垂直管理范文10篇

垂直管理范文篇1

自1994年以来，根据国家和省有关文件，徐州市国税局从地方政府管理序列中脱离出来，实行中央垂直管理。10年来，国税部门垂直管理运行情况如何，还存在哪些问题，给地方经济发展带来哪些影响？最近，我们与徐州市委调研室、徐州市人事局和徐州市编委一起，采取资料查询、问卷调查、座谈讨论等多种形式，对全系统十年来运行情况进行了调研。

一、垂直管理运行基本情况及取得成效

徐州市国税局是根据中央关于实行分税制财政体制、组建中央和地方两个税务机构的改革要求，依据《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（国办发[1993]87号）和《转发省税务局关于组建江苏省国家税务机构和地方税务机构实施意见的通知》（苏政办发[1994]49号）精神，于1994年8月15日正式成立。

徐州市国税局实行中央垂直管理体制改革后，认真贯彻落实总局提出的“收好税，带好队”、“1+3”（树立税收经济观，做好依法治税、从严治队、科技加管理三篇文章）、“大力推进依法治税、积极实施税收改革、全面推进税收管理，切实加强队伍建设”等不同时期的税收工作思路，在增强工作活力，保证中央和省级进行有效宏观调控，促进了地方经济和社会事业的发展等方面取得明显成效。具体表现为：

（一）徐州市国税收入保持快速增长，总量规模不断扩大。十年来，全市国税收入一直保持快速增长势头，逐步形成经济与税收良性互动、持续发展的良好局面。一是税收增长与经济增长基本保持同步并略快于经济增长。1994年-2003年，十年间全市GDP增长翻了一番多，由1994年的318亿元增长到2003年的906亿元，年均增长12.33%。而同期全市国税收入总量增长了2.78倍，年收入由1994年13.7亿元上升到2003年的51.91亿元，年均增长率达到15.95%，“两税”收入由1994年的13.25亿元提高到2003年的45.54亿元，年均增长14.7%。国税收入特别是“两税”收入基本实现了与GDP的同步增长，并且税收增长速度快于经济增长2个百分点；二是税收占GDP比重稳步提高。税收GDP比重从1994年的4.31%提高到2003年的5.73%;“两税”占GDP比重也由1994的4.17%提高到5.03%；三是税收收入规模逐步扩大。1994年-2003年，全市累计入库国税收入292.80亿元，其中“两税”入库265.01亿元，而且年增收额在逐年加大，后5年税收收入总和是前5年税收总和的1.92倍，为徐州市的经济发展和社会进步提供了强有力的财力保证。

（二）建立了较为稳定的收入分配机制，调动了各级政府理财的积极性，财政收支规模大幅度提高。徐州市财政总收入由1993年的9.58亿元增加到2003年的82.82亿元，增长了8.6倍；全市财政收入占国内生产总值的比重由1993年的4.32%提高到2003年的9.14%；财政支出由1993年的5.06亿元增加到2003年的60.65亿元，有力地支持了全市经济和社会事业的发展，保证了教育、科技、农业等重点支出需要。同时规范了政府间财政关系,改变了原来中央与地方一对一谈判确定体制的做法，财政体制实现了全国统一，政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容，转移支付资金的分配方法趋于公平、公开、公正、合理，有效地缓解了地区间财力不平衡状况。伴随着2002年所得税收入分享改革的实施，政府与企业间的关系进一步弱化，为企业的公平竞争创造了良好的外部环境，促进了产业结构合理调整和资源优化配置。

（三）税收改革日益深化，征管质量和效率日益提高。国税部门征管改革大致经历了三个阶段：从1994年到1997年，以建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征收模式为标志征管改革阶段；从1998年到2001年，以建立“多元申报、集中征收、分类管理、一级稽查”的税收征收模式为标志税收征管改革阶段；2001年至今，以信息化和专业化为主要特征的征管改革深化和完善阶段。征管改革取得了可喜的成绩，具体体现在：一是管理专业化。撤消了全部的全职能分局，成立了相应的征管查外分离的机构，实现了在市区和县（市、区）范围内税款的集中征收和市区范围内的一级稽查，划片设立了专业管理机构，并实行选案、检查、审理、执行四环节的有效分离；二是申报方式多样化。目前，全市近95%的纳税户实现了网上申报，个体双定户已全面实行信用纳税为主的委托方式，集贸市场和其他零散税收委托面已达100%以上；三是服务形式规范化。全市统一了窗口设置和受理税务事宜的具体内容，规范了内部传递运行的程序和办理时限，以集中、公开、规范的方式，实行税前、税中、税后的全方位服务；四是征管质量和效率明显提高。全市新办企业登记率达到99.84%，申报率达到99.22%，申报准确率达到99.37%，强化了对纳税人的税源监控，切实解决了“疏于管理，淡化责任”的问题；五是税收管理的科学化。对专业职能进行了适当调整，进一步健全了征收、管理、稽查机构的工作衔接，简化办税程序，初步实现了“一个大厅办税，一个窗口办结”的征管格局，实现了资源的合理配置，实现了税银库联网，缴款方式简便化。这都标志着徐州市征管改革步入了信息化、法制化、规范化、科学化的新阶段。

（四）信息化建设迅猛发展，科技手段加速推进。一是信息化基础建设稳步推进。目前，全系统已拥有各类计算机1000余台，人均拥有计算机0.8台；并与中国联通徐州分公司合作建成了纵横全市的国税光纤广域网，实现了上到国家局、省局，下到区、县局及各农村分局的网络互通。同时网络速率由原来的64K增加到2M,为征管信息的集中处理提供了保障；二是实现了以市、县为单位征管信息的集中处理和应用。提高了数据信息的真实性，加大了市、县对基层征管工作的监控力度，目前，全市各单位可以直接通过计算机网络对管户情况、税源情况进行动态监控和征管质量考核；三是信息化应用广度和深度不断深化。市局与各县（市）、区局建立了计算机网站，统一开发了税收信息查询和系统，推行了公文处理软件，基本实现了省、市、县和基层分局公文远程传递和机关网上处理，人事档案管理、工资管理、财务管理、固定资产管理均不同程度实现了计算机管理，开通了电子邮件系统、网上远程教育等应用领域；四是金税工程的运行质量稳步提高。截止目前，5856户一般纳税人纳入防伪税控系统，发票认证、交叉稽核、协查子系统运行情况良好，数据采集率连续38个月保持100%。

（五）规范了税收执法，减少了税收执法的干扰。一是实行垂直管理体制改革，有效避免了机构职能重叠、力量分散、监督力度不大、效率不高等问题，逐步实现了执法单位专门化、执法人员专业化、执法管理统一化，在一定程度上避免了地方行政干预，减少了税收工作监管的阻力，打破了少数地方保护主义和部门保护主义，保证了执法的公正和统一；二是广大国税干部的法制观念和依法行政能力明显增强，抵制执法干扰的自觉性大为增强，公正执法、公平执法、依法征管、依法服务已逐步成为广大国税干部的自觉行动；二是建立和完善了税收执法责任制。将税收执法责任制的440多个岗位和流程进行分解，科学地界定每个岗位的执法职责、权限、程序和相应责任，层层签订了税收执法责任书，并将每个执法人员的岗位职责、工作规程、过错追究对外公示，接受社会各界的监督；三是税收执法制约机制逐步建立和完善。初步形成了职能部门监督与领导机关、社会公众监督相结合的，事前、事中、事后相衔接的监督机制；四是税收法治外部环境明显改善，各级党委、政府对国税部门依法治税的理解不断加深，支持国税工作的力度不断加大，社会各界对税收性质、作用的认识更加深入，公民依法纳税观念不断增强，公安、海关等协税部门的配合日趋紧密，依法治税正在逐步成为全社会的普遍共识，干扰税收执法的现象大大减少；五是税收秩序明显好转。各级税务机关将税务稽查的重点由“收入型”转向“打击型”，十年间，全市共查补税款近12亿元，一大批要案大案取得突破。特别是去年以来，各级围绕整顿和规范税收秩序，集中开展专项整治活动，较好地发挥了税务稽查的威慑作用，有力地促进了税收和经济秩序的好转。

（六）充分发挥税收职能，服务地方经济成效显著。十年来，该局紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，认真贯彻执行国家税收政策，充分发挥税收调控经济的职能作用，积极主动地落实税收支持外贸出口、高新技术产业发展、企业技术改造、引进外资、促进民营个体经济发展以及下岗失业人员再就业等方面的优惠政策措施，有力地支持和促进了徐州市经济发展。近三年来，全市国税系统累计办理出口退税70551万元，办理民政福利企业先征后返税款18597万元，企业所得税减免7421万元，内资企业税前列支审批9.8亿多元。同时积极贯彻落实国家关于下岗失业人员再就业的有关税收政策，全市2.94万户个体工商户享受这一政策，减轻税收负担近3000万元。新的出口退税机制实施以来，该局改进退税申报方式，简化退税申报程序，缩短退税审核周期，及时足额将退税款送到出口企业。截至今年10月底，全市退税工作基本做到了“老账还清，新帐不欠”，办理以前年度退税9258万元，办理当年退税8949万元，办理调库3856万元，有力地促进了全市开放型经济和外贸出口的发展。同时不断强化税收服务意识,简化办税流程,减少审批环节,拓宽服务渠道,提高办税效率,初步形成了“职能型服务为根本,权益性服务为重点,程序性服务为基础”为主要内容的税收服务体系，赢得了纳税人和社会的普遍赞誉。

（七）全面提升了国税机关的工作水平。垂直管理后，徐州市国税部门积极依靠地方党委、政府，牢固树立管理就是服务的观念，自觉融入地方经济社会发展的大局，坚持“三个不变”：为当地经济和社会发展服务的宗旨不变，为当地企业和各种经济组织服务的宗旨不变，为当地老百姓服务的宗旨不变，既强化了执法监督职能，又促进了自身工作水平的提高。同时由于许多重大活动在全省范围内统一开展，典型经验和做法在本系统内得到及时推广，工作信息在各市、县之间快速交流，全市国税干部的业务能力和素质不断得到增强。1999、2002年，徐州市局被省文明委评为“创建文明行业先进省行业”，先后荣获“全省先进集体”、“全国税务系统纪检监察工作先进单位”等荣誉称号，连续四年被评为“全省国税系统综合考评先进单位”，连续三次被市委、市政府命名为“文明单位”；涌现出一批“全国青年文明号”、“全国税务系统优秀税务工作者”等基层先进单位和先进个人，有200多个单位、近千名个人受到各级各类表彰。

