农业行政管理论文十篇

农业行政管理论文篇1

论文关键词：农村，社会养老保险，现状，对策

 

一、前言

农村养老保障制度是全面建设小康社会，构建和谐社会以及建设新农村的一个重要组成部分，其改革完善同农村养老保障制度和农村人口养老问题紧密相连。考虑到我国的计划生育政策, 加速发展的城镇化进程，产业结构不断调整大背景, 面向大多数人的农村养老保障制度如何在新时期防范风险、防止农村老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构，就必然持续成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

二、中国农村社会养老保险制度存在的问题

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是中国实现共同富裕目标的保证。目前，我国农村社会养老保险在实践上是不完全成功的。

1.法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法法律法规层次低，缺乏约束力。特别是对养老保险金流失和挪用等行为，未规定有效的惩罚措施。目前农村社保基金管理中的违规行为相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为挫伤农民投保积极性，开展农村养老保险工作困难重重。

2.自给来源少，吸引力不足

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。集体补助不到位或数额少行政管理毕业论文，或只在部分地方或人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此，再无其他的扶持政策；地方财政，除经办机构费用，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠这些政策，难以发挥吸引作用。

3.基金增长慢，难以为继

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速速，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行和购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长论文网。

三、完善中国养老保险制度的对策

在中国城市化进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。

1.加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法制经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据中国实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题行政管理毕业论文，促进经济和社会的可持续发展。

2.强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会。管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。针对目前集体补助过小，国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。

3.发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力

中华民族素有尊老、敬老和养老的优良传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。现阶段，由于中国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式。政府可以从制度上鼓励农村家庭养老。

四、结语

从农村和整个国家现代化长远角度看，建立农民养老制度是对农民利益最有效，最全面的保护。严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面, 以及有限的可供学习的国外经验, 都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度, 走出一条城乡之间相对独立而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。希望本文能对我国农村养老保险制度的建立健全以及近一步完善，有所启示并提供借鉴。

参考文献

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农业行政管理论文篇2

「 内容 提要在 经济 落后、以传统农业为主的基础上建立起来的中华人民共和国，是一个政府主导型的后发国家，当政府不能将 工业 化所需要的“资本原始积累”主要寄托于外部世界时，农业剩余就成为工业化资金的重要源泉之一，因此国家参与对农业剩余的分配，就成为实现工业化的重要措施之一。但是，政府从农民那里“拿多少”和“怎样拿”，则是有高下之分的，对农业甚至整个国民经济的 发展 影响 却是大不一样的。1949年以来 中国 农业的曲折发展，在很大程度上是受国家与农民的这种分配关系所制约的。 「关键词农业剩余/统购统销/定额提取 一、 问题 的提出和农业剩余的界定 从世界工业化的 历史 看，各国工业化起步时期的资金来源，主要有两个方面，一是外部来源，或通过海外扩张（贸易或侵略）来获取资源和市场，或借助外国资本（直接投资和间接投资）；二是国内传统产业的资源流向新兴工业。而中华人民共和国在1949年建立以后的相当长的时间里，作为一个经济落后的 社会 主义大国，受国际环境的影响，很难从国外获取大量资源和市场，不得不将积累工业化资金的目光放在国内，而作为人口众多、规模较大的农业 自然 就成为中国工业化资金的重要来源。因此，关于建国以来中国农民为中国工业化的贡献多少就成为人们关注的问题，无论国家是通过税收的直接形式，还是通过“剪刀差”的间接形式，但是总量到底有多少，这些提取方式和数量，除了对国家的工业化，还对农业、 农村 经济和农民生活造成了什么影响，还是一个需要认真、细致 研究 的问题，其中首先就要研究农业本身的效益和农民从事农业所获得的剩余，并且关注这些剩余到底应该怎样分配和实际是怎样分配的。 关于农业剩余，一般认为“农业剩余是指农业的总产量在扣除农民在生产和生活中对农产品总消费之后的剩余部分。”但是从剩余所有者的角度来看有两个概念：一是自愿前提下的剩余，即农民根据自己的消费水平，自愿消费自己生产的农副产品后的剩余；姑且称之为绝对剩余；二是强迫前提下的剩余：如高额地租提取的剩余，按照国家“三定”标准统购后的剩余。此时的农民对农产品的消费，自然维持在很低的水平，甚至不能温饱，姑且称之为相对剩余。 据国家统计局农调总队统计，1954-1978年间，农村人均日摄取热量由1985千卡上升到2215千卡，脂肪由26·3克上升到31克，蛋白质由51克上升到57·6克，但是与人体营养素的需要量相比，分别低7%、52%和23%.由此可见，这个期间农民所提供的剩余农产品，实际上只是一种相对剩余，是勒紧肚子的剩余。 这还可以从农民的生活水平看出来。联合国粮农组织（fao ）根据恩格尔定律划分贫困与富裕的档次是：59%以上为绝对贫困，50-59%为勉强度日，40-50%为小康，30-40%为富裕，30%以下为最富裕。中国修订此标准为：59%以上为贫困，50—59%为温饱，40-50%为小康，30-40%为富裕，30以下为最富裕。从1954年到1978年，恩格尔系数始终在60—69%之间徘徊，1978年为67·7%，仅比1954年低0·9个百分点。 从投入和产出的角度，及从生产经营的角度来看，也有两个概念，即一是完全扣除生产成本（包括劳动成本）的剩余（或者可以称其为利润），这里姑且称之为“经营性剩余”；二是没有扣除劳动成本的剩余，这不仅是我们在估算过去小农经济净收入时普遍采用的 方法 ，即将劳动者的劳动成本忽略不记，而且时至今日，仍然是我国统计部门 计算 农民净收入时采取的方法。对于这种没有扣除劳动成本的农业剩余，这里姑且称之为“非经营性剩余”。 因此，当我们 分析 建国以来的农业剩余，特别是改革开放以来的农业剩余时，就不得不注意区分这两种剩余，从而才能发现农业剩余变化与经济增长的关系。 二

农业行政管理论文篇3

本培训工程针对长沙市发展现代农业、推进新农村建设中人才的需求，为培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，在全市选择120名35岁以下的农民、将他们培养成直接服务当地“三农”，成为“留得住，用得上”的农村科技骨干，担负起支撑和引领全村致富的重任，使之成为农村科技创业、科技示范、科技推广的骨干，继而成为农村科技致富带头人、农业企业家、村级干部的后备人才。

二、培训对象及条件

1、培训对象

在全市行政村中,挑选120名（原则上每村1名）具有思想品德好、综合素质较好、热爱农村工作，在新农村建设一线的农业科技示范户、龙头企业、特色基地、农村村支两委及其返乡创业农民工中的青年农民代表，（优先考虑没有挑选过的行政村）。

2、学员条件

从事农业生产工作3年以上，年龄35岁以下（特别优秀的年龄可适当放宽），身体健康，具有高中（含职高）毕业、中专毕业或同等学历文化程度及以上，（同等条件女性优先）。

三、报批程序

1、第一阶段：本人提出申请,经村委会推荐,乡镇政府初审,县委组织部、科技局审查，3月31日前报长沙市科技局。

2、第二阶段：长沙市委组织部、市科技局、市农村工作办联合审批，确定学员名单。4月15日前完成。

3、第三阶段：湖南农业大学对报考者进行入学资格审核.报省考试院审查注册。4月28日前完成。

4、第四阶段：湖南农业大学成教学院、长沙市科技局、长沙市委组织部寄发录取通知书，考生持录取通知书按规定时间和要求来校报到。5月中旬开学。

四、培训方案

1、培训专业（专业可根据学员报名后再定）

园艺专业：本专业培养具备园艺科学技术方面的基础理论、基本知识和基本技能的专业技术人员，能为从事蔬菜、果树、花卉“三园”方面的设计、栽培技术管理服务。

电子政务：本专业培养具备一定信息技术采集、利用、管理、信息安全方面以及农业电子商务、农村信息化建设方面的基础理论、基本知识和基本技能的技术人员，提高农村基层干部、涉农企业和先进农户利用现代信息技术的能力。

食品工艺专业：本专业培养具备食品科学技术方面的基础理论、基本知识和技术管理服务，能为从事食品工艺方面工作提供相关的技术管理服务。

2、专业课程（根据学员的要求，另行设定）

园艺专业：必修课程主要开设哲学、邓小平理论、法律基础、农学概论、植物学、普通遗传学、土壤肥料学、农业生态学、农业经济管理、农业政策学（一）、农业气象学、蔬菜栽培学、果树栽培学、花卉学、园艺病虫害防治，增开考查课程生产实践、农业概论、农业经济管理学、农业推广学、市场营销、计算机在农业中的应用等课程。

电子政务专业：主要开设思想道德修养与法律基础、思想邓小平理论和“三个代表”重要思想概论、行政法学、行政管理学、政府经济管理概论、公文写作与处理、办公自动化原理及应用、计算机应用技术、公共事业管理、政府信息资源管理、电子政务概论、管理信息系统。并在英语、社会学概论、工商行政管理学概论、政治学概论、机关管理、数据库及其应用等课程中任选两门选修课程。

食品工艺专业：主要开设哲学、邓小平理论、法律基础、计算机应用基础、基础化学（二）、食品工艺学、食品微生物学、食品生物化学、食品营养与卫生、食品工厂与设备、食品工厂设计、食品卫生微生物检查、食品微生物学（实践）、食品分析与检验、食品化学，增开考查课程生产实践、农业概论、农业经济管理学、农业推广学、市场营销、计算机在农业中的应用等课程。

3、开设有关讲座

农村基础设施建设标准和技术

农业科技成果转化应用方法

农业电子商务技术

农业新技术系列讲座

长沙地区优秀农业企业、示范村、农业基地实践

培训传授农业技术的教学能力和方法

五、学员须知

1、学习形式及要求

①高等教育自学考试专科，学制2年。考生通过每科考试，成绩合格者，由湖南省教育厅高等教育自学考试委员会、湖南农业大学颁发高等教育自学考试专科文凭，国家承认学历。

②高等教育自学考试，实行以自学为主，学校助学为辅相结合的形式；

③学员每学期在校助学辅导时间为2个月，住校学习期间，学员必须服从学校的统一管理。

④2011年5月份开学

2、学费与其他费用标准及说明

农业行政管理论文篇4

关键词 公共管理理论；林业公平发展；问题；建议

中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）13-0190-03

森林生态系统是陆地生态系统的主体，维护森林生态系统的健康，为人类社会发展提供了生态基础保障。因此，林业的公平发展，既是保障林农个体公平的基础，也是人类社会公平基础的一部分。就我国当前林业公平发展现状，应该保障林农对林业公平发展的知情权和参与权，建立森林安全赔偿机制和林农法律救助机制，落实林业司法中的罪因溯源和罪刑相当原则，以维护林农利益与森林资源安全，促进林业公平发展。

