律意识的提高,行政诉讼案件随之增多,且越来越复杂,为定纷定争,构建和谐的官民关系,节约司法资源,在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

同时,我们也必须看来,由于缺少立法上的规范,审判实践中的协调方式可能出现下述问题:一是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关,又负有监督行政机关依法行政的职能,但实践中,为了片面追求协调结案,不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的协调,“和稀泥”,特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许,由人民法院裁定”视而不见。“《行政诉讼法》施行至今,几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定”。[2]二是被告为了达到不“败诉”的目的,要么无原则牺牲公共利益,要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力,有些地方还作为年度考评、职务普升的重要依据。因此,某些行政机关面对诉讼,如临大敌,对法院恩威并施,找原告以利诱或恐吓等手段动员撤诉,有些只要达到让原告撤诉的目的,什么条件都接受。这种做法或以牺牲公共利益为代价,或者是以牺牲原告的合法权益为代价。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告对同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外,当事人达成的和解协议并不具有法律效力,原告撤诉后,行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理,此种情况下,相对人既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

协调方式被广泛应用及实践中出现的诸多问题,无论对广大司法工作者而是对于立法机关来说,都提出了新的研究课题,不但要加强对协调理论的研究,更应尽快从立法上加以规范。

二、行政诉讼协调概述

(一)诉讼协调的概念

中国社会科学院综合研究所对“协调”的解释是:“使配合得适应。”[3]可见,协调必须有第三方的合介入和努力。诉讼协调,是指人民法院在审理案件过程中,积极进行协调工作,引导当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼的行为。诉讼协调既是当事人处分权的体现,又是法院“准审判职能”的体现。[4]法官主要是给当事人各方担供“合意和解”的便利条件,指出各方当事人将诉讼进行下去将要可能面临的风险负担,让当事人明了法理,知晓是非,让当事人各方自愿进行利益衡量,以便达成“合意和解”,法官的积极参与,只起“引导”作用。

(二)诉讼和解、协调、调解的异同

诉讼和解,协调、调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上,并且都是其实体权利或诉讼权利自由处分的体现,都有解决纷争终止诉讼的功能。但是和解、协调、调解是三种不同的纠纷解决机制,其概念应厘清。

1、诉讼和解与诉讼协调。和解按争议是否进入诉讼程序,可分为“非诉讼和解”和“诉讼和解”,他们都是基于当事人的自主协商而达成,没有任何外来压力的干扰和强制,并且没有任何第三方的参与和协调,完全基于当事人各方的平等自愿,自主协商而达成,所以和解和协调的主要区别就是,和解没有法官的积极参与和“引导”。

2、诉讼调解与诉讼协调。根据中国社会科学院语言研究所解释,调解意为“劝说双方消除纠纷。”[5]诉讼协调和诉讼调解一样都是有第三方(法院)的介入和努力。只不过调解中第三方所起的作用更进一层。诉讼调解是指人民法院在审理案件过程中,通过积极主动的介入并引导和促进当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼程序的行为。诉讼协调和诉讼调解的共同点表现在:第一,两者的制度基础相同,都是建立在当事人“合意和解”的基础上,是当事人权利自由处分的结果。第二,两者制度运作的外观相似。无论是诉讼协调还是诉讼调解都是有法官作为第三方参加,是法官职权行为与当事人处分行为交互作用的产物。但诉讼协调与诉讼调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制,他们的区别主要表现在:法官在两者中所起的作用是不同的。诉讼协调中,法官只起“引导”作用,鼓励当事人“合意和解”,但并不为双方当事人提出具体的和解方案;而诉讼调解中,法官起“促进”作用,通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作,促进当事人双方“合意和解”,必要时,还可主动提出解决争议的具体和解方案。

(三)行政诉讼应选择引入协调制度

在诉讼和解、诉讼协调、诉讼调解三者之间,笔者认为我国行政诉讼中应选择引入诉讼协调制度。

1、诉讼和解的引入没有必要性。诉讼和解只强调当事人的“意思自治”,没有法官的主动“引导”和“促进”,当事人“合意和解”效率不高,而且数量有限,起不到充分发挥“合意和解”定纷止争终止诉讼功能的作用。笔者认为,随着协调制度的建立,完全可以将审判实践中数量不多的和解归入“协调”的大概念中,成为协调制度中的一部分。

2、行政诉讼引入调解制度有违“司法不能干预行政”的原则。按照立法、司法、行政“三权”分别设立、各司其职、相互制约的现念,作为公权力的行政权与司法权一样具有独立性,“司法不能干预行政”,“而法院的调解制度,偏重于过强调法院的职权行为,当事人只是作为法院调解工作的对象,法院在当事人的‘合意和解''''过程中起着积极的主导作用”。[6]特别是在法官主动提出和解方案时,令行政机关的独立行政权处于尴尬的境地,有“司法干预行政”之嫌疑。

3、行政诉讼中引入协调机制有其理论基础。诉讼协调既可以调动法官引导当事人“合意和解”的积极性,又可以避免“司法干预行政”之嫌疑,而且有其理论基础。

第一,相关法律的规定,为协调制度的建立留下可能性。行政诉讼法第51条规定原告可以撤诉,尽管法律条文规定行政诉讼不适用调解,但是依据此条规定,原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉,而法院也可以以协调为手段,在合法、合理、公平、公正、自愿的基础上,对于可以通过协调使双方达成“合意和解”的行政案件,通过妥当的协调工作,做到既监督行政机关依法行政,又保障相对人的合法权益,既能使案结事了,又能融洽行政机关与人民群众的关系。前文所述的近十几年来原告在与被告“合意和解”后而撤诉的案件居高不下且效果显著就是一个有力的证明。

第二,大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政,绝对的羁束权限行为几乎不可能的。所谓行政自由裁量权是指行政主体在行政活动中处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项和处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力,其实质是行政主体的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律,且相对人(原告)可以接受,就能够低成本,彻底地消除矛盾和纠纷。因此,在行政诉讼中,只要行政机关对诉讼标的有处分权,就存在协调使双方“合意和解”的基础。