二、垂直管理运行中存在的主要问题

徐州市国税局垂直管理10年来的实践充分证明，基本达到了预期设想的目的，取得了十分明显的成效。但在调研中我们发现，由于受到多种因素的影响和制约，国税部门垂直管理在运行机制、实际效果以及与地方政府协调配合、对地方财力增长等方面还存在不少问题，主要表现在以下几方面：

（一）地方税收入增长缓慢，影响了一些地方政府当家理财的积极性。虽然1994年出台的分税体制和2002年调整方案，都强调保地方既得利益，试图通过基数返还和转移支付来确保地方基数。但一个不争的事实是，地方分享的税收增量部分逐年下降，各县（市、区）普遍存在横向财力不平衡问题和纵向财力分布不尽合理的现象。如睢宁县、丰县国税收入连续多年一直在5000-6000万元徘徊，铜山、邳州去年入库国税分别达到4亿和3亿，前后相差达4-5倍。原因主要有：一是中央集中财力的功利主义色彩浓厚。按照1994年实施的分税制改革方案，消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。2002年，中央又对所得税分享办法做出两项重大调整：居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；企业所得税打破行政隶属分享办法，改成中央与地方按6∶4的比例分成。这些都打上了中央加强财力控制的烙印，挫伤了地方理财的积极性。二是分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。当前我国设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90%以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如再要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。

（二）税收总量与经济发展规模的矛盾仍然是财政运行中的一个突出问题。虽然国税收入有了长足进步，但徐州市国税收入增长很大程度上过分依赖于传统的烟、煤、电等支柱税源和几十家重点企业身上，涉外、个私经济占全市国税收入比重低。2003年，国有经济入库税收占同期税收总额比重为57.65%，仍占据相当大的比重；个私经济、涉外经济入库税收所占比重分别为10.08%、10.81%。特别是县域经济整体不强，尤其是乡镇企业不够发达，客观上形成了税收快速增长与经济税源不足的矛盾。2003年，六县一区国税收入14.08亿元，仅占全市国税收入的27.11%。

（三）税收成本不断加大。从调查情况看，徐州市国税部门垂直管理后，税收成本不同程度地增加。主要表现为“两个加大”。一是工作成本加大。国地税机构分设以后，由于都面临着充实税务人员、扩充办公场所，都无形加大了税收征收成本。同时广大纳税人办税要到两个税务机构办理，其纳税成本也大大增加。同时由于国税部门每年都要到省局参加全局性、专门性会议及举办各种业务培训、开展学习交流及业务往来，事项比较繁琐，徐州距省会城市较远，往返频繁，增加了工作成本。再加上主管业务由上级负责，以往地方能够解决的问题，现要到省城请示汇报，周期较长，在一定程度上影响国税工作效率。二是干部交流难度加大。这些年来，国税部门由于实行了垂直管理，与上级业务主管部门的联系交往日渐多了起来，而与地方党委、人大、政府及政府的一些职能部门的联系减少，处于一种相对封闭的状态。这种封闭状态，对干部的培养、选拔、调整和交流极为不便。而且当前国税系统内干部一般实行异地交流，交流成本过大。

（四）国税机关垂直管理后与地方的协调上存在一定困难，各级政府关心支持有所弱化。首先，表现在少数地方领导干部思想上存在“重地税、轻国税”的思想，总抱有国税系统实行垂直管理，征收税款上缴中央，会影响地方财力，对地方经济发展无益的模糊认识，从而形成在思想上对国税工作重视不够、在工作上对国税支持不够的局面。其次，在税收征管工作中还存在一些需要协调和解决的问题。如基层国税部门经费紧张、办公场所不足等问题没有得到圆满解决。特别是在组织收入工作中，部分县、（市、区）党委政府还存在层层加码现象，使得国税部门在坚持“依法征收、应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”组织收入原则时心存顾虑，遇到阻力。同时随着政府信息化进程的加快，许多税收征管工作需要政府诸多部门，甚至全社会的参与，如税务登记证的管理，需要国税、地税、工商、人行、质监等部门共同协调完成，税务机关力度也不够，需要政府牵头。有的税收征管措施的实施，需要纳税人支付一定的费用，如税控装置的使用，纳税人往往不理解，推行起来难度较大，更需要政府相关部门的配合。当前许多工作基本上都是国税部门“孤军奋战”，缺少政府的牵头和协调，使得工作难度明显加大，且工作成效不明显。

三、几点思考和建议

第一，必须尽快从法律上对国税部门进行“角色定位”。现阶段将国税部门划归中央垂直管理部门，是以文件的形式做出的决定。严格来说，这种做法不具备法律效力，与《组织法》相抵触。因此，在新形势下，要对条块权限确定与划分、机构设置与划转、职能配置及调整、人员定编与进出等方面都应纳入法制化、制度化、规范化、科学化轨道，做到权限依法确定、机构依法设立、职能依法设置、人员依法配置，避免权限划分、机构设置、人员调配上主观性、随意性、无序性。

垂直管理范文篇2

召集全市垂直管理机构主要负责同志一起座谈，今天。主要有3个目的一是解各垂直管理机构的工作情况，听取大家在服务经济社会发展中的措施和办法；二是通过面对面的沟通交流，解大家工作中存在困难和问题；三是听取大家对政府工作的意见和建议，以便于更好地为各垂直管理机构开展工作提供支持。

各垂直管理机构分别做了发言，刚才。汇报了近期的工作情况，提出了进一步发挥职能、服务经济发展的措施，讲得都很好。下面，就垂直管理部门进一步发挥职能，服务地方发展，谈3点意见。

一、为经济社会发展做出了重要贡献，发挥职能作用。

全市各垂直管理部门围绕我市经济社会发展大局，近年来。主动融入，充分发挥优势，积极开展工作，依法行政、支持发展、服务群众等方面做了大量工作，较好地履行了服务经济建设和社会管理的职能，为促进经济社会平稳较快发展作出了积极贡献。比方，几家通信公司业务的不时发展，对群众生活、经济建设、社会发展等各个方面，发挥了不可替代、不可或缺的作用。国家统计局调查队科学、务实的统计测算，为我市工作争取了主动，打下了很好的基础。气象部门及时有效地进行人工影响天气作业，对抗旱浇麦发挥了很重要的作用，准确的气象预报为农民群众节约了投入、减少了本钱。食品药品监管、供热、供电、国税、地税、工商、质监、烟草等部门也都为发展发挥了重要作用。总体上看，各垂直管理机构积极沟通，共同工作，形成了良好的工作局面，优化了建设环境，支持了经济发展。此，谨代表市委、市政府，对驻许各垂直管理机构为经济社会发展付出的辛勤工作和做出的积极贡献表示衷心的感谢！

二、为经济社会发展做出新的贡献，再接再厉。

正确处置中央与地方关系、加强经济管理的一种重要形式，对有关部门实行垂直管理。国家防止区划分割，保证政令疏通、协同一体的重要手段。垂直管理机构工作上尽管有相对的独立性，但与地方也有着密切联系。一方面，垂直管理机构的工作离不开地方党委、政府及相关部门的支持配合；另一方面，垂直管理机构的工作直接关系到法律、政策在本行政区域的贯彻实施，关系到当地经济社会事业的协调发展。十二五”时期是市全面建设小康社会的关键时期，加快转变经济发展方式的攻坚时期，实现“十二五”发展各项目标，需要包括各垂直管理部门在内的各级各部门的共同努力。各垂直管理部门一定要提高思想认识，主动融入，积极服务，把对上级部门负责与对发展负责有机统一起来，一切围绕服务于发展大局，充分发挥各自职能，更加积极主动地搞好服务，最大限度地为人民造福，为经济发展作出更大贡献。一要提高服务能力。强化硬件能力建设，加强自身基础设施建设上下工夫；加大对上争取力度，为经济社会发展争取更多的资源和空间。二要提高服务水平。要加强队伍建设，不时提高广大干部的综合素质和专业技能，努力建设一支充满活力、奋发有为、能打硬仗的工作队伍。三要健全服务机制。靠制度推进依法行政、廉洁行政，真正把推动科学发展的措施落到实处；要提升为民服务的质量，强化社会责任，以优质的服务保证和维护人民群众的利益。

垂直管理范文篇3

关键词：垂直管理；条块结合；行政体系

众所周知，中国的行政体系是一个条块结合的矩阵结构，条块结构具有一定的灵活性和弹性，如果利用的好，可以恰当地处理中央与地方关系，合理配置行政权力资源。在社会发展的不同阶段，中央政府与地方政府的权限划分应该有所不同。通过改革条块结构，可以不断调适地方管理与部门管理、集权与分权之间的关系，进而达到根据社会经济形势、时代背景等调整中央与地方关系的目的。如果中央需要集权，可以加强“条条”控制；如果中央要发挥“块块”的积极性，可以紧缩“条条”的职权。当然，条块结合的管理体制也有诸多弊端，比如条块分割、条块冲突等。改革开放以来，为了完善条块结合的行政体系，中国进行了多次政府改革，其中，在一些领域和部门推行垂直管理是较为重要的改革措施。深入研究政府垂直管理，探讨其中存在的问题，在此基础上提出改革政府垂直管理的对策建议，对于完善当代中国的行政管理体制，构建和谐、规范的中央与地方关系具有重要意义。

一、当代中国政府垂直管理的兴起

在计划经济体制下，地方政府的各职能部门表面上接受“双重领导”，即作为地方政府的组成部门，它必须接受地方政府的领导，另一方面，作为上级职能部门的下级机构，它还必须接受上级职能部门的指挥、管理和监督。但在中央集权和政企不分的情况下，所谓的“双重领导”不过是“条条专政”，下级职能部门主要接受的是上级主管部门的领导。因此，这一时期的“双重领导”实质上是“集体垂直管理”。改革开放后，为了调动地方政府发展经济的主动性和积极性，激发地方政府的发展活力，中央强调要向地方下放权力，由此，通过各职能部门，中央向地方分散了人、财、物等大权。在这种情况下，职能部门的“双重领导”开始具有实质内容，主要表现在，上级主管部门负责业务指导，而人事权、财权则掌握在地方政府手中，地方管理开始取代部门管理，在条块结构中占据主导地位，“条条集权”的局面开始松动。