1 公共管理理论渊源

社会是指具有共同的价值观与目标的人群在一起组成的联盟。张国庆认为，如果从生态学层面上去看，社会则是人类因为相互联系、互相合作而形成的“人”的群体，人类社会是生态系统的一部分。由于人类活动具有主动性和目的性，因此社会除了具有“生态”与“系统”的特性之外，还具有自我管理、主动进化的特性[1-10]。

1.1 行政管理理论

行政管理，或者公共行政，是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。笔者认为，早期人类社会的哲学，包括中国的国学，可以看作是行政管理学的基础理论，历史学则是行政管理的案例分析。行政管理理论真正的产生与发展可以划分为以下3个阶段。

（1）早期的行政管理学（传统行政管理理论）。从19世纪末至20世纪20年代，德国学者Lorenz von （1）Stein与美国学者Woodrow Wilson发表了有关行政学的研究论文，标志着行政管理科学的产生。这一时期的行政管理学强调自然科学的理性与技术在行政管理中的应用，以研究政府行政效率和节省开支为目标，主张政治与行政分离，实现组织系统化，机关事务计划化，工作方法程序化，工作要求标准化。

（2）发展时期的行政管理学（基于管理学的行政管理学理论）。20世纪20―80年代，Frederick Winslow Taylor管理理论的引入，以及行为科学的兴起，行政管理学转向从心理学、社会学、人类学的角度，对人的心理因素、行为以及人与周围环境关系的研究，改变了传统行政管理中的只注重理性与技术而忽视社会价值取向，注意激发人的积极因素，强调行政管理活动中的公平与正义。

（3）现代行政管理学（基于系统学的行政管理学理论）。20世纪80年代末至今，这一时期，行政管理学以“小政府、大社会”与“有限政府”理念为主导，非政府组织越来越多地参与公共事务管理，信息论、控制论、运筹学等理论、技术和方法也逐渐应用于行政管理。

1.2 公共管理理论

公共管理是以政府为核心的公共部门，通过对社会各种力量的整合，广泛运用政治、法律、经济的管理方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和服务品质，实现公共利益与福祉。

大多数学者认为，公共管理只是公共行政的一个分支，仅仅只是专门研究行政管理中的方法、技术，公共管理的具体活动仅仅主要是从事公共事业的开发和管理。然而，笔者认为，这种观点只是狭义的公共管理，公共管理的真正的内涵在于，公共管理是一种不同于传统公共行政的新的管理模式与途径，不能简单地将公共管理与公共行政相等同，公共管理是在公共行政的基础之上的提升与发展。

1.3 狭义的社会管理

目前，主流的社会管理概念都是狭义的，仅仅只是指人们为实现一定社会目标而进行的计划、组织、控制和引导等管理活动，一般是指社区的各种具体的管理活动，如教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等管理活动[11]。

1.4 基于发展学的公共管理理论

2013年，张国庆在《发展学》中提出了以“师法自然”（生态论）与“和谐发展”（和谐论）为基本理念的发展学理念，并据此构建了发展学学科体系：基本理论包括发展哲学和理论发展学，后者即发展学基础理论，包括发展学基本原理、基本目标任务，以及和谐的社会发展思想、发展目标与发展原则。基本方法包括社会分析学，即社会生态学、系统社会学（社会能流分析学、社会代谢学、社会网络分析学、社会TSE分析学、社会群分析学、社会生命周期分析学等）等；社会评价学；社会结构学；社会组织学；社会管理学。应用技术包括社会监测学、社会仿真学、社会工程学、系统法学、标准学、政策学、劳动计量学、系统企业学、城市发展学、农村发展学、农业发展学、国际合作学（世界发展学）、教育发展学、政治发展学、发展经济学等。张国庆的发展学学科构架中的基本方法与应用技术，其实质就是广义的公共管理学科构架，并将公共管理与社会管理完全融合在一起，其公共管理思想的基础理念就是生态论，核心思想与目标就是和谐论。

显而易见，张国庆的这种广义的公共管理理论，是对当前公共管理理论，包括行政管理理论、社会管理理论的发展，把公共管理理论提高到了人类社会和谐发展、社会整体的科学管理的高度，同时还把当前公共管理的理论基础由机械论、系统论升级为生态论[12-16]。新的公共管理理论基础与技术、方法，使得公共管理理论更加突出了人类社会发展中的生态基础、民生至上、和谐发展的基础地位。因此，发展学中的生态基础原理、民生至上原理、和谐发展原理也就自然而然成了公共管理学的基础性基本原理。

2 公共管理与林业公平发展

人类社会是生态系统的一部分，人类社会的发展依赖于生态系统的持续健康。森林生态系统是陆地生态系统的主体，维护森林生态系统的健康，为陆地生态系统，也为人类社会发展提供了生态基础保障。因此，人类社会的发展，应该遵循生态系统规律，并保持生态系统持续健康[7，12-21]。因此，生态公平，尤其是林业的公平发展，既是保障林农个体公平的基础，从人类社会整体角度看，也是人类社会公平基础的一部分。人类社会的公共管理活动，要以保障生态公平为基础，从而促进人类社会的公平。因此，林业的发展，要以公平发展为基础，让广大林农共同分享社会发展成果，让全体公民共同公平分享林业进步带来的优质生态服务。

3 当前我国林业公平发展存在的主要问题

尽管新的环境保护法于2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上进行了修订，森林法也于2009年进行了修改，但是，我国林业公平发展仍存在较多问题，公共生态利益屡屡受到无良企业践踏，林农利益也难以得到有效保护，其中关键性问题主要有以下方面：一是公众参与决策权的缺失。公众对重大生态影响项目缺少参与决策权，致使许多重大生态影响项目仓促上马，森林资源遭到破坏，甚至引发局部社会稳定与安全。二是公众知情权的缺失。公众缺少生态知情权，这主要包括2个方面：一是政府对可能影响生态安全的项目工程的监测数据没有公开。二是政府与学者没有如实表述有关项目建设可能存在生态风险，如前不久有关PX安全性的争论，学者与政府都说PX本身的安全，却没有如实表述生产PX可能存在的环境风险[22]。生态知情权的缺失，不仅仅影响森林资源安全与森林生态安全，还严重了侵害林农利益以及公共生态利益。三是生态犯罪罪刑不相当。致使生态犯罪成本低，无良企业把最大限度地降低生态成本以获得非法高额利润，甚至于地方政府为了政绩招商引资，侵占林地，引入淘汰型、污染型、严重森林资源消耗型企业，杀鸡取卵，饮鸩止渴，局部森林资源遭到严重破坏的重大林政案件时有发生。四是生态损失赔偿制度不健全。致使林农利益以及公共利益受到无良企业侵害，没有渠道或者很难获得法律救助，向有关生态安全肇事者索赔。五是生态安全犯罪缺少罪因溯源。不能拔除生态安全犯罪根源，很难保障生态安全与公平。导致生态安全犯罪的根源除了罪刑不相当之外，还有就是对政府的问责形同虚设。六是部门利益高于林农利益。导致人为森林灾害林农难以得到赔偿，林业行政活动屡屡侵害林农利益。

4 建议

一是重大生态安全影响建设项目的立项、审批、施工、运行等全过程，要让公众参与决策，并监督实施，从而保障林农的利益不受工程项目建设的侵害，能够依法获得补偿；政府要通过有关媒体，实时当地生态安全监测数据，尤其是要实时可能存在生态安全风险的企业或工程项目的生态安全监测数据，使林农获得依法索赔的依据；实时森林灾害数据，提高森林灾害发生情况的透明度，保障林农对森林灾害的知情权，以便于林农依法索赔或者依法索取补偿。二是从立法和执法2个角度，落实罪刑相当原则，提高生态安全违法成本，遏制我国当前生态安全违法高发态势，维护森林资源与森林生态安全，保障森林生态系统持续健康。三是建立生态追偿机制和生态安全受害者法律救助机制，依法对森林灾害和森林安全肇事者进行追偿；建立林业行政责任追责制，对破坏森林资源、侵害林农利益的林业行政行为进行追责；大力推进森林保险，转移部分森林灾害风险。四是加强生态安全执法中的罪因溯源，追溯生态安全违法直接责任者和监督者的责任，变问责为追责，尤其是要对林农多次就同一森林安全事件举报得不到处理，应该对政府相关部门进行追责而不是问责[23-28]。

5 参考文献

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农业行政管理论文篇5

关键词：民生 农村社区 管理机制

党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。

推进农村社区建设的现实依据和理论基础

随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。

农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。

其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。

我国农村社区建设实践的模式

由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。

农村社区有效管理实现机制探索

（一）健全农村社区管理组织体系

我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。

（二）建设农村社区服务体系

要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。

（三）建立农村社区多元化投入机制

对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。

（四）完善农村社区治理监督机制

任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。

（五）推动农村社区管理人才引进和培养

农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。

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农业行政管理论文篇6

关键词：农垦；国有农场；改革

中图分类号：F301.11　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05―0021―04

一、引言

中国农垦是建立在土地国有性质基础上的特殊组织形态，其形成有其特定的历史背景。农垦在创建伊始的特殊特征，决定了其在发展工农业生产的同时，也需要承担着诸多的区域性、社会，诸如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会事业以及行使其他社会管理职能等。近年来，尽管通过改革将企业的部分社会职能逐步分离出去，但由于历史欠账太多，农垦在这些方面的负担还很沉重。2009年，全国农垦企业资产总额5094.97亿元，负债总额3795.44亿元，平均资产负债率为74.49％，其中国有农(牧)场债务总额1979.56亿元，占全国农垦企业总负债的52％。

农垦的改革改制，是一个错综复杂，涉及政府、企业、职工诸多方面利益关系的历史渐进过程。目前来看，我国农垦制度供需关系远未达到平衡，预期的制度变迁理论上仍可以提高资源利用效率。现实中，国家办农业与农业经营规律之间、企业经营与区域管理之间、管理层与监管者之间、职工与管理者之间、外来务工人员与职工之间存在诸多矛盾和问题，使现有的制度安排很难完全发挥潜在的经济、社会与生态效益。研究农垦制度变迁机理、科学评价其运行绩效，因地制宜提出改革模式和现代农业发展道路，对于提高农垦资源利用效率、改善民生、提高企业竞争力和实现国家战略意图，具有十分重要的意义。