第三,行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决而形成的法律关系较复杂,一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者(行政机关)之间依法产生的权利义务关系,另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中,民事纠纷双方当事人一方是原告,另一方是第三人,原告要求更变或撤销行政裁决,其实属也在于满足其民事主张,原告与第三人在不违反法律规定的前程下,就民事权利义务达成“和意和解”后,行政机关的行政裁定就自然丧失价值和作用,这时行政机关维持、变更或撤销行政裁决,实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果,并不涉及公权力的调整减让。例如,笔者所在的法院受理的原告邓某诉被告房产局、第三人岳某不服颁证一案,邓某系岳某的继母,岳某的父亲在与邓某再婚后,以“自己已死亡”为由将名下的房产过户给岳某,岳某的父亲去世后,邓某认为房产局颁证给岳某所依据的事实不真实,遂提起行政诉讼,要求法院撤销颁证。经法院协调后,原告邓某与第三人岳某达成和解协议:岳某的父亲的死亡补助金及抚恤金等归邓某所有,岳某的父亲生前已过户给岳某的房屋仍归岳某所有。尽管该案中被告的具体行政行为存在可撤销的事由,但因原告与第三人的“合意和解”而不需要申请撤销了。由于现行政诉讼法未规定协调制度,故该案以原告撤诉结案。

三、构建我国的行政诉讼协调制度。

如何构建我国行政诉讼协调制度,笔者认为,应把握以下几点。

(一)诉讼协调所形成“合意和解”的性质

诉讼协调过程中当事人达的“合意和解”的性质,既是有“私法契约”的性质,又具有“替代性裁判文书”的性质。从效力上来看,当事人的“合意和解”,一是定份上争,二是终止诉讼。

(二)诉讼协调的基本原则

1、坚持自愿原则。行政协调应建立在对立的当事人各方权力或权利能互谅互让,当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的“合意和解”协议必须出于自愿,并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益,可以把当事人自行和解也介定为协调制度的重要组成部分。

2、坚持合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实,对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断,对原告行为的合法性作出明确判断,分清各方是非的基础上进行协调,既不侵犯原告的合法利益,也不放纵被告的违法行政行为,对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

3、坚持司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中,司法权必须尊重行政权,坚持司法不干预行政原则。

(三)诉讼协调的案件类型

公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守,因此并非所有的被诉行政行为都适用协调,对于不含民事权利义务且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调,只有可以协调的行政案才可以引入协调制度,具体来说,可界定下列行政案件可适用协调:

1、被诉具体行政行为为自由裁量行政行为的案件。

2、被诉具体行政行为为行政裁决的案件。

3、被诉具体行政行为属于不履行法定职责的案件。

4、其它有可能通过协调解决的案件。

(四)诉讼协调的结案方式

行政诉讼协调案件采用行政裁定书的形式结案。当事人达成“合意和解”之后,原告申请撤诉的,法院经审查后作出是否准予撤诉的裁定;原告不申请撤诉的,法院经审查后作出是否终结诉讼的裁定。

行政裁定书的内容可以叙述为:原告××与被告××一案,诉讼过程中,当事人已达成如下“合意和解”协议,叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定。接着就被诉具体行政行为与协议的关系及被诉具体行政行为合法性作出判断性叙述。明确当事人双方应按和解协议履行,当事人可申请人民法院强制执行经确认的和解协议内容,最后,裁定案件终结诉讼或准许原告撤诉。

行政诉讼协调制度范文篇7

[主题词]行政诉讼诉讼协调合意和解构想

一、协调制度在审判实践的应用及存在问题

基于“司法不能干预行政”的理论,在我国,行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是,我们必然面对和承认的现实是:自行政诉讼法颁布实施以来十多年,大量的撤诉案件的背后,是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计,从1990年至2004年,全国法院一审行政案件的撤诉结案分别为:36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政诉讼中的撤诉不外乎两种情形:一是原告起诉后,认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉;二是在诉讼过程中,被告改变了原具体行政行为,原告同意并申请撤诉;三是行政裁决案件中,原告和第三人达成和解,原告申请撤诉。上述三种情形中,大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果,尤其是发现被告具体行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此,行政诉讼不适用调解,并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度,协调的结果是通过撤诉的方式结案。在政治、经济不断飞速发展的今天,随着法制的进一步完善,百姓法律意识的提高,行政诉讼案件随之增多,且越来越复杂,为定纷定争,构建和谐的官民关系,节约司法资源,在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

同时,我们也必须看来,由于缺少立法上的规范,审判实践中的协调方式可能出现下述问题:一是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关,又负有监督行政机关依法行政的职能,但实践中,为了片面追求协调结案,不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的协调,“和稀泥”,特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许,由人民法院裁定”视而不见。“《行政诉讼法》施行至今,几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定”。[2]二是被告为了达到不“败诉”的目的,要么无原则牺牲公共利益,要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力,有些地方还作为年度考评、职务普升的重要依据。因此,某些行政机关面对诉讼,如临大敌,对法院恩威并施,找原告以利诱或恐吓等手段动员撤诉,有些只要达到让原告撤诉的目的,什么条件都接受。这种做法或以牺牲公共利益为代价,或者是以牺牲原告的合法权益为代价。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告对同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外,当事人达成的和解协议并不具有法律效力,原告撤诉后,行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理,此种情况下,相对人既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