中央的下放权力政策及其激发的活力和潜能对改革开放后一段时期中国的经济发展起到了至关重要的作用。然而，任何事物都是一分为二的。权力下放在推动经济发展的同时，也带来了中央宏观调控能力下降、地方保护主义盛行等消极影响。20世纪90年代初，中国出现了较为严重的经济过热，这迫切要求中央政府加强宏观调控能力。于是，中央开始从地方上收经济调控的权力。财政资源是政府开展活动的基础，因此，中央的收权始于税收领域，1995年，税务部门实行垂直管理。1997年，中央又决定对中央银行以及商业银行实行垂直管理，地方政府手中的金融权力几乎被悉数上收。次年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，以摆脱地方政府对金融业务的干预，此后的银监、证监、保监等部门也都采用了这一模式。[1]这表明，早期的垂直管理是在一些重要的宏观调控部门推行的。

尽管中央为加强自己的宏观调控能力作出了努力，然而地方保护主义的盛行使中央的这些努力打了折扣。在地方利益的驱动下，一些地方政府并不全力执行中央的宏观调控政策，而是推行“上有政策，下有对策”，对本地有利的政策，就执行，不利的就搁置起来，形成地区封锁、各自为政的局面，妨碍了全国统一市场的建立。为了防止中央调控变成中央“空调”，维护政令畅通，中央决定在一些市场执法和监督部门如工商、土地、技监等实现垂直管理。

显然，实行垂直管理的直接目的是让一些重要的宏观调控部门、市场执法和监督部门摆脱地方政府的干预，能够独立地行使职权。在“双重领导”体制下，地方政府能够以自己手中的人事权、财权来干扰职能部门职责的履行；实行垂直管理，就是要把地方政府手中的“官帽子”、“钱袋子”上收到上级政府的职能部门手中，由这些职能部门对地方政府的某些行政领域进行直接控制。也就是说，垂直管理改变了职能部门的行政隶属关系，它们从地方政府序列中退出，成为上级主管部门的分支机构或派出机构，在本系统内部，人事权、财权和业务指导权集中于一条纵向线上。

据学者研究，迄今为止，实行垂直管理的部门约为13个。[2]另外，环保、审计等重要部门也被呼吁实现垂直管理。垂直管理部门的兴盛不是偶然的，而是多种因素交互作用的结果。一方面，某些行政事务的专业性、技术性较强，依靠职能部门的对口管理，可能比作为综合机构的地方政府管理更为有效。另一方面，从政治文化上看，中国有着悠久的中央集权传统，中央政府的形象比地方政府好，容易得到群众的信任，因此，通过垂直管理将权力上收中央，符合当前的社会心理。一项调查表明，85.9%的人认为在当前的形势下，中央政府应该加强垂直管理，以平衡屡现劣迹的地方权力。[3]当然，中央决策层的认知因素对垂直管理兴盛也起了助推作用，垂直管理得到了他们的默许和支持。在上述“合力”的作用下，垂直管理趋强、愈演愈烈的势头在短期内不会逆转。

二、当代中国政府垂直管理中存在的问题

方兴未艾的垂直管理对于维护中央权威、打击地方保护主义、提高行政效率起到了一定的作用，但是，垂直管理在解决原有问题的同时，也带来了一些新问题，在极端情况下，它不仅不能解决原有问题如职能交叉、多头管理，反而滋生了新问题如地方政府积极性的弱化。具体来说，当代中国政府垂直管理中存在的问题主要有：

1.容易形成部门保护主义，导致政府利益部门化。主要表现为部门封锁和部门壁垒，缺乏全局观念和整体观念。因为对垂直管理部门来说，如果只要达到本部门的直接目标就可以获得回报，它们自然就没有考虑公共利益的动机和动力，结果只能是部门利益至上，形成各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”割据局面。按照公共选择学派的说法，官僚制行政部门膨胀动机遵循着这样的公式，即“部门规模越大=预算越多=权力越大”，并非出于治理社会公共事务的需要。类似这样的动机在垂直管理部门中也存在，一些垂直管理部门争级别、争编制、争机构的冲动就说明了这一点，而垂直管理部门的干部管理体制进一步强化了利益本位主义倾向。一般来说，垂直管理部门的干部交流自成一个封闭的系统，干部流动仅在本系统内部进行，地方干部很少被交流到垂直管理系统。缺乏多样化任职经历的干部，往往具有狭隘的部门利益观念，眼界不开阔，这在某种程度上对部门本位主义起到了推波助澜的作用。

2.弱化了地方政府的权能，打击了地方政府的积极性。地方政府承担着治理地方公共事务，为本行政区域的群众提供公共产品和公共服务的职责，与群众的切身利益和日常生活具有最直接的关联性。地方政府要履行好自身的职责，必须享有与自身职责相匹配的权力以及具有能够保障权力行使的健全的、完善的组织结构。一些职能部门被垂直管理后，地方政府面临着被肢解的危险。特别重要的是，一些对地方经济发展和社会建设起着关键作用的部门被垂直管理后，地方政府推动本地经济发展的权能显得有些不足。垂直管理上收权力，其背后的政治逻辑是一些重要的权力会被地方政府所滥用，由此，地方政府往往产生不被信任的感觉，从而消解了地方政府的积极性，尤其对基层政府的影响最为明显。据统计，一个中部地区的中等规模的县，大致有46个直属局级单位，其中，不同程度垂直管理的一般在25个左右，占了总数的一半以上。[4]这显然限制了县域经济的发展，也与目前的“强县扩权”潮流不相符合。在一些地方，垂直管理使乡镇政府成为“不完全政府，无限责任政府，负债政府，收容政府”。[5]

3.淡化了对垂直管理部门的监督，易导致腐败和权力滥用。垂直管理部门权力广泛，人员众多，机构庞大，是有权有钱的实权部门，理应接受方方面面的监督。然而，现实中对垂直管理部门的监督却存在漏洞和盲点。垂直管理前，职能部门要接受地方党委、政府、人大等的监督，法律监督、工作监督等对职能部门的权力行使能起到一种威慑作用。垂直管理后，地方党委、政府、人大的经常性监督不在了，而主要依靠垂直管理系统内部的上级主管部门监督下级机构。由于上级主管部门距离下级机构较远，信息传递和检查监督成本较高，因而这种上级监督下级的监督模式效果微弱。同时，垂直管理部门内部的上下级之间容易形成利益共同体和利益联盟，即使发生了违纪违法问题，上级往往以息事宁人的态度来处理。不受监督和制约的权力必然产生腐败，近年来一些垂直管理部门出现的腐败要案即是最佳佐证。

4.垂直管理部门与地方政府之间以及垂直管理部门之间关系紧张，行政协调难度加大。社会问题的治理需要垂直管理部门和地方政府共同合作。然而，垂直管理不仅激化了条块之间的矛盾，而且激化了条条之间的冲突。一些垂直管理部门以对上级主管机关负责为由，拒绝为地方经济发展服务，甚至制定的工作计划也脱离了当地的实际。另一方面，地方政府往往以垂直管理为借口，拒绝对垂直管理部门的行政活动给予支持和配合。条块之间的冲突在大部制下可能更为剧烈，因为大部制无疑增加了垂直管理部门用于与地方政府摩擦的能量。在职能重叠、职能交叉的情况下，条条之间即垂直管理部门之间的冲突也不能避免。如果某事有利可图，各垂管部门会争着管，“唐僧肉都想吃一口”，如果无利可图，各垂管部门会扯皮推诿，“踢皮球”。垂直管理部门之间的冲突必须依靠较高级别的政府才能

解决，这一切都对行政协调提出了新的挑战。

5.垂直管理具有人治色彩，妨碍了依法行政目标的实现。依法行政是对现代政府的基本要求。从一定意义上说，垂直管理是与依法行政的基本要求相背离的。因为垂直管理主要依靠上级的行政权力来控制和压服下级解决某一行政领域存在的问题，而不是靠法律来规范政府行为，保障政府权力在正确的轨道上运行，进而从根本上保障政令畅通。热衷于垂直管理的人往往认为，上级政府必然会清正廉洁、公正地行使权力，这恰恰是“钦差大臣”情结在作怪。正因为如此，有人指出：“垂直管理的行政体制改革隐含着这样一个思维方式——那就是面对地方保护主义，国家的法律处于极其无奈的尴尬地位，为了确保政府职能部门发挥作用，必须在法律没有规定的情况下，通过垂直管理绕开地方政府的行政干预。在这样的思维方式中，政府法治观念荡然无存。”[6]

三、改革当代中国政府垂直管理的思路

对于当代中国政府垂直管理中存在的问题，应该引起重视，并采取得力措施加以解决。当前，可以从以下几个方面努力：

1.健全监督体系，加强对垂直管理部门的监督。只有健全监督体系，强化对垂管部门的监督，才能避免垂管部门成为腐败的重灾区。我们决不能以放松对垂管部门的规制和制约为代价来换取行政效能的一时提高。加强对垂直管理部门的监督，最重要的是做到两点：一是要加强地方人大对垂管部门的监督。地方人大对垂管部门的监督，完全符合宪法和有关法律的规定。从这方面说，地方人大如果放松对垂管部门的监督，就是失职。地方人大应以本地区人民群众关心的重点问题和关系到本区经济发展的重大问题为监督重点，通过听取工作报告、执法检查、视察、评议、办理人大代表议案、建议案和处理群众来信来访等形式对垂管部门进行监督。二是要加强社会监督，发挥人民群众、新闻媒体、网络等对垂管部门的监督作用。在这方面，知情权的落实是一项基础性工作，为此，垂管部门要做到政务公开，坚持透明行政。