二、农垦改革发展基本问题研究

(一)国有农业制度安排理论基础与新时期农垦制度缺陷

正如所有的国有企业一样，国有农场、家庭农场所有权和经营权的分离，引起如下结果：一是在两权分离的情况下，企业的所有者与经营者的利益通常是不一致的。由于所有者和经营者不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权利侵犯所有者利益的可能性。二是在现实中，所有者和经营者之间存在着信息不对称问题，即经营者拥有关于经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为所有者，由于不参与实际经营，除非付出很大成本，否则无法获得相应信息。这种信息不对称使得经营者侵犯所有者利益的可能性变为现实。三是所有者和经营者对于企业经营结果所负责任是不对等的。这种不对称随着生产规模的扩大而加大，使得经营者有可能为个人利益而采取风险过度行为。以上三方面矛盾，仍然是未来农垦管理体制改革要解决的重点问题：国有农场监管部门利益与国家利益之间、国有农场和监管部门之间、集团化垦区的子公司与母公司之间、家庭农场与国有农场之间均存在着利益博弈，现行的管理体制和经营机制正式反复博弈的结果。然而，这种博弈的结果仍然有着“强制性”制度变迁的烙印，博弈双方远远未达到“同意一致性”，导致寻租活动不能完全杜绝，生产效率和运行绩效打了折扣。

因此，单纯从追求经济效益的角度，农垦经营机制是低效的，必须从产权或完全经营权角度进行改革。

(二)国有农场公共服务与区域发展

长期以来，由于国有农场大都在偏远地区开发建成，农场既是生产的组织者，又是公共服务的提供者。农场提供公共服务与城市国有企业提供公共服务的显著区别在于：(1)不完全性(国有农场公共服务的部门不健全)；(2)与农业生产高度结合；(3)唯一性(城市国有企业公共服务是对其企业内部城市公共服务覆盖能力不强的有益补充，而农场内部的公共服务从一开始就起着主导性作用)；(4)弱质性(由于没有财税收入，以农业企业盈利和国家的有限补贴来维持公共服务，公共服务的规模和质量与城市相比具有弱质性)。

国有农场由于具有“企业性”，担负着盈利和国有资产保值增值的责任，在近几年以经济增长为最主要的考核指标指导下，重利润而轻服务，使国有农场公共服务没有得到有效提升，区域社会发展与经济发展不能同步进行。同时，由于国有农场作为企业提供社会公共服务，没有税收、城建等政府职能，管理者对招商引资、发展非公经济缺乏足够的激励手段，区域经济社会发展动力不足，职工就业渠道与同类型区域相比较为单一。但同时，正是由于动力不足，国有农场农业用地未被大规模侵占，生态环境对比周边农村保护较好，为国有农场进一步发展现代农业、生态农业，实现农业可持续发展提供了坚实的基础。

(三)管理与经营模式选择趋势

经过近50年的发展，国有农场的经营模式适应生产力的发展变化，不断进行调整。改革开放以前，“统”的特色较为突出。改革开放以来，各地国有农场行政管理部门根据实际情况，在整体管理模式上呈现出两种趋势：一种趋势是垂直管理垦区，变层层管理为集团化管理，逐渐摸索出一条集团化、产业化与股份化的发展路子，为发挥龙头企业作用、做大做强农垦经济奠定了基础；一种趋势是变垂直管理为属地管理，省管农场下放市县，农场经营日趋分散化，农垦组合优势有所削弱，但与地方联系日趋紧密。在种植业经营模式上，各个农场根据自身条件，因地制宜采取各种经营形式，其中，以“两田制”为代表的“统分结合”的经营模式成为农垦目前土地经营的主要形式，占到垦区总土地面积的70％以上；其他形式有：长期承包、联产计酬、模拟股份等等。各类管理与经营模式均有不同的优点与缺点，其形成有着不同的历史原因，分析与评价各自运行特点与绩效，是推进改革、促进发展的必然选择。

三、影响农垦改革发展方向的几个关键因素

(一)我国国有经济战略调整对农垦改革的影响

从对我国农垦改革政策的出台与改革路径回顾可以得出，农垦改革主要参照了国家国有经济改革，农业、农村改革，以及区域性的政策调整。农垦在企业化改革的过程中深深打上了国有企业改革的烙印，但由于其农业性、区域性和综合性，因而保留了自身特征。当前，我国国有经济战略部署进一步明确，对农垦改革方向客观上形成重要影响。我国国有经济战略调整总体目标是提高国有经济的素质和国有资产的质量，将有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域中去。农业本质上还属于一般竞争行业，在此领域，国有经济应与非国有经济进行平等竞争。按照国有企业改革建立产权明晰、权责统一的现代企业制度的总体思路，农垦现阶段积极推进生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化和公共服务均等化，加快建立适应市场经济体制要求、符合农垦实际的体制机

制。

(二)农业与农村改革对农垦改革的影响

一是中央明确要求“稳定和完善农村基本经营制度”，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于农垦而言，由于土地国有，农垦和国有农场管理机构代表国家行使所有权。其经营的随意性和盲目性，难以提高土地的产出率和优化农业内部结构，在一定程度上阻碍了生产力的发展。同时，部分垦区受主客观因素影响，农工土地承包规模过小，没有形成规模效益，难以增强农业发展后劲。部分垦区一些家庭农场承包经营规模过大，层层转包盘剥利润现象开始显现，影响农业可持续发展。农垦改革的实践表明，家庭承包经营改革是国有农场经营体制改革成功的关键，农户自的大小直接关系着农业生产力的高低。

二是增加农民收入成为“三农"32作的重点之一。与周边农村居民的收入水平相比，虽然绝大部分垦区人均年收入水平一般高于当地农村标准，但与城镇居民相比还存在不小差异，农垦总体人均收入水平只有当地城镇居民人均可支配收入的40％(如图1)，从农垦近几年发展的情况来看，农垦经济整体发展速度与职工增收速度不匹配，难免造成对立情绪，影响了土地经营制度创新的进程。

同时，农垦的区域发展计划是否纳入地方规划，也直接影响着农垦的改革发展进程。事实表明，垦区、农场的发展规划得到地方政府的认同，往往会带来较好的效果。另一方面，随着土地价值因其稀缺性而逐渐增大，地处大、中城市近郊的农场土地，伴随增值空间的不断加大，政府收回或收购土地的愿望日趋强烈，农场国有土地可能成为地方政府侵占或蚕食的对象。农垦如果不能在现代农业建设、保证粮食与食品安全等方面做出突出贡献，映证其制度安排和组织形式的科学合理，国有农场的逐步退出或许是不可避免的。

(三)企社不分仍旧掣肘农垦改革

农垦企业办社会客观为改善区域公共服务做出较大贡献，这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企部分的弊端日益显现，严重制约农垦经济的发展。在企社不分的前提下，很难实质性推动管理体制改革，管理成本高居不下，成为农垦发展巨大负担。截至2009年，农垦企业办社会职能机构有7575个，经费支出人数21.9万／人，经费支出总额163.86亿元(见表1)，相当于农垦企业利润总额的1.8倍。全系统仍有很多垦区没有开展精简农场机构和人员的工作。已经精简机构的农场还存在大量精简不彻底，“明减暗不减”的现象普遍存在。在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支，既缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。垦区管理人员精简分流存在巨大阻力，在今后一段时间仍然影响土地经营制度创新。

农垦的基本属性是企业，分离办社会职能是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性问题，这个问题不解决，将导致农垦其他改革难以推进、农垦改革的预期目标难以实现。

(四)定位仍不明确

农垦目前的发展定位，具体表现在四个方面：一是在现代农业建设中的示范带动作用；二是在增加主要农产品有效供给、维护国家粮食安全方面的保障作用；三是在实施农业“走出去”战略中的引领作用；四是在建设边疆、保卫边疆和维护民族团结方面的促进作用。但是，从目前情况来看，农垦自身定位仍不够清晰。例如，农垦提出要把为保障国家粮食安全作为努力方向，但除部分大垦区外，很多垦区“压粮扩经”，发展二、三产业的势头超过发展粮食生产的势头，个别垦区的农业已经不是主业。农垦提出现代农业的“排头兵”，但目前掌握最先进科技、带动能力最强的企业不在农垦，农垦在全国龙头企业整体带动效应中所占份额不高；农垦系统总体经营效益偏低，投资回报率、资产效益，特别是土地利用效率不高是不争的事实；目前很多垦区的主营业务收入来自土地租赁费，与现代农业的要求相去甚远。部分农场在农业种植业环节“与职工争利”的状况较为突出，集团化垦区龙头企业，在以加工业为龙头带动基地种植业发展的问题上，以行政手段干预种植业问题普遍存在，导致干群关系紧张。除个别垦区外，如新疆兵团，大部分垦区在边防安全上的作用已不明显；而在实施农业“走出去”战略中，由于面临很多国际政治环境因素制约和农业生产自身的特定产业特征，存在诸多不确定性。因此说，农垦目前的定位仍不十分准确，这也直接影响了农垦改革今后的发展与走向。

(五)缺乏有针对性的法律依据

农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展摸着石头过河，改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据。而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照。改革开放以来，除主要按照国家有关政策推动农垦改革外，农垦改革的法律框架主要有《公司法》、《劳动法》、《土地法》、《农业法》、《农村土地承包法》等。这些法律的普遍适用性分别是城市围墙企业和农村农民。《公司法》普遍适用于城市围墙企业；《土地法》中针对国有的用于农业的有偿租赁，已经与当前支农政策相矛盾，与《农业法》、《农村土地承包法》的总则相冲突；《农村土地承包法》更是没有考虑农垦；《劳动法》出台也没有考虑到农场职工的特殊身份。所有的法律依据，对农垦缺乏有效农垦针对性。根据国外发展的经验，不同的性质、不同功能和作用的国有企业或组织改革都应颁布相应法律法规，以规范改革，明确方向，促进发展。

四、结论与讨论

纵观农垦改革历史，存在一些基本特征：(1)侧重于改进企业整体效益出发，较少从农工实际利益出发；(2)侧重于从农业部门实际利益出发，较少从区域社会经济整体的角度来评价改革绩效；(3)农业土地使用方面一直以《中华人民共和国土地法》为依据，关注土地的有偿出让，没有完全参照《土地承包法》等农村土地经营法律法规。这些改革路径特征，决定了改革是局部的、片面的，解决问题也必然不是彻底的、持久的，必须进行深入研究。

农业由于自然再生产和经济再生产的双重特征，导致家庭经营是最理想、最经济的方式。世界各国农业发展历史表明，家庭经营农业完全可以实现规模经营和集约化经营，也完全可以保障粮食安全和食品安全，关键是配套改革措施的跟进，而家庭经营权的完整性是实现家庭经营根本途径。根据以上分析，当前农垦改革概括起来应着重从“三条主线、四个配套”人手：