协调方式被广泛应用及实践中出现的诸多问题,无论对广大司法工作者而是对于立法机关来说,都提出了新的研究课题,不但要加强对协调理论的研究,更应尽快从立法上加以规范。

二、行政诉讼协调概述

(一)诉讼协调的概念

中国社会科学院综合研究所对“协调”的解释是:“使配合得适应。”[3]可见,协调必须有第三方的合介入和努力。诉讼协调,是指人民法院在审理案件过程中,积极进行协调工作,引导当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼的行为。诉讼协调既是当事人处分权的体现,又是法院“准审判职能”的体现。[4]法官主要是给当事人各方担供“合意和解”的便利条件,指出各方当事人将诉讼进行下去将要可能面临的风险负担,让当事人明了法理,知晓是非,让当事人各方自愿进行利益衡量,以便达成“合意和解”,法官的积极参与,只起“引导”作用。

(二)诉讼和解、协调、调解的异同

诉讼和解,协调、调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上,并且都是其实体权利或诉讼权利自由处分的体现,都有解决纷争终止诉讼的功能。但是和解、协调、调解是三种不同的纠纷解决机制,其概念应厘清。

1、诉讼和解与诉讼协调。和解按争议是否进入诉讼程序,可分为“非诉讼和解”和“诉讼和解”,他们都是基于当事人的自主协商而达成,没有任何外来压力的干扰和强制,并且没有任何第三方的参与和协调,完全基于当事人各方的平等自愿,自主协商而达成,所以和解和协调的主要区别就是,和解没有法官的积极参与和“引导”。

2、诉讼调解与诉讼协调。根据中国社会科学院语言研究所解释,调解意为“劝说双方消除纠纷。”[5]诉讼协调和诉讼调解一样都是有第三方(法院)的介入和努力。只不过调解中第三方所起的作用更进一层。诉讼调解是指人民法院在审理案件过程中,通过积极主动的介入并引导和促进当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼程序的行为。诉讼协调和诉讼调解的共同点表现在:第一,两者的制度基础相同,都是建立在当事人“合意和解”的基础上,是当事人权利自由处分的结果。第二,两者制度运作的外观相似。无论是诉讼协调还是诉讼调解都是有法官作为第三方参加,是法官职权行为与当事人处分行为交互作用的产物。但诉讼协调与诉讼调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制,他们的区别主要表现在:法官在两者中所起的作用是不同的。诉讼协调中,法官只起“引导”作用,鼓励当事人“合意和解”,但并不为双方当事人提出具体的和解方案;而诉讼调解中,法官起“促进”作用,通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作,促进当事人双方“合意和解”,必要时,还可主动提出解决争议的具体和解方案。

(三)行政诉讼应选择引入协调制度

在诉讼和解、诉讼协调、诉讼调解三者之间,笔者认为我国行政诉讼中应选择引入诉讼协调制度。

1、诉讼和解的引入没有必要性。诉讼和解只强调当事人的“意思自治”,没有法官的主动“引导”和“促进”,当事人“合意和解”效率不高,而且数量有限,起不到充分发挥“合意和解”定纷止争终止诉讼功能的作用。笔者认为,随着协调制度的建立,完全可以将审判实践中数量不多的和解归入“协调”的大概念中,成为协调制度中的一部分。

2、行政诉讼引入调解制度有违“司法不能干预行政”的原则。按照立法、司法、行政“三权”分别设立、各司其职、相互制约的现念,作为公权力的行政权与司法权一样具有独立性,“司法不能干预行政”,“而法院的调解制度,偏重于过强调法院的职权行为,当事人只是作为法院调解工作的对象,法院在当事人的‘合意和解''''过程中起着积极的主导作用”。[6]特别是在法官主动提出和解方案时,令行政机关的独立行政权处于尴尬的境地,有“司法干预行政”之嫌疑。

3、行政诉讼中引入协调机制有其理论基础。诉讼协调既可以调动法官引导当事人“合意和解”的积极性,又可以避免“司法干预行政”之嫌疑,而且有其理论基础。

第一,相关法律的规定,为协调制度的建立留下可能性。行政诉讼法第51条规定原告可以撤诉,尽管法律条文规定行政诉讼不适用调解,但是依据此条规定,原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉,而法院也可以以协调为手段,在合法、合理、公平、公正、自愿的基础上,对于可以通过协调使双方达成“合意和解”的行政案件,通过妥当的协调工作,做到既监督行政机关依法行政,又保障相对人的合法权益,既能使案结事了,又能融洽行政机关与人民群众的关系。前文所述的近十几年来原告在与被告“合意和解”后而撤诉的案件居高不下且效果显著就是一个有力的证明。

第二,大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政,绝对的羁束权限行为几乎不可能的。所谓行政自由裁量权是指行政主体在行政活动中处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项和处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力,其实质是行政主体的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律,且相对人(原告)可以接受,就能够低成本,彻底地消除矛盾和纠纷。因此,在行政诉讼中,只要行政机关对诉讼标的有处分权,就存在协调使双方“合意和解”的基础。

第三,行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决而形成的法律关系较复杂,一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者(行政机关)之间依法产生的权利义务关系,另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中,民事纠纷双方当事人一方是原告,另一方是第三人,原告要求更变或撤销行政裁决,其实属也在于满足其民事主张,原告与第三人在不违反法律规定的前程下,就民事权利义务达成“和意和解”后,行政机关的行政裁定就自然丧失价值和作用,这时行政机关维持、变更或撤销行政裁决,实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果,并不涉及公权力的调整减让。例如,笔者所在的法院受理的原告邓某诉被告房产局、第三人岳某不服颁证一案,邓某系岳某的继母,岳某的父亲在与邓某再婚后,以“自己已死亡”为由将名下的房产过户给岳某,岳某的父亲去世后,邓某认为房产局颁证给岳某所依据的事实不真实,遂提起行政诉讼,要求法院撤销颁证。经法院协调后,原告邓某与第三人岳某达成和解协议:岳某的父亲的死亡补助金及抚恤金等归邓某所有,岳某的父亲生前已过户给岳某的房屋仍归岳某所有。尽管该案中被告的具体行政行为存在可撤销的事由,但因原告与第三人的“合意和解”而不需要申请撤销了。由于现行政诉讼法未规定协调制度,故该案以原告撤诉结案。