2.构建垂直管理部门与地方政府之间的良性关系。当下，垂直管理部门与地方政府之间的摩擦已经影响了垂直管理部门治理水平和治理能力的提高。例如，技监机关垂直管理了，但是假冒伪劣商品依然存在；国土部门垂直管理了，土地违法案件仍然有增无减。造成这种局面的原因是多方面的，而垂直管理部门与地方政府之间的摩擦无疑是重要原因之一。垂直管理部门与地方政府之间形成良性关系的标志是，一方面垂直管理部门主动支持地方政府的各项工作，另一方面地方政府也积极配合垂直管理部门的执法活动。这就要求，垂直管理部门在立足本职、恪尽职守的同时，也要胸怀全局，加强与地方政府的沟通与联系，为地方经济发展出力献策；地方政府要认识到某些职能部门的垂直管理是法律政策的规定，应加强综合协调，建立与垂直管理部门的干部交流机制和信息共享机制。

3.合理划分中央政府与地方政府之间的职权。厘清地方政府与中央政府的职责权限对于做好垂直管理工作具有至关重要的作用。在中央政府的职权领域，可以推行垂直管理；而对于地方政府的职权领域，中央政府则不能随意加以干涉。同时要以一定的财政资源来保障地方政府职权的行使，避免地方政府处于有职责无权力，或有职权无财权的境地。对于合理划分中央政府与地方政府之间的职权，曾指出了较为原则性的规定：在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央与地方两个积极性。根据这一原则，我们认为，关系宏观调控和市场监管等方面的权力应由中央政府直接行使或实行垂直管理，关于地方经济发展、产业布局等一系列应由地方灵活行使的权力领域应该彻底下放。

4.逐步减少垂直管理的范围和领域。在当前条件下，全面取消中国的垂直管理虽是不现实的，但是，垂直管理的不断强化与地方分权的世界性潮流显然不符。兴起于20世纪70年代末的新公共管理运动的一个重要内容就是强调中央向地方放权。作为一种权宜之计，垂直管理虽然是解决问题的一种办法，但很难说是最好的解决办法，不能无限地复制到其它部门，它只能在某些特殊领域如海关发挥较为全面的积极作用。在一些不宜实行垂直管理的领域，可以通过派出稽查机构来达到维护政令畅通、保障法纪统一性和权威性的目的。例如，从2008年11月底到2009年1月下旬，中央纪委监察部等部门派出24个中央检查组，检查地方落实4万亿元投资的情况，取得了很好的效果，这个做法值得推广。

垂直管理范文篇4

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，总结经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因

当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关法律监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。

1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、金融等为本地的经济和各项社会事业的发展作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会影响到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。

2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从内容、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威慑力的监督手段。从目前来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大问题的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。

三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法

我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门，监督方法也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。

1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传教育，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。

垂直管理范文篇5

集权与分权历来是我国国家建构过程中难以平衡的一对矛盾。“条块”矛盾能否妥善解决在一定意义上对国家稳定、社会发展都具有举足轻重的影响。以当代中国政府间纵向权力的配置而言，建国初期高度集中的政治经济体制，通过中央计划指令调拨的方式，在集中了有限资源发展生产的同时，遏制了地方政府发展经济的积极性，造成了社会经济发展的迟缓；而分权改革在充分调动地方积极性的同时，造成了地方保护主义盛行，中央政府的权威与控制力受到影响。为了保障政令畅通，破除地方保护主义，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。然而，实践证明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品药品监管部门尽管早在近10年前就已经实行了垂直管理，然而问题依然层出不穷，近期就有“三鹿牌婴幼儿奶粉”、“齐二药”等事故的频频发生。就当代中国政府的垂直管理而言，党的十七大报告中明确提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。可见，随着我国政府行政体制改革的进一步深入，加强垂直管理的规范化、制度化建设成为建设服务型政府过程中面临的重要课题。

一、当代中国政府垂直管理的产生

任何一种管理模式的产生都是基于一定的理论与现实土壤，垂直管理也不例外。伴随着国家的形成。垂直管理便开始出现。我国政府垂直管理的产生既有其理论依据，也有其现实依据。

(一)垂直管理产生的理论依据

1按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。具体来讲，在一定地域内如省、市范围内。打破原有地区界限按照行业系统和隶属关系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行业内部之间进行沟通、组织、协调。从而及时发现问题、解决问题。以我国税务管理部门为例，垂直管理便于税务组织内部人员及时了解同行业各企业的经营和纳税情况，对经营活动进行对比分析，发现问题；同时有助于税务部门加强同企业主管部门的联系，从而使纳税方面的问题得到及时解决。

2“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避免地方保护主义的干扰，提高行政效率。直线型垂直领导体制使得垂直管理部门不受所在地政府管辖，有助于保证政令畅通、提高行政回应l生，克服地方保护主义对贯彻执行中央政策以及行政执法过程的人为干扰，提高行政效率。以我国统计部门为例，由于统计数据在客观上是对各地经济发展速度以及地方官员政绩起衡量作用的重要依据，因此易于受到地方政府的行政干扰，导致理应客观公正的统计数据成为“魔方数字”、“儿戏数字”。因此，为了防止地方政府对于统计工作的人为干扰，北京市从2006年年底前开始通过将乡镇统计科室从乡镇剥离，成立隶属于区县一级统计局的统计所，从而成为全国范围内率先实现统计垂直管理的地区。

(二)垂直管理产生的现实依据

1加强中央集权的有力手段。统一与秩序历来是我国国家治理的首要目标，通过垂直管理实现权力的集中，有助于防止地方势力膨胀威胁中央权威。因此，垂直管理作为加强中央集权的重要手段在我国古代就已经开始实践了。早在秦汉时期，国家便通过对重要领域的直接管理加强中央对地方的控制。秦始皇统一全国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。汉代的“十三州刺史部”作为中央派出监察、控制地方的监察机构也仅受其上级派出单位直接领导。此外，“凡郡县出盐多者置盐官，主盐税。出铁多者置铁官，主鼓铸。有工多者置工官，主工税务。有水池及渔利多者置水官，主平水收渔税。在所诸县均差吏更给之，置吏随事，不具县员。”可见，对涉及国家经济命脉的重要矿产物资进行垂直管理也是当时中央政府重要职责所在。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段，同时对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。新中国成立后，在“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式，地方政府的职能部门对上级的相应职能部门负责，一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制，并促进了下级专门部门的发展”。而改革开放以来尤其是1994年分税制改革以来，我国政府的分权改革在激发地方政府积极性，促进社会经济飞速发展的同时，也造成了中央与地方政府间“条块”矛盾日益突出，中央政府集中控制力相对下降等问题。因此，随着1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，进行垂直化管理后，紧接着银监会、证监会、保监会、省级以下工商管理机关也纷纷被垂直管理了。2000年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局实行了垂直管理。后来，统计、国土、煤监，几乎所有重要的执法部门都逐渐实行垂直管理了。一时间垂直管理似乎成为摆脱地方保护主义的灵丹妙药。可见，垂直管理在我国国家建构过程中一直存在且扮演着重要角色。政治实践过程中，一旦我国中央政府集中控制力下降，垂直管理便成为惯性选择。

2控制分权的平衡器。垂直管理一定意义上具有控制分权超越底线的平衡器的作用。改革开放30年来，我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力”，但也存在一些问题。其中，如何寻求政府间纵向权力的配置问题即集权与分权二者间平衡点成为核心问题之一。地方政府作为“经济人”，其行为受经济理性的驱使，具有趋利性、非规范性的特点，行政性分权过程中中央政府宏观调控能力的弱化最终导致了其对地方政府控制力的下降，地方政府权力扩大，一定程度上影响到中央权威。为了遏制行政性分权下过分膨胀的地方保护主义带来的一系列不良后果，从而引发了地方重要行政、执法部门从地方政府组织序列中脱离出来，成为中央或省级部门的垂直部门，即中央政府通过将部门重要领域的权力“上收”，试图克服由于前期分权造成的中央集中控制力下降等问题，最终实现权力配置关系的动态平衡。《瞭望》新闻周刊载文指出，近10年来，相对于“块块”管理，“条条”管理即“垂直管理”有加强的趋势。

一定意义上可以说，近年来日益升温的垂直管理是为了应对分权过度造成中央权威受影响而产生的，是为了平衡分权，加强中央集权的应急措施。

总之，垂直管理对于我国单一制国家结构形式的维系无疑具有一定的作用。垂直管理通过对地方重要部门管理权的“上收”，有助于摆脱来自地方政府的掣肘，尤其对于海关、国税等肩负特殊职能的部门而言，有助于提高行政执法效率。对于防止地方保护主义。加强中央集中控制力无疑具有积极意义。

二、当代中国政府垂直管理的现状

垂直管理也称“垂直领导”，作为一种类别的国家行政机关，从上到下实行独立、统一领导的制度。实行垂直领导的国家行政机关，从中央到地方构成一个系统，不列入地方组织序列，只在遵守法律和政策方面接受地方政府的监督，业务上不受地方政府的指挥和干预。由于垂直管理在机构设置、领导体制方面具有加强中央集权的作用，从而成为我国国家治理过程中不可或缺的重要手段。

(一)当代中国政府的垂直管理

“国家和下级行政单位之间的关系是中国政治制度中一个最复杂的问题。该制度在其分配正式权力方面是高度中央集权化的。中央机关也许会把某些职能和权力分配给下级，但保留了收回这些权力或干预其贯彻执行的权威；权力分散并不保证下级有永久或自主地行使自己的权力。”垂直管理作为中国政府加强中央集权的有效手段，一定意义上正是通过中央保留了“收回”以及干预地方政府的权力，从而实现了集权与分权间的动态平衡，并为国家的秩序与稳定提供了有力的保证。然而，集权在为国家的秩序与稳定提供了有力保证的同时，却又以社会经济发展活力的缺失为代价。改革开放以前我国高度集中的计划经济体制便是对此的生动说明。因此，为了改变集权体制带来的弊端，我国1978年开始实施的改革开放即是以权力“下放”为主要特征的变革。但是，以行政性分权为主要特征的改革在打破过去集权模式的同时，一定程度上造成了中央对地方政府集中控制力下降的局面。垂直管理作为中央政府遏制地方保护主义、确保政令畅通的管理模式开始广泛运用于我国一些重要相关部门，如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局、煤矿安全监察局、地震局、气象局、测绘局、出入境检查检验机关、烟草局、邮政局、物资储备局、海事局、央行、证监会、保监会、银监会、电监会、工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督、国家土地督察局、审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办、环保执法监督机构、统计局驻各省调查队等等，并存在逐渐加强的趋势。