第一条主线是农业土地经营权的长期、无偿、公平分配，以保证稳定的土地预期，促进长期投入，化解干群矛盾，防止在种植环节加重农工负担；第二条主线是农垦国有龙头企业改革。农垦龙头企业应按照市场规律和我国国有企业改革的一般要求

进行改组。作为市场主体，龙头企业与种植业经营者之间的利益关系应完全按照市场化运作，而不是靠行政手段干预。第三条主线是区域公共服务改革。农场逐步剥离社会负担后，应按照区域实际情况，建立公共服务机构或社区管理委员会，引入竞争机制，代替农场行使行政性、事业性和服务性职能。

配套改革方面，第一是法律法规的配套。必须明确国有农业土地的土地属性，首先是农业土地，其次才是国有土地。农业土地的基本属性决定了土地使用方式应围绕提高农业效益和农业可持续发展，保护农工利益。任何龙头企业不应在种植业环节上和农工争利。为此，必须出台国有农业用地的专门性法律法规，使农垦土地经营改革有法可依。第二是社保措施配套。所有职工应参照农村社保改革，纳入城乡统筹社保范畴；第三是外来农工安置。农场外来农工问题若得不到妥善安置，可能影响改革大局。农垦应充分重视外来农工安置工作，对在农场工作达到一定年限、从事一线劳动的农工，应赋予和农场职工等同的身份，办理户籍手续，享受土地承包经营权，实现同工同酬。第四是组织保障。改革的牵头机构应是省、市和县级政府主管部门，在明确方向和目标的前提下，形成合力，共同推进，杜绝扯皮现象，扎实推进，力求实效。

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农业行政管理论文篇7

党的十报告将生态文明置于突出地位，并纳入了“五位一体”发展的总体布局；党的十八届三中全会明确提出了生态文明体制改革；党的十八届四中全会提出用严格的法律制度保护环境；党的十八届五中全会将生态文明纳入“十三五”规划，足见党中央对生态环境问题的重视。在此背景下，各地方政府也纷纷推行环境绩效考核机制，将农村生态环境治理作为重中之重的工作来处理，使得农村生态环境治理取得了一定的成效。但目前，我国社会经济的各个领域，农村仍然处于弱势地位，综观当前我国农村生态环境治理现状，整体改善不大，甚至呈现出资源约束趋紧、局部环境恶化、食品安全事故频发的局面，致使农村生态环境问题陷入了治理困境。党的十八届三中全会指出，要充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用，创新社会治理，必须着眼于人民的根本利益，最大限度的增加社会和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。农村生态环境包容性治理既是对当前我国农村生态治理问题的深入反思，也是对十八届三中全会国家治理理论的运用和创新。目前，学术界对城市生态环境治理和改善的相关研究已经比较成熟，而针对农村生态环境治理的研究还相对薄弱，研究主要以农村生态环境问题、原因、治理改善和对策建议等内容为主。关于农村生态环境治理，比较有代表性的观点如卢智增从提升政府治理水平、加强生态宣传教育、建立健全农村生态环境治理制度、践行可持续发展战略和借鉴国外经验五个层面提出了农村生态环境治理的路径[1]。李咏梅指出农村生态环境治理要加大公众参与力度[2]。王春凤认为要充分发挥政府和市场的协同作用，在市场和政府间寻求一个平衡点，实现治理成本和产权划分间的平衡，是解决农村生态环境治理不足的途径之一[3]。黄英等利用DEA分析法，分析了农村经济发展与农村环境治理效率之间的关系[4]。本文在此研究基础上，通过对农村生态环境现状及治理困境的再分析，把包容性治理的理念引入农村生态环境治理中，认为农村生态环境治理应该坚持以人为本位，以保护弱势群体农民的利益为出发点和归宿，通过协同发挥政府、企业和农民的治理，实现农村生态环境的优化。

2包容性治理的内涵界定

包容性治理是治理理论在内涵和外延上的拓展，是在西方治理理论和善治理论基础上衍生出来的一个新的概念。全球治理委员会认为“治理是个任何公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构统一的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程”[5]。英国学者格里•斯特罗克(GerryStroker)梳理了治理理论的五个基本主要命题：1)治理包括政府与非政府部门的行动者；2)在处理社会及经济议题时，责任与界线的界定并不是非常清楚；3)在集体行动中，行动者彼此间存有权力互赖的关系；4)治理系一个行动者拥有自主性且自我管理的网络；5)治理强调政府运用新的政策工具或技术来指导或驾驭来成就目标，而非一味依赖权威或命令[6]。可见，治理不再意味着唯政府主义，政府不再是单一的治理主体，但是市场和社会的不足与政府的职能决定了政府必须承担起重要的作用。对中国而言，“治理”是一个舶来概念，作为西方社会发展的产物，这一理论是否适合中国国情，能否采用拿来主义，尚值得商榷或证伪。但毋庸置疑的是，西方治理理论所强调的治理主体的多元、多种模式的运用与协作的理念，对于发展中国家实现治理能力和治理体系的现代化具有积极的促进作用，己成为社会管理尤其是公共部门治理的一个重要理念和目标追求。包容性治理的内涵与善治理论内涵具有内在的一致性。善治理论主要是引用西方“goodgovernance”理论，即善治是使公共利益最大化，保持公共利益持续增长的管理过程。中国古籍《汉书》载有：“当更化而不更化，虽有贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。俞可平教授将西方的善治、“goodgovernance”理念与中国传统的善政善治的内容有机融合，形成了具有中国韵味的善治概念，即认为善治是一种力图实现公共利益最大化的社会管理过程，是政府力求实现的一种国家、政府、公民互动合作、互促互进的一种新型关系，是采取一系列经济、政治、管理等手段综合治理力求实现的一种国家、政府、公民互动合作、互促互进的一种最佳状态。基于此，从本质上讲政府善治是一种治理模式的选择，是一种治理路径的选择，是政府作为治理的主体，以实现社会的公共利益最大化和可持续增长为目标和归宿，将国家权力回归社会，还政于民，真正做到以“民”为本。包容性治理是在治理理论和善治理论的基础上，结合包容性的“发展”与“共享”理念发展出来的一个概念。包容性是社会治理的核心价值，也是中国治国之“大智慧”。中华民族是一个极具包容性的民族。中国古籍中有大量有关“包容性”的论述。“知常容，容乃公，公乃王。”“王”是指“领导、统治”，“公”是指办事公平、公正、公道，“常”是指常规、规律，包括社会发展规律、经济规律、自然规律等。因此，“包容性治理”这一新命题是一种具有普世价值的治理理念和治理方式，体现了真理和价值的有机统一，其实质是在尊重客观规律的基础上，以“海纳百川，有容乃大”的包容性胸怀寻求公平正义。提倡包容性治理理念，就是在社会治理中要尽可能吸纳各方社会力量，带动社会参与，扩展服务内容，满足多方位、异质性的社会需求[7]。从本质上看，包容性是民主治理的一项核心价值[8]，它的关心的是弱势群体基于法治的平等参与、平等对待和平等权利。

3农村生态环境污染及治理困境

3.1农村生态环境污染形势严峻

随着经济社会的发展和城市化进程的推进，农村生态环境问题日益突出，形势十分严峻。根据《2014年中国环境状况公报》显示，农村环境问题日益显现，主要表现在：一是农村生活污染加剧，据统计，全国农村每年产生生活垃圾2.8亿吨，生活污水90亿吨，人粪尿年产量2.6亿吨；农业源污染物排放总量加重，据第一次全国污染源普查，农村的污染排放已经占到了全国的“半壁江山”，其中化学需氧量占了43%，总氮占了57%，总磷占了67%[9]1；二是农村地区围湖造地、毁林开荒、超载放牧等行为依然存在；饮水安全存在隐患，到目前为止，我国农村仍然有近3亿人喝不上健康的饮用水，其中超过60%是由于非自然因素所致[9]89，由环境污染所造成的癌症村数量在逐年上升。由此可见，农村的生态环境已经严重威胁到近8亿农民的健康和生命财产安全。