三、构建我国的行政诉讼协调制度。

如何构建我国行政诉讼协调制度,笔者认为,应把握以下几点。

(一)诉讼协调所形成“合意和解”的性质

诉讼协调过程中当事人达的“合意和解”的性质,既是有“私法契约”的性质,又具有“替代性裁判文书”的性质。从效力上来看,当事人的“合意和解”,一是定份上争,二是终止诉讼。

(二)诉讼协调的基本原则

1、坚持自愿原则。行政协调应建立在对立的当事人各方权力或权利能互谅互让,当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的“合意和解”协议必须出于自愿,并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益,可以把当事人自行和解也介定为协调制度的重要组成部分。

2、坚持合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实,对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断,对原告行为的合法性作出明确判断,分清各方是非的基础上进行协调,既不侵犯原告的合法利益,也不放纵被告的违法行政行为,对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

3、坚持司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中,司法权必须尊重行政权,坚持司法不干预行政原则。

(三)诉讼协调的案件类型

公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守,因此并非所有的被诉行政行为都适用协调,对于不含民事权利义务且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调,只有可以协调的行政案才可以引入协调制度,具体来说,可界定下列行政案件可适用协调:

1、被诉具体行政行为为自由裁量行政行为的案件。

2、被诉具体行政行为为行政裁决的案件。

3、被诉具体行政行为属于不履行法定职责的案件。

4、其它有可能通过协调解决的案件。

(四)诉讼协调的结案方式

行政诉讼协调案件采用行政裁定书的形式结案。当事人达成“合意和解”之后,原告申请撤诉的,法院经审查后作出是否准予撤诉的裁定;原告不申请撤诉的,法院经审查后作出是否终结诉讼的裁定。

行政裁定书的内容可以叙述为:原告××与被告××一案,诉讼过程中,当事人已达成如下“合意和解”协议,叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定。接着就被诉具体行政行为与协议的关系及被诉具体行政行为合法性作出判断性叙述。明确当事人双方应按和解协议履行,当事人可申请人民法院强制执行经确认的和解协议内容,最后,裁定案件终结诉讼或准许原告撤诉。

(五)协调制度的救济

当事人达成“合意和解”协议,经法院裁定确认后,当事人不能上诉,也不能对同一事实与理由再行起诉。但是在和解协议出现情形之一的,法律应给予适当的救济,当事人可以申请再审:①侵害国家利益、社会利益、集体利益;②侵害案外人利益的;③违背当事人真实意思的;④违反法律法规的禁止性规定的;⑤其他不具有合法性的情形。

[注]

[1]黄新波:《论和解制度在我国行政诉讼中的建立》,来源于珠海市香洲区法院网。

[2]河海波:《行政撤诉考》,《中外法学》,2001年第2期。

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆出版,2002年第3版,P1392.

[4]仇慎齐:《行政诉讼协调制度的选择“合意和解”协议的效力及结案方式》,来源于《汉制网》。

行政诉讼协调制度范文篇8

[主题词]行政诉讼诉讼协调合意和解构想

一、协调制度在审判实践的应用及存在问题

基于“司法不能干预行政”的理论,在我国,行政诉讼不适用调解是明确的。行政诉讼法第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。但是,我们必然面对和承认的现实是:自行政诉讼法颁布实施以来十多年,大量的撤诉案件的背后,是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计,从1990年至2004年,全国法院一审行政案件的撤诉结案分别为:36.1%、37.0%、37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%、33.3%、30.7%、31.6%、30.6%.[1]行政诉讼中的撤诉不外乎两种情形:一是原告起诉后,认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉;二是在诉讼过程中,被告改变了原具体行政行为,原告同意并申请撤诉;三是行政裁决案件中,原告和第三人达成和解,原告申请撤诉。上述三种情形中,大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果,尤其是发现被告具体行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此,行政诉讼不适用调解,并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度,协调的结果是通过撤诉的方式结案。在政治、经济不断飞速发展的今天,随着法制的进一步完善,百姓法律意识的提高,行政诉讼案件随之增多,且越来越复杂,为定纷定争,构建和谐的官民关系,节约司法资源,在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

同时,我们也必须看来,由于缺少立法上的规范,审判实践中的协调方式可能出现下述问题:一是法院丧失了独立公正审判的地位和监督行政的功能。人民法院在行政诉讼中既是权利救济机关,又负有监督行政机关依法行政的职能,但实践中,为了片面追求协调结案,不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的协调,“和稀泥”,特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许,由人民法院裁定”视而不见。“《行政诉讼法》施行至今,几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定”。[2]二是被告为了达到不“败诉”的目的,要么无原则牺牲公共利益,要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。行政机关的“败诉率”直接影响其声誉和公信力,有些地方还作为年度考评、职务普升的重要依据。因此,某些行政机关面对诉讼,如临大敌,对法院恩威并施,找原告以利诱或恐吓等手段动员撤诉,有些只要达到让原告撤诉的目的,什么条件都接受。这种做法或以牺牲公共利益为代价,或者是以牺牲原告的合法权益为代价。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告对同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外,当事人达成的和解协议并不具有法律效力,原告撤诉后,行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理,此种情况下,相对人既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

协调方式被广泛应用及实践中出现的诸多问题,无论对广大司法工作者而是对于立法机关来说,都提出了新的研究课题,不但要加强对协调理论的研究,更应尽快从立法上加以规范。

二、行政诉讼协调概述

(一)诉讼协调的概念

中国社会科学院综合研究所对“协调”的解释是:“使配合得适应。”[3]可见,协调必须有第三方的合介入和努力。诉讼协调,是指人民法院在审理案件过程中,积极进行协调工作,引导当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼的行为。诉讼协调既是当事人处分权的体现,又是法院“准审判职能”的体现。[4]法官主要是给当事人各方担供“合意和解”的便利条件,指出各方当事人将诉讼进行下去将要可能面临的风险负担,让当事人明了法理,知晓是非,让当事人各方自愿进行利益衡量,以便达成“合意和解”,法官的积极参与,只起“引导”作用。