(二)当代中国政府垂直管理的类型

当前我国的垂直管理部门众多，种类多样。就目前我国政府的垂直管理部门而言，根据不同的标准可以分为以下几类。

1根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管理和省、自治区、直辖市垂直管理。由中央部门直接领导的设在地方并从事地方性工作的部门即中央管理部门，主要包括安全机关、海关、国家税务机关、外汇局、粮食局等20多个部门；由省、自治区、直辖市直接领导的设在市(州、盟)、县(市、旗)的诸如工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等部门被称为省、自治区、直辖市垂直管理部门。

2根据垂直管理的权限范围可以将我国的垂直管理部门划分为全垂直管理、半垂直管理和边缘化管理。所谓全垂直管理，就是人、财、物全部实行垂直管理，有的组织关系也在上级管理部门，除了所在地之外，基本上和县级政府脱离了关系。这主要包括工商、税务、银行、电信等部门。半垂直管理即这些部门的人事管理归“条条”，经费保证则归地方。边缘化管理就是人、财权都在县里，但是在人事任用上要征求“条条”的意见，而条条的意见往往又是决定性的。

此外，除了越来越多的部门垂直管理机构，还出现了越来越多的跨省区的大区督察机构，这是基于特殊管理使命产生的来自不同中央部门的跨省区的大区机构。近年来在我国的许多中心城市如上海、广州、成都等地已经聚集了众多的此类机构，如银监、证监、审计、环保、国土等大区机构。不可否认，垂直管理对于保证中央政令畅通，增强行政回应性，平衡前期改革由于分权过度造成的中央控制力下降等方面均起到了积极作用。通过垂直管理，中央政府的宏观调控能力切实得到了加强，行政执法过程中面临的地方保护主义消极因素一定程度上得到遏制。然而，随着近年来被垂直管理的部门数量的不断增多，我国政府的垂直管理也出现了一些问题亟待解决。

三、当代中国政府垂直管理面临的困境

近年来我国随着被垂直管理的部门数量的增多，垂直管理部门暴露出的问题也逐渐增多。当前我国政府的垂直管理带有很大的盲目性和临时性，这从根源上讲是由于我国政府的垂直管理部门在权力运行过程中缺乏相应的法律、制度保障，具体表现在垂直管理部门组织内部缺乏激励制度，外部缺乏监督机制，从而加剧了垂直管理部门与地方政府间的“条块”矛盾，导致垂直管理乏力。

(一)垂直管理部门组织内部缺乏有效的激励考核制度

就内部组织而言，“垂直式组织是一种包含许多层次的金字塔结构，实行纵向管理，从下到上是信息传递，从上到下的决策输送，下情通过层层机构传至最高决策层，上情也是通过这层层机构下达到基层的执行部门，每个职员被定位在某一个以功能为核心的部门”。因此，构成了由上到下决策到执行的单向度特点，较之于其他部门组织，垂直管理机构更具有专业分工、逐级负责以及科层制的特点。然而，当代中国政府的垂直管理并非一种成熟的管理体制，更多的是为了免受地方政府干预所采取的权宜之计。因此，就垂直管理部门内部而言，缺乏有效的激励考核制度。在此情形下，垂直管理部门内部人员的升迁原则上主要取决于系统内部上级单位的评价，但是由于上级部门远离垂直管理部门，从而使得考核制度本身的可操作性令人怀疑，而监管更是由于鞭长莫及从而形同虚设。加之，垂直管理部门组织内部人员编制、人员流动的相对固定性，从而导致了组织内部人员工作缺乏动力，组织僵化、缺乏活力。

(二)垂直管理组织外部缺乏有效的监督机制

垂直管理体制下在人事、经费、编制等方面均由“条条”管理，因此，上级“条条”集行政管理、行政执法、行政监督于一身，具有很大的自由裁量权。然而，我国政府对于垂直管理部门的机构设置、组织运作以及组织监管都是散见于有关各行业的组织法及地方法律、法规当中，并没有就垂直管理本身进行单独立法，导致垂直管理部门法律法规的提出、修改缺乏制度性、程序性、规范性。此外，垂直管理部门由于远离上级监管部门，分散在各个基层，因此无法完全摆脱地方政府的影响。加之所在地地方政府对其行为不具备监管权力，从而更容易滋生腐败行为。以郑筱萸案为例，1998年郑筱萸就任药监局局长后通过集中权力继而启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下药品监督管理系统垂直管理。随后通过修订《药品管理法实施办法》(修订)，将原来的“生产”改为“上市销售”，同时更改药品审批程序，由原来从专家库中随机遴选专家参加评审改为内审，修订后的法案漏洞随即成为药监部门寻租腐败的通道。可见，政府改革过程中必须首先搞好与各项改革相关的各种法律、制度建设，否则改革不仅无法达到预期的效果，反而为各种不法行为提供了规避制裁的可乘之机。

(三)垂直管理部门与地方政府间“条块”矛盾加剧，垂直管理乏力

我国实施垂直管理的目的在于缓解中央与地方政府间的“条块”矛盾。然而，近年来随着我国政府垂直管理力度的加大，垂直管理部门剧增的同时，中央与地方政府间的“条块”矛盾也随之增加。据粗略统计，全国各类垂直管理部门近三十种，并且有继续增加的趋势。仅以吉林省通化市的二道江区政府为例，根据该区政府网站显示，全区政府部门数量为21个，其中就存在国税、地税、工商、统计、公安、国土、运管等12个垂直管理部门。垂直管理部门的增多一定程度上破坏了我国地方政府组织结构，损害了地方政府组织体系的完整性。结构的健全、体系的完整是保证组织功能发挥的必要条件，如果过多的职能部门被随意变为垂直管理、划归上级管辖，必将造成地方政府组织功能的残缺，从而最终影响其行政效能的发挥。此外，组织环境对于组织职能的发挥势必造成一定影响。垂直管理部门职能的正常发挥必然会与所在地地方政府产生关联，因此，试图通过垂直管理完全避免地方政府的干扰仅仅是一种理论设想。如果盲目将“一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷‘垂直’，容易造成中央职能部门与地方的对口部门联成一线。各垂直部门注重对主管部门负责，有可能忽略当地发展实际，加剧‘政出多头、部门打架’等现象，降低行政效率，损害政府权威”。而中央政府将过多的权力“上收”，不仅会影响地方政府管理职能的有效发挥，对现有地方政府的稳定格局形成冲击，同时造成中央政府任务过多、不堪重负，从而进一步加剧了“条块”矛盾。

总之，偏好垂直管理者呼吁加强垂直管理，其主要目的是为了防止地方政府的干预，而垂直管理对于防止地方政府干预所能起到的实际效果，由于当前我国政府垂直管理自身的特点决定了这种影响与作用也仅仅具有临时性的特点，较之于制度化的权力制约机制而言，缺乏制度性、长期性和稳定性。加上我国地域广大，经济发展的非均质性决定了各地经济发展的差异性，当前的垂直管理模式类似于一刀切，忽视了地方特点，而不是因地制宜。因此，也就无法从根本上避免所在地地方政府权力的干扰，解决“条块”矛盾带来的一系列弊端，导致了垂直管理乏力。

四、当代中国政府垂直管理的路径选择

“小政府、大社会”是现代国家政府的发展趋势，政府除了充当“守夜人”的角色之外，对于社会发展而言只是仲裁人与宏观调控者，对于中央政府而言，管理的事务过多、过细不仅造成自身公务繁重、不堪重负，同时降低了行政效率。笔者认为，当代中国政府垂直管理过程中所面临的诸多问题应主要从微观和宏观两个层面进行应对。

(一)微观上建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制

1应建立起科学合理的垂直管理组织内部考核机制。垂直管理的理论假设是“权威的配置与各个等级相适应，即层次越高，权威越大。尽管绝大多数情况下这是一个合理的假设，但在某些情况下，层次的增加仅仅是一些现象，并不代表权力的配置也相应变化”。以垂直管理部门为例，提高部门管理的层级并不必然带来管理绩效的提高。管理绩效主要取决于管理部门内部诸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直线型结构，仅仅在组织结构上凸显了上级对下级直接控制，并不必然导致垂直管理部门内部组织运转的高效率。因此，建立组织内部有效的激励制度对于垂直管理部门组织效率的提高同样重要。因而，寻求刺激垂直管理部门内部人员工作的积极性，建立有效的内部人员考核系统，在当前我国政府的垂直管理过程中应当引起足够的重视。可以将垂直管理部门内部的民主考评、网上公开评议、上级单位评议相结合，以三者的综合评定成绩作为对组织内部人员进行奖惩的最终依据，尽可能公平、公正地对垂直管理部门人员的工作进行绩效考核，从而提高部门组织效率。

2应加强垂直管理部门的法律化、制度化保障，建立多渠道的监督机制。我国的垂直管理部门大都具有独立性、封闭性的特点。从行业划分来看，大都属于强调业务敏感性与保密性，以及具有行政执法功能的部门。而这些履行重要职能的垂直管理部门，由于不受所在地地方政府的监管，仅受上级派出单位的管理，从而形成了当前我国政府垂直管理过程中“看得到的管不到，管得到的看不到”的尴尬局面。此外，由于长期以来专门性垂直管理法律、法规的“缺位”，我国政府的垂直管理更多地带有临时性、人为性、随意性的特点，成为徘徊在集权与分权之间，解决二者平衡问题的惯性选择和权宜之计。因此，加强垂直管理部门运行的外部保障机制是当前规范垂直管理部门的重要问题之一。首先，要制定垂直管理部门法，通过专门性法律法规将垂直管理部门内部的组织构成、人事任命与安排、考核体系以及具体运行机制法律化、制度化。其次，程序的合法性是保证法律结果公正性的必要前提。因此，要以专门性法律、法规的形式对我国政府垂直管理过程中，垂直管理部门的设立、监管、废除进行详细规定。再次，对于垂直管理的专门性法律法规的修改、变更、废除，也必须使之法律化、制度化，通过设定严格的法定程序避免垂直管理被随意使用、更改，通过制度建设从根本上避免类似郑筱萸案的发生。最后，建立全方位有效的监督体系。通过网络，建立公开、透明的监管体系。在进行法律监督、制度规范的同时，充分利用各种有利条件建立社会监督、网络监督、人大监督等多渠道综合的监督体系。