3.2农村生态环境治理现状及困境

提升农村生态环境治理能力，是改变当前农村生态环境的重要保障。党的十报告将生态文明纳入了“五位一体”发展的战略布局；党的十八届三中全会明确提出了生态文明体制改革；党的十八届四中全会提出用严格的法律制度保护环境；党的十八届五中全会将生态文明纳入“十三五”规划，足见党中央对生态环境问题的重视。各级地方政府也开始加大对生态环境的治理力度，出台加强农村环境保护的相关政策，加大对农业农村基础设施建设、水污染治理、农业生态源污染治理的投入；通过《食品安全法》对农产品质量安全全程监控；2015年8月，水利部印发《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》，高度重视农村饮水安全。随着我国对农村生态环境治理力度的加大，农村生态环境得到了、极大的改善，但总体形势仍然十分严峻，呈现出污染从城市向农村转移的的态势，农村地区正在受到乡镇企业污染和城市污染转移的双重威胁，农村生态治理依然存在着不少问题，甚至陷入了越重视越严峻的悖论中，究其原因，主要表现在：一是地方政府监管虚置。农村生态环境治理是涉及一个从源头控制到中间监管再到生态修复的动态持续的过程。地方政府在治理生态环境的过程中，一旦疏于源头保护，往往会处于被动的局面，治理环境污染的成本将会急剧增加，使得政府疲于应付，影响政府科学决策，甚至酿成严重的污染事件。因此，党的十八届三中全会指出要实行最严格的源头保护制度，并建立生态环境损害责任终身追究制。在实践中，我国地方政府官员基于政绩前途考虑，根据中央的要求采取源头保护、责任追究、生态修复等方式严格治理农村生态问题，甚至对农村的乡镇企业实施环境问题否决制，但是地方政府对农村生态环境的监管缺乏长期性、制度性的机制，仅仅是应付上级检查和追求立竿见影的短期生态绩效。此外，由于地方政府承担着当地经济社会发展的职能，使其常常为了追求地方经济发展和财政收入而致使生态治理意识不够强，生态环境监管乏力，往往抱着“不危害，不治理”的原则，只有当生态环境恶化，并给社会带来严重危害时，政府部门才选择干预并治理，这种监管的虚置，无疑增加了治理成本，也使治理成效大打折扣。二是乡镇企业治污动力不足。乡镇企业是农村生态环境污染的主要制造者，也是农村生态治理的重要环节。作为市场经济活动的理性经济人，乡镇企业往往唯利益至上而罔顾环保投入。为了适应激烈的市场竞争，乡镇企业千方百计地降低生产成本，追求自身利益的最大化，但一方面由于乡镇企业往往地域性强、规模小，资金薄弱、技术含量底，无力将其有限的资金投入到经济效益期较长、收益慢的生态治理中去。加之乡镇企业往往处于农村隐蔽地带，在缺乏有效监督的情况下，乡镇企业对污染行为往往带有侥幸心理，而让其通过道德自律，自觉投资治污缺乏现实性。另一方面，乡镇企业与地方政府存在着利益耦合。乡镇企业是农村经济社会发展的重要推动力量，承担着推动农村经济和带动农民就业的重要作用，其所缴纳的税收是地方政府财政收入的重要组成部分，基于此，地方政府对乡镇企业的污染行为只要不带太大的危害，往往视而不见，即使对其治理，也限于临时整顿，以罚代管。因此，乡镇企业由于违法成本较低，加之保护伞的遮蔽，也使其对生态换进治理缺少动力。三是社会公众参与治理程度和深度有限。社会公众是农村生态环境的直接体验者，其对农村生态环境的监管和治理能够触及到政府难以触及的地方。但由于我国长期的“强政府，弱社会”的治理模式，对农村生态环境的治理较多地采用了自上而下的行政管理的方式，加之社会组织发育迟缓，社会公众参与生态治理的途径极其有限，致使社会自发参与治理的程度和深度非常有限。尤其是作为农村生态治理的主要参与者农民，由于我国农村地区发展比较落后，农民往往追求获得短期生存利益而忽视对农村生态环境重视。此外，由于农民的综合素质较低，缺乏生态文明意识，对于农业生产生活中所造成的污染及其周边企业的环境污染缺乏敏感和危机意识，只要不威胁到其生存状态，往往对环境污染行为听之任之，加之农民的知情权和监督权缺乏有效的制度保障，也大大限制了农民参与生态环境治理的积极性和主动性。四是治理主体合力不足。生态环境是具有较强外部效应的公共产品，因此，对其治理需要政府发挥主导作用，但是仅靠政府的“单枪匹马”的主导力量是不够的。目前，我国农村生态环境治理主要依靠环保、国土、水利等多个部门的管理，由于条块分割，这些部门之间面临职责权限不清晰，导致治理主体作用发挥的不够好。此外，由于农村生态环境具有外部效应的特征，作为理性的经济主体乡镇企业和作为农业生产经营者的农民，更多关注的是其自身的投资成本和效益；加之法律法规的缺失，企业和农民参与生态治理的意识薄弱，致使生态环境的治理主要依靠政府的行政力量，缺乏整体合力作用。由此可见，对农村生态环境治理，除了需要加大必要的环境保护资金投入、增加基础设施建设外，还需要破解当前农村生态环境治理的困境，运用包容性治理理论，尊重和发挥多元主体在农村生态治理中作用，实现农村生态环境治理成果和收益的最大化。

4农村生态环境包容性治理机制

4.1完善生态环境治理结构

“包容性治理”的理论精髓为我国农村生态环境治理提供了方向，因此，在实践中，要结合我国实际，形成地方政府、企业、社会共同参与管理的包容性治理结构。一是要发挥政府在生态环境治理中的主导作用。农村生态环境治理是一项复杂的公共事务，所涉利害关系人众多。由于政府掌握并占有丰富的经济、社会、行政资源，决定了其在生态环境治理中的主导作用。作为生态环境治理的顶层设计者，政府承担着“掌舵人”的角色，各级政府对环境治理的整体规划、监管控制将直接决定治理成效的大小。因此，政府首先应将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念内化为绩效追求的首要目标；其次政府要将农村生态治理常态化、规范化、制度化，并统筹协调好环保、水利、国土等各职能部门之间的职责任务，建立政府与乡镇企业、农民等社会力量广泛参与的运行机制，使农村生态治理真正成为全员参与、协同治理的新格局。二是要强化乡镇企业对农村生态治理的重要作用。乡镇企业是农村生态环境的最大污染源，其参与生态环境保护和治理的态度和行为直接影响农村生态环境发展的态势。因此，必须成分发挥乡镇企业在农村生态治理中的重要作用。对于乡镇企业而言，首先要把注重社会效益和自身效益的有机统一。乡镇企业发展的目的是追求自身利益的最大化，但一个良好的企业，只有注重社会效益和自身效益的统一才能实现企业自身的可持续发展；其次要加快自身的产业结构调整，淘汰落后产能，通过技术革新发展绿色经济、循环经济。三是壮大发展社会力量在生态治理中的参与、监督作用。农民生产生活的有限理性也是造成农村环境污染和生态破坏的主要原因，但由于农村地处偏僻，其污染行为具有天然的隐蔽性、分散性，政府有形的手很难触及这些区域，使得末端治理鞭长莫及。所以，农民自觉遵守道德操守和法律法规成为农村生态治理的重要凭借。发挥农民在生态治理中的作用，一方面可以通过电视、广播、手机等新媒体对农民进行生态文明教育，倡导农民发展生态农业，进行绿色消费，增强农民生态保护和治理的自觉意识；另一方面要积极发挥农民及相应社会组织在生态治理方面的参与权和监督权，使社会力量成为生态环境治理的参与者和受益者。

4.2加强不同治理主体之间的良性互动

农村生态环境治理是一项涉及到地方政府、乡镇企业、农民、社会等各方利益的复杂系统工程。农村生态环境治理成效的大小，取决于各级政府及其对乡镇企业和农民等社会力量的利益整合和动员程度，以及多方利益主体之间彼此密切配合的程度。因此，农村生态环境治理的难点就在于各治理主体追求自身“私利”与生态环境保护“公利”之间的矛盾。乡镇企业作为市场主体，其发展的目的是为了追求利润最大化，单纯让乡镇企业投入资金进行节能减排，或者直接参与生态治理显然比较被动；而农民作为“理性的经济人”希望通过农药化肥等的投入来增加其农业产出。对此，政府应给予包容，通盘考虑和全面兼顾乡镇企业和农民的经济利益、消费者需求和环境保护之间的关系。一方面，要充分发挥政府的职能和扶持作用，政府可以通过加大对乡镇企业和农民的资金和技术支持引导其淘汰落后产能，发展绿色产业和生态农业，并对于绿色产业（产品）给予政策优惠和税收减免；而对于污染企业，要给予严厉处罚。另一方面，政府可以通过产品进行绿色产品规制，并发挥社会公众对企业的监管，社会公众通过购买绿色产品，抵制超标准、高污染的产品，让乡镇企业和农民认识到产品和生态环境之间是唇寒齿亡的关系，进而使其自觉发展绿色产业和生态农业，以为广大民众提供健康、环保的生活、生态环境，实现农村生态治理成果的共享。

4.3尊重和保护农民的权益

农民是农村生态治理中最核心的利益相关者。当前，农村生态环境治理是我国生态环境治理中最为薄弱的环节。对于广大农民而言，他们承受着来自农业生产、农村工业污染的双重危害。但受农村经济社会发展水平的限制，农民文化水平较低、力量薄弱，始终处于最弱势的地位，加之利益表达机制的不完善，农民的利益诉求往往得不到充分的表达，因而其利益也得不到有效保障。因此，政府要尊重作为弱势群体农民的环境权和生命健康权，完善现有的环境信息公开制度，增加生态环境信息的公布，增强农民对生态环境的危害的认知度，同时对于涉及农民健康环境权益的规划项目和建设情况要及时向社会公众公开，让农民有充分的知情权、话语表达权，并自觉接受农民、社会的监督，使农民成为生态环境治理的参与者和受益者，这是包容性治理的主旨。

4.4加强农村生态环境立法

实践证明，强有力的法律规范是实现农村生态环境包容性治理的有效保障，严格的行政执法能够对生态环境的破坏起到必要的威慑作用。一是我国应该进一步健全和完善《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等环境法律，并在此基础上构建包括一般性法律、行政法规和地方性规章相结合的立法体系，使得农村生态环境治理真正有法可依，并且具有较强的针对性和可操作性；同时立法既要强调以预防、修复生态环境为目标，又要完善公众的环境权，对弱势群体农民进行生态权利保障，以保证农民对生态环境的知情权、参与权、监督权的顺利实施；此外，要提高环境违法成本，量化农村生态环境违法行为的处罚力度，完善生态刑法中有关生态环境犯罪以及损害赔偿的规定，以使法律真正成为高压线，从而为建设美丽新农村保驾护航。二是加强生态环境执法程序建设。一方面农村生态环境执法部门要明确执法责任，做到有法可依，执法必严，对农村生态环境造成污染的企业和个人必须严格审查并要依法严厉惩戒。另一方面要加强执法力度，建立和完善覆盖省、县、乡(镇)、村的全方位的环境执法监管体系，建设一支高素质、高效率的基层执法队伍；此外，要将生态环境法治建设纳入基层党政机关考核体系，建立严格的环保问责制、政府绩效考核和农村环保责任制。农村生态环境的包容性治理是一种生态治理模式和治理路径的选择，其核心理念就是强调农村生态环境治理应该是政府、企业和农民等多元主体协同参与治理，治理过程要充分尊重和保护农民这一弱势群体的利益，治理成果（良好的生态环境、健康的食品）为社会成员所共享，通过综合运用价值引导、行政管控、法律规制等多种手段，实现生态、经济、社会三维效益的整体优化，从而实现美丽乡村建设。

作者:李小静 单位:南开大学马克思主义学院

参考文献

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农业行政管理论文篇8

一、闽江流域农业面源污染治理决策的分析框架

（一）莫尔的经典“三圈”理论。“三圈”理论是由哈佛大学马克·莫尔教授在《创造公共价值：政府战略管理》（1995年）一书中最早提出的。该理论是关于领导者战略管理的一种分析工具，它以“价值”、“能力”和“支持”三个要素及其相互关系为框架，开展对公共政策的制定和执行进行相机分析。主要观点是专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net：政府制定任何公共政策或实施战略计划时，必须坚持价值（V）、能力（C）与支持（S）三个因素相互统一的原则。

不同公共政策的制定和实施，可能包含着价值、能力和支持等“三圈”的不同组合。政策方案或计划项目只能是“愿景”，没有实施能力和公众支持，那只能梦想（梦想区V），有价值又有能力就可成为实现梦想之区（梦想实现区V+C）；缺乏公共价值只是代表少数人的利益，属于别人的梦想（别人的梦想区S），甚至可能给公共利益带来严重损害（噩梦区C+S）；具备价值、能力和支持三个条件，那就可以放心去做（耐克区V+C+S），然而这只是一个理想状态，更多的公共决策是具有公共价值，但目前尚无能力或尚未得相关者支持，这就要求政府官员提升自身的领导力，开展工作创新，“将新的尚不欢迎的现实，呈现给个人、组织或整个社会，让他们认可，并成功地适应新的现实的过程”。