(二)诉讼和解、协调、调解的异同

诉讼和解,协调、调解都是建立在当事人“合意和解”的基础上,并且都是其实体权利或诉讼权利自由处分的体现,都有解决纷争终止诉讼的功能。但是和解、协调、调解是三种不同的纠纷解决机制,其概念应厘清。

1、诉讼和解与诉讼协调。和解按争议是否进入诉讼程序,可分为“非诉讼和解”和“诉讼和解”,他们都是基于当事人的自主协商而达成,没有任何外来压力的干扰和强制,并且没有任何第三方的参与和协调,完全基于当事人各方的平等自愿,自主协商而达成,所以和解和协调的主要区别就是,和解没有法官的积极参与和“引导”。

2、诉讼调解与诉讼协调。根据中国社会科学院语言研究所解释,调解意为“劝说双方消除纠纷。”[5]诉讼协调和诉讼调解一样都是有第三方(法院)的介入和努力。只不过调解中第三方所起的作用更进一层。诉讼调解是指人民法院在审理案件过程中,通过积极主动的介入并引导和促进当事人各方尽快“合意和解”,从而终结诉讼程序的行为。诉讼协调和诉讼调解的共同点表现在:第一,两者的制度基础相同,都是建立在当事人“合意和解”的基础上,是当事人权利自由处分的结果。第二,两者制度运作的外观相似。无论是诉讼协调还是诉讼调解都是有法官作为第三方参加,是法官职权行为与当事人处分行为交互作用的产物。但诉讼协调与诉讼调解毕竟是两种不同的纠纷解决机制,他们的区别主要表现在:法官在两者中所起的作用是不同的。诉讼协调中,法官只起“引导”作用,鼓励当事人“合意和解”,但并不为双方当事人提出具体的和解方案;而诉讼调解中,法官起“促进”作用,通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作,促进当事人双方“合意和解”,必要时,还可主动提出解决争议的具体和解方案。

(三)行政诉讼应选择引入协调制度

在诉讼和解、诉讼协调、诉讼调解三者之间,笔者认为我国行政诉讼中应选择引入诉讼协调制度。

1、诉讼和解的引入没有必要性。诉讼和解只强调当事人的“意思自治”,没有法官的主动“引导”和“促进”,当事人“合意和解”效率不高,而且数量有限,起不到充分发挥“合意和解”定纷止争终止诉讼功能的作用。笔者认为,随着协调制度的建立,完全可以将审判实践中数量不多的和解归入“协调”的大概念中,成为协调制度中的一部分。

2、行政诉讼引入调解制度有违“司法不能干预行政”的原则。按照立法、司法、行政“三权”分别设立、各司其职、相互制约的现念,作为公权力的行政权与司法权一样具有独立性,“司法不能干预行政”,“而法院的调解制度,偏重于过强调法院的职权行为,当事人只是作为法院调解工作的对象,法院在当事人的‘合意和解''''过程中起着积极的主导作用”。[6]特别是在法官主动提出和解方案时,令行政机关的独立行政权处于尴尬的境地,有“司法干预行政”之嫌疑。

3、行政诉讼中引入协调机制有其理论基础。诉讼协调既可以调动法官引导当事人“合意和解”的积极性,又可以避免“司法干预行政”之嫌疑,而且有其理论基础。

第一,相关法律的规定,为协调制度的建立留下可能性。行政诉讼法第51条规定原告可以撤诉,尽管法律条文规定行政诉讼不适用调解,但是依据此条规定,原告可以在与被告“合意和解”后撤回起诉,而法院也可以以协调为手段,在合法、合理、公平、公正、自愿的基础上,对于可以通过协调使双方达成“合意和解”的行政案件,通过妥当的协调工作,做到既监督行政机关依法行政,又保障相对人的合法权益,既能使案结事了,又能融洽行政机关与人民群众的关系。前文所述的近十几年来原告在与被告“合意和解”后而撤诉的案件居高不下且效果显著就是一个有力的证明。

第二,大量的自由裁量行政行为为行政诉讼协调提供了可能性。现在行政主要表现为自由裁量行政,绝对的羁束权限行为几乎不可能的。所谓行政自由裁量权是指行政主体在行政活动中处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项和处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力,其实质是行政主体的自由选择,是行政主体自由处分职权的表现。如行政机关对职权的处分不侵害国家利益和不违背法律,且相对人(原告)可以接受,就能够低成本,彻底地消除矛盾和纠纷。因此,在行政诉讼中,只要行政机关对诉讼标的有处分权,就存在协调使双方“合意和解”的基础。

第三,行政裁决中民事纠纷的双方当事人的“合意和解”为行政协调创造了条件。行政裁决而形成的法律关系较复杂,一方面存在民事纠纷双方当事人与裁决者(行政机关)之间依法产生的权利义务关系,另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。在行政诉讼中,民事纠纷双方当事人一方是原告,另一方是第三人,原告要求更变或撤销行政裁决,其实属也在于满足其民事主张,原告与第三人在不违反法律规定的前程下,就民事权利义务达成“和意和解”后,行政机关的行政裁定就自然丧失价值和作用,这时行政机关维持、变更或撤销行政裁决,实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果,并不涉及公权力的调整减让。例如,笔者所在的法院受理的原告邓某诉被告房产局、第三人岳某不服颁证一案,邓某系岳某的继母,岳某的父亲在与邓某再婚后,以“自己已死亡”为由将名下的房产过户给岳某,岳某的父亲去世后,邓某认为房产局颁证给岳某所依据的事实不真实,遂提起行政诉讼,要求法院撤销颁证。经法院协调后,原告邓某与第三人岳某达成和解协议:岳某的父亲的死亡补助金及抚恤金等归邓某所有,岳某的父亲生前已过户给岳某的房屋仍归岳某所有。尽管该案中被告的具体行政行为存在可撤销的事由,但因原告与第三人的“合意和解”而不需要申请撤销了。由于现行政诉讼法未规定协调制度,故该案以原告撤诉结案。