(二)宏观上合理界定中央与地方的事权范围，规范垂直管理部门与地方政府间的关系

我国政治权力结构内部张力的来源之一就是“条条”对“块块”的抑制力以及“块块”对“条条”的分离力㈣。“条块”矛盾始终是困扰我国中央与地方政府关系的主要问题之一。因此，要想从根本上解决“条块”矛盾，关键在于明确中央与地方政府间事权界限，规范垂直管理与地方政府间的关系。

1通过制定相应的地方政府组织法律，将地方政府的组织管理权限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是为了避免地方政府对于行政执法过程的干预，而地方政府几乎所有的行政执法机关都存在对中央权力干预的可能性，因此，必须以法律的形式将二者的关系制度化、规范化。对于涉及国家安全与关系国家经济命脉的重要部门，如海关、海事、邮政、铁路、地质等部门必须由中央政府直接进行管理，中央政府必须在人、财、物等方面对这些部门进行直接管理，完全与地方脱钩，从而保证以上关系国家经济命脉的重要部门由中央进行全局性统筹安排。对于地方政府具有优势的管理领域应借鉴国外先进经验，通过委托、的方式交由地方政府进行管理。在环境行政管理上，美国是由州政府负责执行，联邦政府负责制定环境标准、审查州的实施计划。而在联邦德国，联邦环境部的主要职责是立法，执行则主要由各州承担。法国和意大利则是将执行权交由地方环保部门，环境部则通过设立派出机构对执行情况进行监督。国外绝大多数国家，无论是联邦制还是单一制，在环境行政管理上均没有实行中央垂直的统一领导。目前仅有俄罗斯在环境行政管理上实行纵向的统一垂直管理，但垂直管理在多大程度上强化了该国的执法环境并不明确。可见，合理划分中央与地方政府间的权力界限，既能将中央政府从繁重的工作压力中解脱出来，以便集中精力进行政策制定和宏观调控，同时有助于提高地方政府的积极性。此外，以法律、制度的形式实现权力划分，更能从根本上避免中央与地方政府的利益博弈，提高行政效率。

2垂直管理必须把握合理的度。通过制定法律对于垂直管理机构的产生方式、机构设置、绩效考核、机构监督、人事任命等诸多方面进行规定，从程序上保证垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理过程中具有垂直管理所无法替代的重要功能，诸如政策制定更能够因地制宜，更能有效地实现监督与管理。因此，不能将垂直管理的有效功能无限放大，不能将垂直管理模式滥用，应根据需要对确实需要垂直管理的部门进行垂直管理，将垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化，从而克服以往垂直管理的随意性、人为性、临时性等弊病。此外，解决“条块”矛盾、寻找集权与分权间的平衡点，是我国国家建构过程中所要着力解决的问题，处于集权与分权之间的垂直管理是否可行、垂直管理的范围、限度等，一定程度上都将成为影响中央与地方政府间权力合理界定的重要因素。因此，必须通过法律形式合理界定我国中央与地方政府间的事权范围，规范垂直管理部门与地方政府问的关系。

总之，通过以上举措，使中央与地方关系法律化、制度化、规范化。通过在垂直管理部门与地方政府之间建立良好的沟通互动机制以及组织外部建立全方位网络化的监督机制，从根本上实现垂直管理的合理化与合法化，从而最终实现垂直管理部门与地方政府间关系的规范化，为进一步深化行政体制改革，建设服务型政府奠定基础。

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垂直管理范文篇6

关键词：土地垂直管理目标异化监督与责任追究机制

一、省级以下土地垂直管理的实施背景

90年代以来，土地价值日益凸显，在财事权分配模糊，政绩考核标准体系不明不科学，等诸多因素的诱导下，地方与中央在土地利用目标上发生异化。即在土地利用上，国家关注的是全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，并将扩张城市建设用地作为扩大自身财权、提升地方经济发展的重要手段。

从1986年开始实行的土地管理双重领导体制，虽然对加强地方配置土地资源的权利，调动地方因地制宜利用土地的积极性具有较大的意义，但也却使地方土地行政管理部门因受制于地方政府而往往服从于地方经济安排，弱化了执行国家宏观调控，监督土地行政的力度。也使得地方政府在法制不强、规范约束较弱、信息不对称等情况下，更加缺乏制约与监督，以地方政府为主体的土地违法案件、违法占用耕地数量居高不下，而这不但使耕地面积迅速减少，威胁我国长远的粮食安全，也使落实最严格的土地管理和耕地保护制度面临严峻挑战。

为了在合理的中央与地方利益分配协调制度缺乏以及监督、法制较弱的情况下，切实规范约束地方政府的用地行为，落实国家的土地管理和耕地保护政策，强化地方土地行政管理部门履行国家宏观土地调控的职责，促进土地资源的优化公平配置、实现其可持续发展，2004年开始，省级以下土地垂直管理成为新的土地管理体制。

二、省级以下土地垂直管理的实施意义

实行省级以下土地垂直管理，使人事由原来的地方政府任命本级国土资源管理部门负责人，变成现在的由省级或上级国土资源管理部门垂直任命，在一定程度上理顺了国土部门上下级以及当地政府与国土部门之间错综复杂的关系，使国土部门可以在一定程度上摆脱地方政府的干预，从而明确责任目标，确保土地政令畅通，更好的履行自己职责，统一规范本区域内的土地使用，并加强土地执法监管的权威性、统一性，保障国家宏观调控效果。同时，实行土地垂直管理，也可以对1998年实行的土地审批权力上收到省级国土资源管理部门的政策予以人事上的补充，从而使管理层次更加紧密，也可以相对有效地避免过去的市、县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。

三、省级以下土地垂直管理存在的问题

1、效果不佳，尽管实行了土地垂直管理体制，但是违法大量占用耕地的趋势没有彻底改变，土地违法案件仍然居高不下。

根据国土资源公报数据，考虑到自2006年开始实行土地督察，而单选择2004年与2005年数据不能很好展现土地垂直管理效果，为此，选择2001年至2007年数据，进行比较分析。

由图可知，虽然2004年至2007年的土地违法案件数量较2001年至2003年有所下降，但其绝对数量仍然很大，且占用耕地面积未见明显减少，反而在实行土地督察后仍然很高。可见，土地垂直管理的施行并未能很好遏制土地违法行为，切实保护好耕地。

2、省级国土资源管理部门仍然受国土资源部和省政府的双重领导，且其人事任命权与财权都掌握在省政府中。土地管理部门还是容易服从于本省用地安排。而对于省级政府而言，完成中央政府的宏观调控、耕地保护和粮食安全等目标与本省经济发展实现的冲突没有消除，省政府在执行这项政策时必然会根据其晋升的考核指标决定其相应对策，即仍会以本省的经济增长为优先目标，从而使得国土部门消极应对中央土地宏观调控，不能充分履行其职责，促进土地资源的优化公平配置。

3、垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和经费的垂直管理，一般而言，只有三者同时到位，才是真正意义上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管理部门主要领导的任免权，而人事和财政等问题留给了地方政府，使国土部门在一定程度上受制于地方政府。加上原本与地方其它职能部门之间的协调和配合不佳的情况，使得地方政府可以采取不配合的方式阻碍国土部门履行相关职责，从而在一定程度上限制了垂直管理效用的发挥。

4、监督与责任追究机制不完善。一方面，在建立垂直管理后，并没有很好建立一套针对土地管理部门的完整有效的监督机制和责任追究机制。从而使国土资源管理部门因失去原有地方政府的监督而失去了有效的制衡监督，使其追求本系统利益的最大化而处处维护部门利益，影响政策制定与基层执法的公正性，甚至引发部门内部腐败。随后的土地督察制度也存在一定的缺陷，使省级政府可以为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控。另一方面，对于地方政府，尤其是对于省级地方政府的监督机制也存在缺陷，土地督察制度设立的效果也不佳，从而不能制约省级政府为了自身经济目标而影响国家宏观土地的调控的行为。

5、不利影响上，土地垂直管理制度的推行，一方面，可能使得地方政府在土地管理与调控上受到不同程度的制约，可能导致土地利用不能根据当地实际情况而做到因地制宜。另一方面，影响地方政府土地出让收入，进而影响地方政府财力，减弱对经济运行的调控能力。同时，也可能引起地方政府“条块”单位之间的攀比,尤其是“条块”结合部门的“条条”化呼声随之增强,给地方政府组织机构带来一些不稳定影响。

而对于没有发挥应有的作用，从根本上说，是因为它这样一个管理体制不能从根本上改变中央与地方土地利用目标异化的情况，反而是以损害地方政府的利益来维护中央的利益，也就无法保障地方政府能自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理土地，将短期利益与长远利益、局部利益和整体利益有效整合，从根本上阻止中央与地方在土地利用上的博弈。

同时，它也不能单独消除中央政府和省政府及省级国土资源管理部门之间因存在委托—关系而带来的信息不对称，加上土地制度的不健全（包括土地产权制度、征地制度、用途管制与规划制度、土地法律体系的不完善，土地市场发育的不健全等等）、法制不强、监督与责任机制较弱而带来的没有规则或规则不稳定的状态，从而也就不能避免上有政策，下有对策的局面，而这无疑加大了改革的难度。

四、对完善省级以下土地垂直管理的相关建议

1、理顺国土部门与对应政府及相关部门之间的关系。为此，首先，需要进一步明确并合理划分国土部门与对应政府之间的人事财权关系。在当前地方政府仍为违法用地主要主体以及国土部门仍在一定程度上受制于地方政府的情况下，应根据实际情况进一步使人事财权得到上收。其次，探索建立国土部门与其他政府部门之间长效的合作协调机制。使土地管理部门负责土地的协调配合,其它部门则按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理，并将土地利用总体规划作为各专项用地规划的指导文件。从而使国土部门拥有履行合理土地利用职责的良好环境，可以充分发挥土地管理部门的基础管理和土地利用综合管理的作用。