（二）“三圈”理论适用于农业面源污染治理的决策分析。与城市生活垃圾污染、工业点源污染相比，农业面源污染具有“点多、面广、源杂、分散隐蔽、不易监测、难以量化”等特点。欧美发达国家经过上百年的努力，工业点源污染才得到有效控制，目前农业面源污染已成为绝对主要污染物。1990年美国面源污染占污染总量的2/3，其中农业面源污染的贡献率为68%～83%，氮、磷营养元素是农业面源污染主要的污染物质。丹麦270条河流中94%的氮负荷、52%的磷负荷是来自于农业面源污染。发达国家既有较强的政府执行能力，又有广泛的公众支持力度，它们通过采取立法、发展替代技术、实施补贴等政策措施以及生物工程技术手段，建立了相对完善的农业面源污染治理机制，取得明显的治理效果，以美国为例，1990-2006年期间农业面源污染面积就减少了65%。当然，由于受到各国（地区）政治经济体制、经济发展水平、农业产业结构以及自然地理条件等诸多因素的影响，不同流域农业面源污染治理决策面临着不同的价值、能力和支持等三圈的不同组合。近年来我国长江、珠江等大江大河流域以及福建省闽江、九龙江等区域性流域的农业面源污染日益突出，农业面源污染治理虽然具有明显的公共价值，但它明显受制于地方政府有限的资源能力以及粮食安全、农民增收等现阶段更重要的民生需求，农业面源污染治理面临着制度、技术等多个相互矛盾的制约因素。因此，加强农业面源污染防治，既是加快农业发展方式转变的根本要求，又是区域环境管理中需要政府着力破解的重要课题。

二、闽江流域农业面源污染治理决策的“三圈”组合

（一）农业面源污染治理具有明显的公共价值。上世纪90年代以来，福建省农业产业结构逐步由过去“以粮为纲”的单一结构向农林牧副渔并举的多元结构转变，具体表现为种植业比重下降和养殖业比重上升、粮食比重下降和经济作物比重上升。1990年至2010年福建省“肉猪年出栏数”由766.46万头上升到1963.31万头，粮食种植面积由2745.92千公顷下降到1232.30千公顷，经济作物由同期的665.35千公顷上升到1038.59千公顷。同期单位耕地面积化肥、农药和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。闽江上游的三明和南平两地市是福建省现代农业比较发达的地区，规模化、集约化的种植业和养殖业提高了农产品附加值和农民收入水平，同时加剧闽江流域面源污染程度。因此，农业产业结构升级与环境保护之间的矛盾和冲突，突出地表现为流域农业面源污染问题。闽江畜禽养殖污染负荷约占全流域的60%，畜禽养殖废水的COD和氨氮排放量分别约为流域工业废水排放量的5.7倍和7.5倍；闽江下游福州市郊16种蔬菜的硝酸盐专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net含量超标严重，已达到世界卫生组织规定上限的2.76倍。农业面源污染所产生的化肥、农药、重金属残留物等有害物质一旦进入水体，会直接殃及水生生物，某些有毒物质还可能通过食物链的密集作用使处于食物链高位的人或畜中毒。可见农业面源污染不仅会加重流域水体的营养化，加快土壤退化，危及流域生态安全，而且影响着特色优势农产品外贸出口的竞争力，影响着消费市场的食品安全和人民群众的健康福祉。加强农业面源污染综合防治已刻不容缓，既是生态省建设的重要内容，又是加快农业发展方式转变，保护人民群众健康的大事。

（二）农业面源污染治理的执行能力有限。我国现行环境政策主要是针对工业点源治理而设计的，各级政府主要采用“命令—控制”性的行政手段、排污收费等约束性的经济手段和强制性的法律手段，向企业提出具体的污染物排放控制标准，或者命令其采用以减少污染物排放量为目的的生产技术标准，从而达到直接或间接限制污染物排放，改善流域生态环境的目的。但是，这种“命令一强制”性的环境治理范式，往往针对的是那些具体的、可以用指标量化的环境问题以及点源污染，但对点多 面广的农村面源污染治理并不明显。当前地方政府开展农业面源污染治理主要采取物理和生物防治等工程技术手段，相对忽视农民参与式激励性政策体系的构建，尤其是在现行的碎片化行政体制下，地方政府不仅要鼓励农民参与面源污染防治，而且要处理部门间利益矛盾。农业污染防治工作涉及到环保、农业、畜牧、林业、国土、水利等多个部门，各部门职能交叉重叠、存在空白，缺乏统筹协调，难以监管到位；各个部门之间谁也无权命令或指挥、协调别的机构，部门间责任权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿与扯皮的现象。县、乡（镇）、行政村基层环保能力十分薄弱，绝大部分乡（镇）和行政村没有专门的环保机构和队伍，农业污染“无人管、无力管”的现象普遍。

（三）农业面源污染治理中的农户支持度低。从农业微观经营角度看，农户经营行为短期化是导致农业面源污染的直接根源。农民是理性的，“全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人。在他们小的、个人的、分配资源的领域中，他们是微调企业家，调谐做得如此微妙以致许多专家未能看出他们如何有效率。”农产品市场是一个完全竞争市场，个体农户在农产品销售中难于把握市场价格，只能采取以大量施放化肥农药和增加种植养殖面积及数量为主要手段，以追求产值最大化为直接目标；并在利用公共环境资源创造自身财富的同时，尽量地将生态环境治理成本外部化。随着福建省工业化和城镇化进程的演进，大量的农村青壮年劳动力转移到城市，“386199”部队成为闽江上游南平、三明等地区农业生产经营的主力军。由于大多数农民文化素质和环保意识较低，没有掌握好正确的、环境友好型田间管理技术，在缺乏农业技术辅导的情况下，主要根据往年经验过度施放化肥农药，个体农民大量利用化肥和农药，既可以获得较高的产品和经营收益，又可以从繁重的劳动中解脱出来，减少劳作的艰辛。“高度依赖化肥农药”不仅是农民的理性选择，而且已成为他们的一种生产方式和生活习惯。

三、闽江流域农业面源污染治理决策导向

（一）提升全社会对环境治理的价值认同和支持。早在2000多年前，哲学家亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。农业面源污染加剧的思想根源是政府和农民的环境观念淡薄，政府部门没有把农村环境保护工作纳入工作重点，存在着“重经济轻环保”、“重城市轻农村”、“先污染后治理”、“放任自然消减”的思想；农民环保意识普遍较差，责任感不强，粗放经营和随意排污等生产生活方式短时期内难以改变。党的十八大报告将生态文明建设放在更加突出的战略位置，强调要“增强生态产品生产能力”，并把生态环境纳入政府基本公共服务范畴。提高政府的执行能力，增加农民自主参与的力度，加强环境保护宣传，提升全社会对环境治理的价值认同和支持。从政府的角度看，专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net需要由经济增长型政府逐步转变为公共服务型政府，由以GDP为中心的政绩观以及官员考核体系转变为注重绿色GDP、公共服务和民生改善的综合指标评价体系，紧紧围绕“建设生态文明”战略目标，充分认识农业面源污染防治在区域节能减排中的重要性和紧迫性，把农业面源污染防治工作提到政府环境治理的重要议事日程。从农民的角度，通过形式多样的宣传教育，提高农民对面源污染危害的认识，引导农户树立现代农业与环境保护协调发展的理念，探索资源节约型和环境友好型农业的发展路子。同时扩大公民对农村环境保护的知情权、参与权和监督权，让大家共同减少污染，关爱家园。

（二）提升政府面源污染防治的能力。

1.加快农业面源污染防治立法。当前我国缺乏从源头控制农业面源污染的限定性生产技术标准，缺少针对农业面源污染综合防治的环境经济政策；原则性规定多，配套性细则规定少，可操作性不强，责任追究机制不完善。以流域为单元进行立法，加强农业面源污染防治是发达国家的普遍经验。基于福建水系的相对独立性，建议制定《福建省流域农业面源污染防治条例》，加快建立健全农业生态环境管理法律法规体系，完善农业环保执法监督监察机制，并尽快制定农业生态环境保护管理办法及防治农业面源污染实施方案。

2.完善农业面源污染防治的组织体系。增加县级环境监察执法人员的编制，确保达到国家规定的要求。在条件允许的乡镇先试点设立环保机构，争取用3年的时间，所有乡镇全部设立环保站，从根本上扭转农村环保“缺胳膊少腿”的状况。在农村“六大员”基础上设立环保员，加强农村环保宣传、环境监督等执行力。

3.设立农业面源污染综合防治示范区。在目前环境治理的组织资源能力有限的条件下，遴选若干个条件较好的区域，设立省、市和县不同层次的农业面源污染综合防治示范区，是一种现实可行的选择。围绕农田化肥农药减施、农村生活垃圾集中处理和规模化养殖污染物资源化利用等领域推广综合防治技术。实行奖励和补助相结合的投入方式，加大“以奖代补”、“以奖促治”政策支持力度， 加强农业面源污染防治。按照“谁投资、谁受益”的原则，运用市场机制，吸引社会资金参与农村环境保护基础设施建设。采取多种方式，发动个体农民、专业合作组织自愿筹资筹劳，参与面源污染防治。探索建立村民环境自治机制，通过村规民约等方式起到相互监督、相互约束的作用。

（三）建立农户参与式治理的激励约束机制。建立利益相关者激励相容机制是流域农业面源污染治理的关键环节。中央政府的规制缺失、地方政府的GDP偏好、个体农户的驱利性和第三部门发育的滞后性，使得流域面源污染成为个体理性选择所造成的“集体行动的困境”。流域面源污染有效治理将取决于能否通过创新性的思维方式加强利益相关者互惠基础上的互动，建立相互间激励相容机制，摆脱集体行动的困境，实现多元主体信任合作机制。这就要求政府不仅仅要采取强制手段，包括严禁销售高毒高残留农药、对被列入“专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临 dylw.net双禁”的“两高”农药全面清出市场，在农业生产上禁止使用等，同时更要建立以经济激励导向的鼓励性政策，引导农户由被动参与转变为主动参与、由政府单边治理向政府企业和农户多元治理主体共同治理转变、由以强制为主的政策导向转变为激励为主政策导向，由以末端治理为主转变为农业生产全过程治理，建立起政府引导、农户自主参与的流域农业面源污染治理机制。政府环境政策的效果和农业面源污染控制目标的顺利实现，取决于农户对农业面源污染治理政策的接受意愿。以无偿技术援助、有机肥价格补贴和尾水标准等三项政策为例，农户对无偿技术援助政策的接受意愿最大，尾水标准政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率为特征的无偿技术援助政策，既能从源头减少化肥施用量的政策目标，又能降低农业经营成本，有效地实现了经济效益与环境效益双赢的结局，是未来农业面源污染治理政策设计的首要选择。政府提供无偿技术援助等以激励为导向的政策措施，使得农户在最大化个人利益的驱动下，愿意采取有利于环境政策目标实现的经济行为，最终使农户在达到个人目标的同时也实现了环境政策的目标。