三、构建我国的行政诉讼协调制度。

如何构建我国行政诉讼协调制度,笔者认为,应把握以下几点。

(一)诉讼协调所形成“合意和解”的性质

诉讼协调过程中当事人达的“合意和解”的性质,既是有“私法契约”的性质,又具有“替代性裁判文书”的性质。从效力上来看,当事人的“合意和解”,一是定份上争,二是终止诉讼。

(二)诉讼协调的基本原则

1、坚持自愿原则。行政协调应建立在对立的当事人各方权力或权利能互谅互让,当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的“合意和解”协议必须出于自愿,并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益,可以把当事人自行和解也介定为协调制度的重要组成部分。

2、坚持合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实,对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断,对原告行为的合法性作出明确判断,分清各方是非的基础上进行协调,既不侵犯原告的合法利益,也不放纵被告的违法行政行为,对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

3、坚持司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中,司法权必须尊重行政权,坚持司法不干预行政原则。

(三)诉讼协调的案件类型

公权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守,因此并非所有的被诉行政行为都适用协调,对于不含民事权利义务且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调,只有可以协调的行政案才可以引入协调制度,具体来说,可界定下列行政案件可适用协调:

1、被诉具体行政行为为自由裁量行政行为的案件。

2、被诉具体行政行为为行政裁决的案件。

3、被诉具体行政行为属于不履行法定职责的案件。

4、其它有可能通过协调解决的案件。

(四)诉讼协调的结案方式

行政诉讼协调案件采用行政裁定书的形式结案。当事人达成“合意和解”之后,原告申请撤诉的,法院经审查后作出是否准予撤诉的裁定;原告不申请撤诉的,法院经审查后作出是否终结诉讼的裁定。

行政裁定书的内容可以叙述为:原告××与被告××一案,诉讼过程中,当事人已达成如下“合意和解”协议,叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定。接着就被诉具体行政行为与协议的关系及被诉具体行政行为合法性作出判断性叙述。明确当事人双方应按和解协议履行,当事人可申请人民法院强制执行经确认的和解协议内容,最后,裁定案件终结诉讼或准许原告撤诉。

(五)协调制度的救济

当事人达成“合意和解”协议,经法院裁定确认后,当事人不能上诉,也不能对同一事实与理由再行起诉。但是在和解协议出现情形之一的,法律应给予适当的救济,当事人可以申请再审:①侵害国家利益、社会利益、集体利益;②侵害案外人利益的;③违背当事人真实意思的;④违反法律法规的禁止性规定的;⑤其他不具有合法性的情形。

[注]

[1]黄新波:《论和解制度在我国行政诉讼中的建立》,来源于珠海市香洲区法院网。

[2]河海波:《行政撤诉考》,《中外法学》,2001年第2期。

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆出版,2002年第3版,P1392.

[4]仇慎齐:《行政诉讼协调制度的选择“合意和解”协议的效力及结案方式》,来源于《汉制网》。

行政诉讼协调制度范文篇9

一、行政诉讼协调制度现状考量

所谓行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则,组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较广泛的运用,并取得了较好的社会效果。

从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律,不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到81.7%;④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%,⑤2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%,⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%⑦。

我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。

1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”,为法律所禁止,属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景,又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下,依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益,还能监督和促进行政机关的依法行政,这里的合法性说明,协调的本质特征是始终尊重当事人意志,行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权,在不违背法律的禁止性规定,不损害国家、集体和他人利益的前提下,通过协调达到纠正违法或不合理行政行为,实现当事人合法权益的最大保护。因此,在行政诉讼中,协调的适用必须体现当事人自愿的意志,法院切勿采取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。

2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看,行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调,对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为,也只有存在一般违法或不合理,通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时,人民法院才可适用协调;对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能,不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制,而且,如果不对行政诉讼协调的范围作出限制,可能会导致滥用协调权,影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此,行政诉讼应建立有限的协调制度,法律中明确限制性规定的,必须在法律规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的,协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。

3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外,同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性,因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则,与民事诉讼相比必须还要适度,不能久协不决,影响行政效率。也就是说,法官在审理行政案件的时候,对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时,必须充分考虑妥当的解释的场合,必须充分把握协调和衡平的度,因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的,这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑,也可以说是一种广义的利益协调。例如,是否有利于法的安定性,或者仅此而言虽说可以,还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。

4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论,但纵览全体,考虑到与其他案例的横向或纵向的关系,则认为并不妥当。法官在进行协调时,应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性,即纵的、横的关系,应考虑作为一般原则是否适当。这种协调,它不是自己任意的解释,要具有合理性和说服力。因此,约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束,没有权利或权力的互谅互让的约束,没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约,就不能达成合意。无权利或权力约束,则无合意。也就是说,一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提,不存在实体处分权的约束就达不成合意,也不存在协调。

5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性,这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等,才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会,才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等,主要体现在两个方面:一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性,但是行政诉讼过程中,诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性,是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等,但其合法权益应平等地受到法律的保护,“法律面前人人平等”,“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿

三、行政诉讼设立协调制度的类型

基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求,行政诉讼存在协调主要包括以下四类:

1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀

2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解,以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

四、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:

1、行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。

2、行政诉讼案件

(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作,从而促进社会和谐稳定。

(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”⒄。这一重要修改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。⒅

五、行政诉讼协调的程序和结案方式

在构建和谐社会和当前“官民”矛盾较为尖锐的情况下,协调不应仅限于一审程序,在二审、再审程序中适用协调,也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为,在行政诉讼程序和结案方式方面,应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