2、加强土地行政监督与责任追究机制建设。一方面，需要加强对国土部门的监督，也需要不断完善土地督察制度，加强对省级政府土地利用的监督。另一方面，应制定合理的责任追究细则，加强对于土地违法违规、耕地保护不力的责任追究力度。

而要从根本上解决这类问题，则需要重新架构中央与地方的利益分配制度，尽可能减弱两者在土地利用上的目标异化，同时，以有效的激励约束制度使作为人的各级地方政府及国土部门规范自觉履行自身职责，共同促进土地资源的优化公平配置。

为此，需要改革政绩考核制度与财税机制，切实推进政府职能转变，并保证财事权责四者统一适应，从而合理分配中央与地方利益。完善土地制度，加强法制与监督责任追究制度的建设，以强有力的约束机制规范人行为。

具体而言，需要：

（1）推进政府职能转变，合理划分中央与地方权限。

首先，应理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，明确政府履行对国民经济进行全局性的规划、协调、服务、监督、提供公共物品的主要职能，以合理的法律法规政策及制度框架培育并规范市场与社会力量的发展，从而充分发挥政府、市场、社会力量与优势，促进社会资源的优化与公平配置。其次，应合理划分中央与地方的权限，使中央政府更多集中于立法与政策制定、决策与计划、宏观调控、协调、监督等职能,使地方政府则更多体现为具体事务的管理职能。对于并非单纯的地方事权也不是单纯的中央事权可由中央与地方共同分享,并依照其与地方相关的程度确定事权分享的主次关系。在此基础上，根据不同职能设立不同的组成机构。

（2）完善财税机制，保证财事权责统一对应

应当根据政府职能的转变、市场经济的发育程度来完善财税机制。第一，应合理确定中央与地方财权和事权，使中央政府有充分的财力履行提供全国性公共产品、执行宏观调控、保持市场秩序和宏观经济稳定的职责。使地方政府有充分的财力提供地区的公共产品，发展地方经济，满足地方人民基本需求。第二，合理划分税种，使地方税收来源于地方经济的全面健康发展，包括消费能力的提升，企业竞争创新力的提升等等，而不再依赖于扩展城市建设用地、以固定资产的投资建设。第三，应当进一步规范土地出让金，将其纳入财政预算，并合理分配中央与地方之间的收益分配，使土地出让金不再成为地方政府及行政人员的不透明的金库，遏制地方政府及个人与土地出让之间的利益冲动。第四，还应建立起规范的转移支付制度,以明确的转移支付的目标、原则、方式和程序来改变当前大多中央转移支付通过“条条”层级划拨、没有一个明确的划拨法令的现状。从而，使中央政府和地方政府的经济管理权力和财力最终支配权与事权对称,做到责权利相统一,改变目前某种程度上财事权责相脱节的现象。

（3）完善公务员制度，改革政绩考核方式

完善公务员选拔制度，为建立精干高效的公务员队伍打下坚实基础。改革公务员考核制度，尤其是对于地方领导人员的以GDP为纲的政绩考核制度，以促进地方经济、社会、环境等全面发展为基准的原则，完善考核标准。以定期考核与常期考核、行政体系内部考核与社会考核相结合的方式，促使行政人员以合理的目标为自己的导向，在规范履行自己的职责的基础上树立民主、责任、服务与创新意识。

（4）完善土地制度

完善土地产权制度、征地制度与增值收益分配制度，培育土地市场的发展，严格实施土地用途管制制度，加强土地立法与执法，从而增加政府征地成本，遏制其违法冲动。

（5）加强法制建设

首先，应当完善立法，包括土地、职权划分、监督、惩处等多方面，推进政府工作法制化与程序化，并以严厉的惩罚土地违法违规成本与风险大于其收益。同时，加强执法，做到执法必严。

垂直管理范文篇7

关键词：县乡（镇）统计管理体制制度变迁垂直管理

随着客观经济环境的变化，尤其是市场经济的不断深化、政府机构改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我国政府统计管理体制明显滞后，特别是县乡镇政府统计管理体制的滞后已严重制约着政府统计的整体水平，也使乡镇统计面临前所未遇的困难。为此，近年来理论工作者和实践工作者为此提出了一系列改革对策，其中大量对策侧重于乡镇统计本身，如乡镇统计人员如何提高素质、如何通过提高自身的服务水平赢得党政领导的重视、改善乡镇统计人员的待遇、配备先进的统计手段等，这些对策的提出本身没有问题，但欲通过上述对策改变乡镇统计所面临的问题只能是局部的，也是暂时的。因为，体制问题是乡镇统计陷入困境的根源，换句话说，乡镇统计面临的一切问题皆来源于县乡统计管理体制。为此，改革现行僵化的县乡统计管理体制是解决乡镇统计困境的根本出路。然而县乡（镇）统计管理体制是政府统计管理体制的重要组成部分，脱离政府统计管理体制大系统谈县乡（镇）统计管理体制改革本身意义不大，只有从现行政府统计管理体制运行特征的分析中，才能很好解释县乡（镇）统计管理体制改革的突破口以及改革路径。另一方面，理论解释只有与客观现实状况相对接，才能使理论化作行动的指南。

管理体制从本质上讲属于制度的一种，即正式制度。管理体制的改革问题属于制度变迁问题，而制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。透视我国政府统计管理体制演进过程可以看出，诱致性变迁占主导性，具体表现为我国政府统计管理体制呈现出随客观环境变化而自然演进的痕迹，如政府统计管理体制随经济管理体制的变迁而变迁，最终形成“统一领导，分级负责”的统计管理体制。当然在特殊时期，也曾出现过强制性变迁的现象，如期间，强行取消各级政府独立的统计组织机构，从而形成政府统计依附计划部门而存在的管理体制。

一、县乡（镇）统计管理体制模式选择的理论分析

1、从制度循环阶段看，现行政府统计管理体制处于非均衡状态，其特征表现为利益分配在乡镇统计部门与县以上统计部门之间失衡

诺思认为，制度变迁具有周期性，是从不均衡—均衡—不均衡—均衡这样循环往复的过程。但有一点可以肯定，制度变迁都是从效率较低的阶段起步的。因此，制度变迁的周期性，并不是制度简单的轮回，而是由低效率制度向更高效率制度改进的过程。制度变迁的周期性说明了任何一种制度只能适应特定的时代，不可能一成不变。正如哈耶克所言，相对于复杂的社会演进，个人的理性是非常有限的。与此同时，制度周期理论说明制度变迁是有规律可循的，当一种制度处于僵滞阶段时，必须对该制度创新，使制度达到均衡状态，进而使该制度满足各方的利益（既能够满足极少数利益集团，也能满足大多数利益集团），制度的效率达到新的最大化（相对于原有制度来讲）。

从制度循环的阶段看，现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制处于僵滞阶段，即低效率状态，体现为受益最大者是少数集团，即国家统计部门，其次是省、直辖市、区统计部门，最后是市县统计部门，而处于基层的最大利益集团乡镇统计部门几乎没有利益可言。在该体制下，利益从上往下依次递减，而承担的任务从上往下依次递增，整个系统投入与产出明显错位。其次，该体制伴随着较大的道德风险，体现为系统内部虚报以及瞒报现象时有发生。再次，该体制产生了逆向选择，体现为无需承担较大成本而获取较大利益的虚报以及瞒报行为，使合法行为的统计主体向其靠近，从而使虚报浮夸现象不断蔓延。正如奥尔森所言，一个不好的制度是由于利益不能均衡，不能为整个社会所分享，处于极少数利益集团剥夺大部分人利益的状态。一句话，现行政府统计管理体制处在低效率状态。依制度变迁周期理论而言，当制度处于僵滞阶段时，必须对其进行创新，才能焕发新的生机。

上述理论分析，对现行的政府统计管理体制所处的阶段进行了定位，即处于僵滞阶段。具体表现为该制度未能体现利益分配的公平性，系统内投入与产出错位，效率低下。从而为我国县乡政府统计管理体制改革突破口的选择提供了理论线索，即为变目前非均衡型利益分配管理体制为均衡型利益分配管理体制。

2、为什么非均衡的政府统计管理体制能够继续存在

为什么一种低效率的制度能够继续存在，按路径依赖理论、公共性解释以及封闭系统解说原因有四方面：一是个人或利益集团对制度的初始选择具有依赖性，即人们一旦选择了一种制度形式，制度的发展就会有自身运行的惯性，从而可能强化一种不好的制度；二是制度本身是一种公共产品，制度收益的分享相对而言是不排他的，因而大多数人没有积极性去改变不合理的制度。另一方面，虽然某一制度不合理，但分摊到个人身上的损害相对较小，于是人们愿意忍受这个不合理的制度，而不去创新一项从整体上讲效益更大的制度；三是尽管人们选择的制度不好，但由让个体去耗费成本，收集信息设计新的制度可能得不偿失；四是在一个封闭的环境中，制度停滞极易存在。因为与外界的隔绝使制度的优劣缺乏比较，从而使一种不好的制度也能够存在下来。

尽管现行“统一领导，分级负责”的政府统计管理体制能够持续存在的原因，上述解释并不全面，但如果撇开该体制受制于我国“条块结合”的行政管理体制这一因素之外，上述解释基本符合该体制继续存在的原因。我国长期实行的计划经济的一大特征就是所有的制度（包括政府统计管理体制）均来自政府，无论个人，还是利益集团寄希望自身利益的改善于政府所制订的各项制度，期盼好的制度成为各级、各类利益集团（包括政府统计管理体制）的共同愿望，从而强化了对制度选择的依赖性。与此同时，受计划经济体制一大二公思想的影响，包括政府统计体制在内的各项制度具有很强的公共产品属性，制度收益的分享不具有排他性，包括乡镇统计部门在内的各级、各类利益集团对制度创新缺乏积极性和主动性。另外，由于我国社会经济的运行长期处于封闭状态，对外交流领域狭窄，缺乏包括政府统计管理体制在内的各项制度比较的平台和机会。最后，制度创新需要巨大的成本投入，包括乡镇统计部门在内的小利益集团显然无能为力。尽管十一届三中全会以后，实施了对外开放，对内搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的计划经济的烙印，从而延缓了制度创新的进程。