参考文献

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农业行政管理论文篇9

进入新世纪以来，我国经济社会发展进入工业化中期，工业反哺农业，城市支持农村，工农协调，城乡统筹发展已成为必然趋势。为确保障国家粮食安全，逐步增加农民收入、缩小城乡差距，推进社会主义新农村建设，中央政府逐年加大了对“三农”资金的预算投入。据统计，2006到2013年8年间，中央预算安排财政支农资金累计达到6.63万亿元。为了加强财政支农资金的管理各级政府采取了一系列措施，取得了一定的效果。但是由于支农资金涉及面广、管理难度大，目前仍然存在许多问题。据中国纪检监察报2015 年3月29日披露，2014年中央巡视组第一轮巡视反应，2014年全国查处各种涉农补贴案件6000 多起，涉及资金 20多亿元，涉农资金已成为贪污腐败的高发领域。中国财政杂志2014第13期刊登题为新时期财政支持“三农”发展的对策建议的文章，反应财政支农投入过于分散，使用效率不高。该文同时还指出财政支农资金缺少有效的绩效考评机制（罗曼、修竣强，2014）。当然，缺乏有效的绩效评价就不会有好的效益和效果。作者从“中国知网”等数据库查阅这方面的文献发现，专家、学者和实际工作者的研究、讨论主要集中在建立财政支农资金绩效评价和监督的重要性、财政支农资金绩效评价指标的设置等方面。对如何实施财政支农资金绩效评价行动研究不多，特别是对财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任和行为规范没有厘清。至此，读者可能会提出疑问，如此简单的常识问题，还值得研究和探讨？作者十多年来在县一级担任财政部门负责人，真实环境或者说实际工作中的情况是，财政支农资金评价主体、被评价的责任主体甚至监督主体常常交织在一起，已成为影响财政支农资金管理效率不高的重要因素。因此，作者基于对当前财政支农资金存在问题分析的基础上，提出明确责任，规范行为，改进财政支农资金管理、评价和监督方式的意见和建议，以供决策者和实际工作者参考。为便于简洁地表述分析过程和结果，本文定义的财政支农资金绩效评价责任主体，是指在财政支农资金管理过程中行使管理权限的单位和个人，即通常所说的支农资金绩效评价的客体；绩效评价的实施主体是指财政支农资金绩效评价的组织者，特指政府财政、涉农部门；监督主体是指政府审计、监察部门、党的纪律检查机关以及检察机关等司法机关。

二、财政支农资金管理存在主要问题的表象

（一）财政支农资金管理部门多，资金使用效率低下

当前财政支农资金管理部门多，呈现“九龙治水”的景象。从国务院部委来看，就有发改委、农业、林业、水利、气象、粮食、国土资源、扶贫、科技、教育、文化、卫生、民政、财政等十几个部门。 支农资金在这些部门内部又归属于不同的司局管理。而这些资金经过中央一级分配后，再下到地方，又要经过3到4级，其管理机构之多，各种资金管理办法、项目编报指南政出多门不言而喻。周荣青（2010）认为中央、地方各级政府与财政部门、涉农管理部门在支农资金管理中，存在多重复杂关系，并运用迪克西特的观点分析得出财政支农资金效率低下有其必然性。范存惠（2007）分析了我国基层涉农部门在支农资金管理过程中的行为选择，认为基层个体决策者的理性选择，导致集体选择的非理性，财政支农资金投入分散，支持效果受到了很大的约束。而Glaser和Strauss（1967）提倡，基于数据研究中发现“理论”，而不是从已有的理论中演绎可验证的假设（Kathy C. Charmaz，2006），并强调只有保持与实证数据的紧密联系，才能构建出经得起检验有意义而且有效的理论（Kathleen M. Eisenhardt，1989）。周荣青和范存会等学者的分析具有一定的合理性，但是仍然没有完全抓住问题的关键所在。

（二）财政支农资金审批分配制度不规范存在随意性

财政支农资金从中央切块到部门后主要是按照项目审批来分配的，但是，项目立项评估、申报以及程序漏洞很多。即：项目审批公开透明度不够，也没有严格的制度约束，加之为争取资金，体现“政绩”，下级政府和部门向上跑项目热情高；不少企业钻资金管理部门多等空子，同一项目多部门、多渠道、重复申报；当然也不排除上级领导签批随意的现象。同时，很多项目论证不充分，缺乏科学性。有些地方为尽快争取资金，随意或仓促编报项目的情况比比皆是。难以谈得上尊重农民群众意愿。特别是部分产业扶持项目，没有经过气候调查、实地考察等科学认证，这些产业往往风险很大，失败的概率很高，农户利益受损也在必然之中。财政支农项目资金申报、审批和分配的盲目性和随意性导致支农资金效益难以发挥（胡克训、杨清海、吴文杰，2014）。

（三）基层支农项目管理不规范存在资金被截留挪用等现象

大量的财政支农资金经过层层审批分配下达到基层后，由于项目众多，且县级及其以下项目管理的专业人员不足，而且往往是，项目批准后，匆匆搭个班子。对项目目标分解、细化、落实责任等基础工作往往做不到位。支农资金支出缺乏专业、科学、合理认定，浪费严重。另外，在贫困地区，地方财政对农业事业投入不足，财政支农资金管理部门虚列财政支农项目成本套取资金，甚至挤占、挪用、套用项目资金等现象比较严重。（贺夏蓉，2015）指出，当前涉及支农资金分配的各环节层层贪腐。某地一笔支农资金（扶贫款）从市到县被侵吞 40%，从县到乡又被克扣 40%。广东省 2014 年就查处涉农领域违纪违法案件 6539 件。

三、问题主要成因分析

众所周知，每年中央一号文件都要强调“三农”问题，为了加强逐年增多的政府财政支农资金管理，中央和省以及各级政府都制定了一系列规章制度来进行管理和监督，各级纪检监察部门和司法机关也都按照法律制度的规定查处涉农案件，但是为什么涉农违法违纪现象屡禁不止，而且范围如此之广。作者认为不是中央不重视支农资金的管理工作，也不是纪检监察机关查处不力。如前文所述，支农资金管理中存在的截留挪用以及效益低下问题的重要原因则是我们的管理制度存在漏洞，这个漏洞主要是我们的是评价体系存在许多模糊之处，其根源就是在财政支农资金管理过程中的评价主体、责任主体、监督主体的责任不清晰，行为不规范。

（一）支农资金评价体系的责任主体不明确

近几年政府财政部门和相关涉农部门相继制定了支农资金评价办法，这些办法最大问题是没有完全厘清责任主体。反应在现实工作中，比如农民补贴被挪用仅仅只是处分村干部、基层涉农部门经办人员，一般至多处分乡镇分管领导了事。财政支农建设资金特别是项目资金这是财政支农资金的大头，其使用和建设效益低下，如何追究责任，追究谁的责任，至今仍然模糊不清，这方面被问责的案件少之又少。其主要原因当然应归于责任主体不明确，加之，为提高支农资金的规模效益，近些年从中央到地方大力推进的支农资金的整合运动，不同部门资金整合到一起捆绑使用，其责任主体则更加模糊。因而“查证难、评价难、披露难、处理难”（金丽萍，2005）等问题长期难以解决。对支农资金违法违规问题，造成资金损失浪费等问题的惩处长期停留在表面，并未能全面追溯到管理混乱的关键点之上的所有人和事。

（二）财政支农资金评价实施主体、监督主体责任不明确

从当前财政资金预算管理要求来看，对区域财政支农资金面上的评价由当地财政部门负责，而涉农部门则负责归属于其本部门管理的财政支农资金的评价。从实际操作来看，两者都有问题。自从实施专项资金的县级报账制以来，县级财政部门农业财政业务股室在日常工作中疲于应付项目报账和资金拨付，仅仅履行了像单位出纳会计一样的职责，根本无法实施财政监督，更谈不上认真做好支农资金的绩效评价工作。同样，涉农部门也忙于项目建设而疏于本属于其实施的监督评价工作。从理论和实践上看，管理存在模糊的边界问题，管理主体往往可跨越其管理边界行动，其目的是为了避免出现管理的真空地带。但是，支农项目在招标、验收过程中出现的涉农部门、乡镇、村、财政、审计、纪检监察部门甚至检察机关一起上，共同签字，责任严重不清的乱象，而这种状况又常常被误解宣传为对此项工作高度重视、工作积极主动的“关口前移”，其实这往往是一种热情过度的“越位”和疲于奔命的“缺位”并存的管理病态。

（三）会计核算体系转换不到位也是责任不清重要因素

从2000年开始实行的财政集中会计核算体系，逐步显露出其弊端，近几年通过国库集中支付制度改革力图进行纠正。但是实施财政会计集中核算十年来，绝大多数部门的会计机构和会计人员被撤销和解散。实行国库集中支付后，短时间内恢复机构和人员并达到一定的核算水平并不现实，加之精简机构一直是国家机构改革的“大政方针”，因而，对于恢复县级涉农部门会计机构和人员缺乏强制性的规定，很多地方采取了财政集中核算和国库集中支付双轨制运行，不少部门的会计核算仍然由财政部门。与此同时，实行专项资金的县级报账制，即使涉农部门独立进行会计核算，但是在其核算对象上也往往缺少专项资金这一大块。支农资金责任主体无形中被剥夺了资金核算权利和义务。表面上看涉农部门和乡镇、村不具有资金拨付的最终决定权力，不经手资金支付，可避免截留挪用资金现象的发生，但是，实质上这些管理主体及有关人员虚列项目成本挪用专项资金，虚报冒领骗取补贴资金却屡禁不止。由于责任不清晰，甚至出现了为达到其利益涉农资金管理主体即部门和乡镇、村与资金使用主体共谋违法违规的现象，支农资金的管理负效应有增无减。

四、结论和建议

明确财政支农资金评价主体、责任主体、监督主体的责任，才能建立、完善和实施科学的评价体系，才能规范约束各级各部门的行为，财政支农资金管理和使用中存在的问题才可望有效解决。为此，建议从以下几个方面入手做好工作。