1、协调的审前程序,即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出,并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况,在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议,但是法院不能依职权强行启动协调程序,另外就是法院在协调前,应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查,只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看,法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式:第一,由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的,从解决争议和化解矛盾的角度考虑,人民法院可以考虑进行协调。第二,由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则,有可能通过协调解决行政纠纷的,经征求双方当事人同意,亦可运用协调。第三,由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导,有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起,但还涉及到其他行政机关,在行政机关内部不一定解决得了,如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调,这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加,从而启动协调程序,这样可以达到最优的协调效果。

2、协调的审中程序,即处理程序。大多数情况下,争议是发生在行政主体和行政相对人之间的,行政争议各方在平等自愿的基础上,由人民法院召集双方当事人进行协调,分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段,人民法院应注意把握以下几点:一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加,且具有诉讼能力,包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体,原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益,更重要的在于行政行为的公益性,可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”⒆。三是合法协调。在行政法意义上,合意和解协议是一种公法契约,应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定,以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验,法院可选择“协判合一”模式,也就是说,行政诉讼协调必须坚持能协则协,当判则判,协判结合,案结事了。法院在行政诉讼协调过程中,为防止案件“久协不决,以拖压协”,应规定协调的次数不超过三次,可选择三级协调法,即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法,妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

3、协调的审后程序,即终结程序。在行政诉讼中,对于经法院协调,当事人达成“合意和解”后,原告申请撤诉的,当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉,对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下,当事人双方达成“合意和解”后,没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的,采取何种结案方式?目前司法理论界有多种观点:一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为,以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量,笔者较为赞同第四种观点,即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为,又是法院的职权行为,既有当事人“自治”,又有法院依职权的“引导”,而诉讼行为的中止或终结,当事人虽具有促进作用,但主动权仍然掌握在法院手中,对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许,必须由法院审查后决定。因此,“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼,其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案,正如准予撤诉的裁定一样,既能反映出当事人的“自治”,又能体现出法院的“审判职能”。

综上所述,为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度,我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改,比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件,不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件,不进行调解,但可适用协调”。在第51条后增加一款,即:“经协调,原、被告双方达成合意和解协议的,由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之,我们要真正走出困境,必须构建符合我国国情的行政诉讼协调制度,从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

注:

①应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》,载《法律教育网》,2005年6月9日。

②王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

③何薇:《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》,载《审判研究》,2006年第6期,第40页。

④何海波:《行政诉讼撤诉考》,载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页。

⑤参见《2003年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2004年第3期,第16页。

⑥参见《2004年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2005年第3期,第15页。

⑦参见肖扬:《最高人民法院工作报告》,载《最高人民法院公报》2006年第4期,第10页。

⑧江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社,2004年1月第2版,第200页。

⑨王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

⑩仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年04月07日。

⑾滕恩荣:《行政诉讼调解制度构建初探》,载《中国法院网。法学研究》2006年1月5日。

⑿仇慎齐:《行政诉讼合意和解可能性的基础理论分析》,载江苏省高级民人民法院《审判研究》2006年第6期,第42-43页。

⒀仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年4月7日。

⒁扬海坤主编,《中国行政法基础理论》,中国人事出版社,2000年5月第1版,第9-10页。

⒂马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第70页。

⒃包万超:《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷,第66-67页。

⒄《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义,最高人民法院行政审判庭编,第5页。

行政诉讼协调制度范文篇10

一、行政诉讼协调在审判实践的应用及存在的问题

我国《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。这种规定在行政审判实践中显露出一些缺陷,突出表现为行政争议解决不及时、不灵活、高成本,一些行政相对人的合法权益不能获得有效的保护。在生活节奏越来越快、行政纠纷越来越多、解决难度越来越大的当今社会,寻求多元化的行政争议解决机制就成为行政诉讼体制改革的一个重大课题。2006年,肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出,“要积极探索和完善行政诉讼和解制度,在不违反法律,不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下,尽可能采取协调的方式,促使当事人和解”。2003年以来全国法院在行政诉讼协调方面进行了有益探索,取得了较明显的成效。2003年全国行政诉讼案件一审结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%;2004年全国行政诉讼案件一审结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%;2005年全国行政诉讼案件一审结案95707件,其中撤诉和协调处理41620件,占43.5%.这种撤诉大多数都是法院找原、被告或第三人进行协调的结果,尤其是法院发现被告作出的具体行政行为违法,为避免判决行政机关败诉而“影响关系”,主动找行政机关“交换意见”,被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。以协调方式化解行政争议,对于及时有效保护行政相对人的合法权益,对有监督行政机关依法行政,对于社会主义和谐社会建设,都具有重要意义。

但是由于缺少立法上的规范,审判实践中的协调方式也出现了一些问题:一是可能会使法院丧失独立公正审判的地位和监督行政机关依法行政的功能。人民法院在行政诉讼中既负有权利救济,又负有监督行政机关依法行政的职能,但实践中,为了片面追求协调结案,一些法院不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的“和稀泥”。二是部分被告为了达到不“败诉”的目的,要么无原则牺牲公共利益,要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。三是部分原告的司法保护被虚置。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告对同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予受理”。实践中的一些“和解协议”游离于现行法律规定之外,不具有法律效力。原告撤诉后,一些行政机关或第三人不履行或者不充分履行协议内容,相对人在这种情况下既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,其请求司法保护的权利被虚置。这些问题亟需通过完善行政诉讼协调制度加以解决。

二、行政诉讼案件协调解决的可行性和必要性

1、建立行政诉讼协调制度有理论依据。诉讼协调,是指人民法院在审理案件过程中,积极进行协调工作,引导当事人各方尽快和解,从而终结诉讼的行为。建立行政诉讼协调制度的理论基础在于:行政诉讼也是社会纠纷的一种解决机制,其直接目的仍是要解决纠纷,达到定纷止争的目的,而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段,而且在有些情形下,协调所发挥的平息纠纷,保护相对方合法权益的功效是单纯的裁判无法达到的;在行政合同诉讼和行政赔偿诉讼中,对当事人的纠纷进行协调,符合法律的有关规定;在行政裁量权限范围内,行政主体的适当让步不一定侵害国家利益或者违背法律;行政诉讼协调的结果以法院依法核准为前提,可确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护。