上述理论分析，对现行的政府统计管理体制能够长期存在的作了合理解释：即依赖性、公共性以及封闭性。从而为政府统计管理体制改革找到了具体的路径：加大市场机制在政府统计管理体制的介入，建立各级政府统计部门产权的边界，广泛吸收国外政府统计管理体制的先进经验

3、对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点

制度从非均衡向均衡的演进过程是各利益集团博弈的过程，博弈有零和博弈与非零和博弈两种。显然县以上政府统计部门与乡镇统计部门之间的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于县以上政府统计部门（非均衡阶段较大受益者），而有利于乡镇统计部门（非均衡阶段最少利益获得者）。但需要强调的是拥有较大行政权力的政府统计部门在博弈中处于有利地位。同理，市以上政府统计部门在与县统计部门博弈中处于有利地位。依次类推，处于政府统计最高层的国家统计部门在博弈中处于最有利的地位，因为其行政权力最大。由此可见，要使现行非均衡的政府统计管理体制向均衡性政府统计管理体制全面转型将受到权力结构的严重制约，也就是说乡镇统计部门根本无法在与县以上政府统计部门博弈中获得均衡利益，除非采取集体行动，但这种可能性几乎没有。因此，乡镇统计部门只有被包容到行政权力相对较大的利益集团即县统计部门（县统计部门对乡镇统计部门的垂直管理）才能获得相对利益的提高。但企图将各级政府统计部门均包容到拥有最大行政权力、最大利益集团的国家统计部门，实施垂直管理，使政府统计管理体制完全均衡并不现实，因为制度变迁是有成本的。基于此，笔者认为，走逐级均衡的道路比较现实，即首先实现县统计部门对乡镇统计部门垂直管理，其次，实现市对县统计部门的垂直管理，再次实现省统计部门对市统计部门的垂直管理，最后实现国家统计部门对省统计部门的垂直管理。由此可以得出结论，即县对乡镇统计部门实施垂直管理是县乡（镇）政府统计管理体制的理性选择，也是实现整个政府统计管理体制均衡的逻辑起点。

二、县乡（镇）统计管理体制改革模式选择的现实分析

现行财权和事权相分离的政府统计管理体制，导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制，从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床，也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门，于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。目前，乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务，而且要承担来自县以上其他部门的调查任务，还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务，但迫于行政压力，只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时，由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权，因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见，乡镇统计部门承受多方压力（见图一）。

图一乡镇统计压力来源

显然，在上述客观现实面前，欲理顺县乡（镇）统计管理体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言，无论乡镇统计办设在乡镇何处，乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为，乡镇政府本身就受到多方的压力,而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的方法必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看，仅仅依靠为隶属乡镇企业帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费，而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此，笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下：

1、我国乡镇政府机构改革总体趋势，要求乡镇统计活动由县（区）统计部门完成

长期以来，由于乡镇政府运行成本过高，导致农民负担不断加重，为此，理论界有大批学者主张取消乡镇政府，设立乡镇公所。尽管乡镇政府未取消，但是全国范围撤并乡镇的力度不断加大。据统计，截止目前，全国已有25个省份基本完成乡镇撤并，乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年共撤并7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇，而且乡镇政府内设机构普遍减少。乡镇统计组织属于乡镇政府组织的组成部分，乡镇政府改革自然会左右乡镇统计将后的发展。显然，从我国乡镇政府改革的总体趋势看，企图加强乡镇统计组织建设，充实乡镇统计队伍会越来越困难，因为，减少层级行政组织是改革的总体趋势，取消乡镇政府是历史必然。尽管乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾决定了必须加强乡镇统计组织建设，但客观环境无法实现加强乡镇统计组织建设的目标。而解决矛盾的理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县（区）统计部门接管，接管越早，既有利于基层统计活动尽快摆脱困境，更有利于解决基层统计的被动局面。

2、政府统计活动的规范化、标准化，要求基层统计定位于县（区）一级

受条块分割管理体制的影响，乡镇统计资源分布在计生办、农委办、乡企办、乡镇统计办等部门。这不仅导致数出多门、重复统计、口径不一，而且导致统计力量分散化，不利于形成合力。由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计标准不一；由于乡镇统计活动分散化，导致乡镇统计办无法调度全部乡镇统计资源，也无力统一协调全乡镇统计活动，其结果是“数出多门，门门不同”。一句话，乡镇统计活动的分散化不利于集中统一管理。而要实现政府统计标准的统一化以及要消除乡镇统计活动的分散化，有效的途径就是对调查活动实施集中统一管理，其前提是对乡镇统计资源实施集中统一管理。显然，在条块分割的经济管理体制下，欲在乡镇一级对乡镇统计资源实施统一集中管理，进而实施统计调查活动的归一化管理不现实。而可行的做法是在县一级实施统计资源的统一管理，即基层统计定位于县一级。

与此同时，县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后，可以打破乡镇行政区划界限，实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配，而且能够集中统一培训，优化统计人员的知识结构，形成合力，充分发挥现有统计资源的作用；可以减轻基层统计的负担，县统计部门出于自身利益最大化的考虑，会积极优化调查内容，减少重复调查；可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施，而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。

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垂直管理范文篇8

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，总结经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因

当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关法律监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。

1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、金融等为本地的经济和各项社会事业的发展作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会影响到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。

2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从内容、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威慑力的监督手段。从目前来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大问题的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。

三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法

我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门

，监督方法也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。

1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传教育，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。

垂直管理范文篇9

近几年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、质量技术监督等先后划归上级业务部门，实行了垂直管理的体制。从发展趋势看，还有一些部门很有可能实行垂直管理。加上原已实行垂直管理的金融、邮电、保险、商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，实行垂直管理的部门已占了相当大的比例。地方人大及其常委会要不要对这些单位实施监督？如何监督？我们锡山区人大常委会在这方面进行了一些探索和尝试，先后通过评议、执法检查、办理代表建议和处理来信来访等形式，对工商、国税、地税、质量技术监督、供电部门工作及其执行法律法规的情况进行了监督，推动了有关法律法规在本行政区域的正确实施，也促进了这些垂直管理部门的工作。

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，总结经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因

当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关法律监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。

1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、金融等为本地的经济和各项社会事业的发展作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会影响到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。

2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从内容、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威慑力的监督手段。从目前来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大问题的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。

三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法

我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门，监督方法也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。

1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传教育，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。

垂直管理范文篇10

一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的、经济、、、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、等为本地的和各项事业的作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。3、缺乏富有威慑力的监督手段。从来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门，监督也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。2、拓宽监督渠道，增强监督实效。从前几年工作实践看，我们感到对垂直管理部门实施监督时，要注意找准切入点，拓宽思路，改进方法，增强实效。一是把法律监督作为对垂直管理部门监督的切入点，重点检查其贯彻执行法律法规、特别是主执法律的情况，并可通过执法监督延伸到工作监督。在实际操作中，每一个环节都要坚持依法，评判是非要以法律为准绳，做到有理、有据、有法可依。二是充分发挥代表主体作用，通过组织代表，尤其是在本行政区域选举产生的上一级代表开展执法检查、调查、视察和评议等活动，加强对垂直管理部门的执法监督。如在安排本行政区域产生的上级人大代表活动时，我们注重通过视察、听取工作汇报、执法检查等形式，加强了对海关、商检、质量技术监督等垂直管理部门的监督，不仅推进了这些部门的工作，也融洽了其与地方的关系。三是与政府及其职能部门的执法活动相结合，督促政府及有关职能部门加大对垂直管理部门违法问题的查处力度。四是上下联动，发挥联合监督功效。一方面，加强与其上级主管部门的联系，建立联系沟通制度，采取上下联动等方式，实施有效的监督措施，既使地方国家权力机关把法律赋予的职权执行到位，又使垂直管理部门消除顾虑，摆正位置，感到地方人大对本行业工作的关心和支持。另一方面，对拒不接受监督的垂直管理部门可以向上级国家权力机关反映，通过上级国家权力机关督促其上级主管部门进行处理。如我们对电话费用同城不同价问题，在组织代表对同级邮电部门提出意见的基础上，先后通过本区域选举产生的无锡市人大代表和江苏省代表提出意见，督促上级邮电部门改变电话费过高的状况。五是在办理代表建议和议案，以及处理群众来信来访的过程中，加强与有关垂直管理部门的联系，通过交办、催办、督办等手段加大监督力度，督促其把代表建议、群众意见落到实处。去年，我们针对人民群众和代表反映强烈的电价问题组织力量进行了广泛调查，并召开主任会议听取供电部门电价工作情况汇报，针对存在的问题，提出了具体意见。供电部门根据主任会议的意见，及时采取措施，加强纵横向协调和争取，降低了中小学校、、敬老院的电价。同时，出台了农业生产用电新规定，规范了农业生产用电范围和电价，改变了农业生产用电电价偏高的状况，群众比较满意。3、完善监督机制，规范监督行为。在目前法制尚不完备的情况下，地方国家权力机关要增强对垂直管理部门的监督实效，必须建立一整套全面、系统的工作制度，如调查、视察、执法检查制度，执法责任制，执法整改反馈制度等。要通过建立健全各项制度，从监督内容、活动安排和监督程序等方面对监督行为予以规范。从监督内容来看，要以垂直管理部门主执法律为依据，联系本地改革开放中的重大问题、经济建设中的难点问题和群众反映的热点问题，从垂直管理部门承担的职责中，选准监督的重点。从活动安排看，要注意监督的经常性和计划性，既要通过推行执法责任制对垂直管理部门实施经常性监督，又要有计划地对部分垂直管理部门进行重点监督。从监督程序来看，要在学法、调查、视察、检查，掌握翔实材料的基础上，理直气壮地提出建议、批评和意见，并督促其整改，限期听取执法整改和解决重大问题的情况报告。如我们在对国税、地税工作的监督上，紧紧围绕税务部门执行《税收征管法》等一系列税法，经常深入基层调查，倾听群众的意见和要求，并于每年7月份听取国、地税关于上半年税收征管情况的汇报，督促其依法行政，顺利完成年度税收征管任务。