（一）正确划分资金性质实行科学的分类管理和核算

明确将财政支农建设的项目资金和农民的补贴补助资金划分开来，并实行分类管理。对于农民补贴补助资金在明确部门和乡镇村责任的基础上可继续实行县级报账管理，这对于避免截留挪用资金仍然会起着良好的作用。对于财政支农建设资金在保留国库集中支付的形式下，取消现行的县级报账制办法，由部门进行资金审核把关并决定资金何时支付，支付多少。对于整合的财政支农资金，县级政府应成立项目管理部门并集项目管理、资金管理、会计核算和项目绩效评价为一体。明确管理的主体并实现责任主体、会计核算和项目绩效评价主体相一致才能真正达到谁主管、谁负责，责权清晰，奖惩明确。

（二）加强财政、审计监督和司法机关依法查处力度

财政、审计等监督部门从支农资金日常管理中脱离出来，为的是有更超脱的地位、更多的时间和精力做好监督工作。财政部门特别是县级财政部门应改变什么都管，而什么都管不精的状况，切实做好对涉农部门财政支农资金的绩效评价工作，加强财政和会计监督。审计部门、纪检监察和检察等司法机关同样要摆脱盲目参与支农项目的具体检查验收以及貌似”关口前移”的责任不清的事项。审计部门应集中精力审计和查实财政支农资金在使用过程的违规、违纪事项。纪检监察和检察等司法机关应积极关注重大项目、关注设计农民群众切身利益的事项，并及时依法查处财政支农资金违法违纪案件，以真正起到震慑作用。

（三）研究并赋予支农资金规划、项目论证、申报、审批各环节的责任权重

农业行政管理论文篇10

关键词:农民专业合作社;政府;合作伙伴关系;非营利性组织

当前,农民专业合作社发展迅速,在各地农村经济发展中发挥了重要作用,它代表着农村经济改革的发展方向,有效地弥补了市场和政府的双重失灵,对于满足农民对公共产品多元化需求,对于促进农村经济结构的调整,改变城乡二元结构,构建和谐社会有着积极的作用。农民专业合作社作为我国社会转型过程中的一个新事物,在发展过程中还存在着一些问题。在我国行政体制改革和政府职能转变的背景下,重新定位农民专业合作社与政府的关系,是农民专业合作社能否发展壮大并真正发挥作用的前提和根基。

一、农民专业合作社与政府的相互关系

在全球市场经济发展的历程中,以往市场与政府两部门的两极关系逐渐演变为公民社会、市场与政府相互关联的三极关系。作为公民社会重要组成部分的非营利组织正日益成为现代治理体系中的重要内容,对于作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系而言,两者相辅相成。

(一)从政府的角度来看

首先,农民专业合作社的出现加强了对政府的监督和制约。农民专业合作社为广大农民提供了一种合法参与、有效制约的机制,发育良好的合作社使政府决策向科学化、民主化方向发展。其次,农民合作社承担了大量的原来由政府承担的社会管理职能,使得政府可以从大量繁琐的微观管理领域中退出,集中精力搞好对社会经济的宏观调控,实现政府职能的根本性转变。再次,农民专业合作社在政府与社会之间架起一座沟通的桥梁。农民可以通过合作社表达他们的利益需求,政府也可以通过合作社倾听来自农民的意见,并以此作为政策制定的参考依据。

(二)从农民专业合作社的角度来看

首先,政府失灵和市场失灵导致农民专业合作社的产生。一般认为,市场体系的建立和农村家庭联产承包制的缺陷使农民产生对各种中介服务的需求,农民专业合作社应运而生。其次,政府职能的转变,政府逐步还权于社会,为农民专业合作社的产生和发展提供了广阔的空间。再次,政府通过立法等程序赋予农民专业合作社合法地位,培育和保障其发展。政府通过制定各项法律法规,具体规定农民专业合作社的性质、功能、经营体制等,为农民专业合作社的活动制定公开透明的行为规则,并对其进行审查监督。

二、现行体制下农民专业合作社与政府关系存在的问题

在现行体制下,农民专业合作社与政府的关系发生错位,是一种依附性或从属性的合作关系,这种关系使农民专业合作社的定位不准、职能不明、体制不顺。合作社成了政府的附属物或半官方机构,“官民二重”可以说是政府与农民专业合作社依附性合作的典型表现。这里指的“官民二重”实际上是突出其具有行政色彩的一面。

(一)在登记注册上至今没有明确的注册登记部门

在登记注册上至今没有明确的注册登记部门有的在工商部门注册登记,有的在民政部门注册登记,有的在农业部门登记,更有近60%的农民专业合作社一直没有注册登记,致使合作社正常的经营活动和合法权益无法得到法律上的保障。

(二)在管理体制上,我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门

在管理体制上,我国农民专业合作社往往隶属于不同的部门。如中国科协下属的农民专业技术协会被界定为农民的技术经济合作组织,农业部亦负责指导各类农民专业合作社。农业部、中华全国供销社总社和中国科协这3类垂直系统领办的农民合作社的大方向一致,但由于各部门的条条领导及部门之间清晰的边界,合作社的组织资源无法整合在一起发挥其整体效益。

(三)资金不足制约我国农民专业合作社发展

合作社资金来源主要是成员的入社费、各级政府的扶持金、公司的支持性基金以及银行贷款。目前许多合作社的会费是50元/人,只是象征性地收取;政府的扶持金往往数量有限,且通常是一次性投入;公司也主要是在销售层面和管理层面提供引导和帮助;而在银行贷款方面,虽然有政府帮助,但由于合作社本身盈利性低、风险较大,存在着贷款难的问题。这些因素共同作用,导致了农民合作社资金缺乏,发展受到制约。

(四)农民专业合作社内的人事任免权自治程度低

目前,有近2/3的合作社管理人员或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命,或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。这样使合作社丧失了对本组织人事的任免权,这也间接地反映出我国农民专业合作社的治理结构和自治程度。

(五)农民专业合作社离开政府的“庇护”无法开展其职责活动

许多合作社内部管理欠缺、诚信缺失、自律性差、服务质量不够好、收费价格不合理,因而不得不依靠与政府的关系开展活动,以致出现了政府主管部门派遣业务员、提取业务收入等不正常现象,这就扭曲了竞争机制。在这种情况下,合作社在与民众打交道时没有足够的权威使民众信赖它,而在与政府打交道时更没有足够的力量去影响和改变政府的决策和行为。

三、农民专业合作社与政府关系的重新定位

作为非营利组织的农民专业合作社与政府的关系属于合作的伙伴关系。因为公共物品具有的非竞争性和非他性决定了个体在进行决策时,合作而非竞争成为其最优的选择,公地悲剧、囚徒困境博弈和集体行动的逻辑都从反面给出了最好的论证。具体原因表现在以下方面:

第一,随着全球化和信息化的到来,现代农村社会事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性都决定着,无论公共事务的政府单一治理,还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。现代农村社会利益结构的复杂性以及利益实现的相互依赖性,客观上要求各种利益行为主体在实现利益的过程中既要竞争又要合作。

第二,就公共事务而言,一方面是农村社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高,政府在客观上越来越难以满足社会的需求;另一方面是政府自身难以克服的缺陷,政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继。合作社作为社会的重要载体,它不但能帮助政府节约行政成本,遏制腐败,而且能填补政府遗漏的“公益真空”。

第三,就私人事务而言,一方面越来越多的私人事务只有依赖公共事务的有效治理才能有效解决;另一方面越来越多的私人事务日益呈现“公共”性质,个人无力解决,必须依赖集体行动。因此,农民专业合作社有责任参与公共事务的治理,并通过与政府的合作来更好地处理自己的私人事务。

四、发展我国农民专业合作社与政府合作关系的路径

我国的农民专业合作社既要保持自己的相对独立性,又要与政府形成良好的合作伙伴关系,可以从以下3条路径考虑来采取相关措施:

(一)培育公民社会,提高公民的政治主体意识

首先,要通过政治社会化培育公民社会。政府与农民专业合作社的关系实质就是国家与社会的关系,合作社的发展壮大是公民社会发达的重要标志。只有发育起完善的公民社会,才会有农民专业合作社赖以生存和发展的土壤。其次,农民专业合作社的产生还必须有人文基础。农民专业合作社的发展不仅是市场经济的产物,其文化建设也是一个最重要、最根本的方面,它和农民的民主意识、参与意识的发展、人文精神的培植和公民社会的发育有密切的关系。

因此,我们要培育公民社会,提高公民的政治主体意识。政府应通过宣传教育、典型示范等多种手段,对农民进行合作知识教育,使其认识到合作社是农民自己真正的组织。通过深入细致的教育工作,唤起农民的合作意识,培育农民自强、自治、合作的现代精神,为合作社的发展打下思想文化基础和群众基础。

(二)在政府扶持和合作方面发展农民专业合作社

一是转变观念,进一步放松对合作社的管制,充分发挥政府的强制机制同合作社的志愿机制在实现公益方面的互补作用。二是为农民专业合作社发展提供良好的法律保障。从世界各国合作社立法的发展变化趋势看,随着合作社的发展过程其立法是从综合立法向单项立法发展的过程。三是加大政策扶持,促进农民专业合作社健康、快速地发展。四是加快农民专业合作社的民营化进程。农民专业合作社民营化是政府在合作社发展过程中适当的角色定位过程,不仅可以削减政府机构内部的支出,减少财政压力,而且可以为合作社拓展必要的发展空间,实现合作社的“民办、民管、民受益”原则。五是建立农民专业合作社的垂直组织系统,这是保持合作社自治、减少国家干预的重要一步。

(三)从内部运作和治理方面发展农民专业合作社

一是建立良好的内部治理结构。合作社治理结构的核心内容是所有权、决策权、管理权、监督权的分割和制衡,即组织中的权力制衡问题,也就是要解决在所有权、决策权和受益权分离的情况下如何处理好委托-关系,防止内部人控制的问题。二是树立理事会决策原则。农民专业合作社必须有健全的理事会制度,理事会由不同领域和阶层的农民组成。理事会对该组织的重大决策,如使命确定、战略制定、组织规章、议事程序、操作行为准则以及分配原则等做出核心决策,并行使监督职能。三是加强市场化运作。农民专业合作社的市场化运作是指合作社更多地以市场化、商业化的手段筹资及相当程度上采用企业的成功管理技术、方法的运作方式。合作社要想真正摆脱对政府的依赖,实现“自治”,必须做到两件事:有自己的筹资渠道;提高自己的公益效率以赢得公众的信任。

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