2、建立行政诉讼协调制度,是构建社会主义和谐社会的需要。党中央提出要建立社会主义和谐社会,必然要求在司法审判中,尽力用协调的方式来解决当事人的争议,定纷止争,促进社会和谐。在行政诉讼中要协调好“官民”纠纷,使“官民”握手言和,将纠纷彻底平息。肖扬院长在2007年全国高级法院会议上强调要树立正确的纠纷解决观,把化解矛盾作为为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点,进一步说明了利用协调方式处理行政争议是人民法院在建设社会主义和谐社会中应尽的司法职责。

3、在较多情况下,单纯的裁判难以达到彻底平息纠纷的目的,确需进行协调。目前行政案件上诉率高,再审率高,上访率高,与行政案件不适用调解的规定有关。无论是撤销判决还是维持判决,或是变更判决、确认判决,均可能导致不利的后果。一是败诉方上诉,甚至无休止的申诉,增加诉讼成本,浪费司法资源。在维持判决中,即使败诉方不上诉或上诉后仍维持,行政机关出于行政管理的需要,可以重新作出行政行为,对重作的行政行为,相对人还可以再次提起行政诉讼,甚至反复多次,由此导致的间接后果是不能及时解决纠纷,不仅造成人力物大的极大浪费,而且导致社会矛盾的激发,达不到彻底平息纠纷的目的,政府的威信和形象受到损害,法院判决的权威受到挑战。而行政诉讼协调有利于及时息诉止争,化解行政机关和行政相对人之间的矛盾,也有利于相对最大化地保护行政相对人的合法权益,有助于和谐社会的早日构建。

三、行政诉讼协调的适用范围

以协调方式解决行政诉讼案件,必须正确界定行政诉讼协调的适用范围。笔者认为,从案件类型来分,能够协调处理的行政诉讼案件主要包括下列案件:一是具体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉行政机关不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件;八是其他有协调价值的案件。从维护社会稳定的角度分析,有下列案件必须进行协调:

1、党委、政府交办的案件。对于一些影响当地稳定的行政案件,党委、政府一直是非常重视的。如处理不慎,会引起连锁反映,个别别有用心的人还会针对案件做出一些不明智之举,对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件必须要进行协调,要多向辖区党委、政府汇报,制定出恰当的协调方案,尽力将案件解决好。

2、涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的案件,直接关系到农民的切身利益。我国是一个农业大国,全国总人口的百分之九十是农民,在建设社会主义和谐社会中,如果农村稳定、农村和谐,可以说达到了全社会和谐。因此,对涉及“三农”问题的行政案件,应尽量适用协调的方式,妥善处理好案件,保护农民的合法权益,维护农村社会稳定。

3、群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多,主体成份复杂,社会不稳定因素基数大,案件稍微处理不慎便可能产生广泛的社会影响。如果对行政相对人的诉请简单地支持,会损害政府的形象,甚至使政府的方针政策很难落实,导致不稳定因素增加,影响经济发展。如果简单地不予支持,又会使人民群众的利益受到损害,公民、法人或其他组织的合法权益得不到有效保护,还可能引起群体性上访。而采用协调方式妥善处理好它们的争议,无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜,其法律效果和社会效果比单纯的裁判要好。

4、涉法上访的案件。上诉、申诉、上访多是近几年来行政案件的一个新的特点,一些当事人只要不满意法院的裁判就上诉、申诉,甚至赴省、进京上访,还有的先不到法院起诉,而是以上访的形式以引起党委、政府、人大等部门的重视,而再到法院起诉。这类案件法院投资的司法资源多,浪费也较大,如果协调好关系,妥善处理,效果会更好。

四、行政诉讼协调的方式方法

行政诉讼案件协调难度大,矛盾难以调和。这就要求行政审判法官具有司法为民的责任心,坚持若干重要原则,运用高超的协调艺术,采取多种方式方法,及时解决行政争议。

(一)树立“司法为民、司法和谐”的理念,增强服务意识。从切实解决当事人的矛盾纠纷和维护社会和谐的高度来重视协调,想当事人所想,急当事人所急,克服畏难情绪和工作马虎的不良作风。办案时要具有“四心”,即耐心、细心、诚心、恒心,穷尽一切协调方法,动之以情,晓之以理,用自己的真情感化当事人,以促使他们通过协调的方式解决纠纷。

(二)吃透案情,找准协调的切入点。这是协调行政诉讼案件首要的前提。如果法官没有吃透案情,抓不住焦点,就难以有针对性地做协调工作。法官收到案件后,应当认真审查原告、被告的诉、辩要点,理清各种法律关系,抓住产生纠纷的症结、焦点,依照法律、法规,参照规章和其他规范性文件,制定出最佳的协调方案,及时协调解决案件。

(三)居中协调,辩法析理。行政审判法官在协调中始终要处于中立地位,在言语、表情上都要中立,避免当事人感到法官有偏袒之心,要认真耐心听取行政相对人的意见,让其将其满腹牢骚和怨气发泄出来,让其感到法官尊重他的意见,从而拉近法官与当事人的距离,为下一步协调打下感情基础。在听取当事人意见后,法官要充分运用自己的法律知识和协调技能,辩法析理,对其中正确的意见和要求充分给予肯定和支持,对不正确的意见要当场指出其错误之处,对一些无理要求要给予批评。通过辩法析理,让当事人心服口服,使协调由可能变为现实。对于通过协调达成一致意见的,要及时签订好协调协议,彻底解决他们之间的争议。